西方發達國家中央與地方關系概況及啟示

張 斌

（中國社會科學院，北京 100836）

一、引言

當前，對中國政府間財政關系的研究已經從分稅制改革前后中央與省級政府間分稅體制的研究轉向各級次政府間財權事權合理配置的研究，并且開始在理論和實踐兩個方面深入探索政府級次調整乃至行政區劃重新劃分等更為基礎的制度設計問題。

政府間財權事權配置問題不僅僅是經濟學問題，而與憲政體制、民主法制建設、政治文化傳統等更基本的制度安排聯系在一起，其中中央與地方關系的基本制度框架是研究政府間財政關系的基礎。

中央與地方關系是一個國家最基本和最重要的制度安排，大多數國家，尤其是擁有相當人口和幅員的大型國家，都無法回避中央與地方的關系問題。如何在盡可能不損害行政效率的前提下，保障中央政府對地方政府必要的控制能力，直接關系到國家的統一、民族的團結和國民經濟的協調、均衡發展。正如孟德斯鳩所言：“一個共和國，如果小的話，則亡于外力；如果大的話，則亡于內部的不完善?！雹賉法]孟德斯鳩：《論法的精神》，商務印書館1987年版，第130頁。從歷史發展看，當今世界綜合實力較強的國家，尤其是西方發達國家，在經濟社會發展過程中均根據本國國情發展出了即有共性，又各具特色的處理中央與地方關系的制度模式。總結這些國家處理中央與地方關系的基本經驗，對于深刻理解政府間財政關系的制度基礎與實現機制具有重要意義。

二、影響中央與地方關系的基本因素

近代以來民族國家的崛起、工業革命與經濟社會的巨大變遷以及延續至今的經濟全球化的影響是世界各國處理中央與地方關系共同面臨的背景與挑戰。世界主要發達國家在各自政治文化傳統的基礎上，發展出了各具特色又具有共性特征的中央與地方關系。具體來說，影響中央與地方關系的基本因素主要包括以下四個方面：

（一）國家組成形式

聯邦制和單一制是影響中央與地方關系最基本的因素，聯邦制國家的聯邦組成單位先于中央政府存在，中央政府的權力來自于聯邦組成單位權利的讓渡，聯邦組成單位的權利是固有的，在美國被稱為“州的固有權利”，而中央政府的權利則由憲法性文件進行規定。單一制國家則相反，地方政府的權利來自于國家（中央政府）的授權，在中央與地方關系中，中央政府居于中心地位。但是，需要說明的是，由于西方主要發達國家在宗教傳統（日本例外）、主流意識形態、市場經濟體制和經濟社會發展等方面具備相當多的共性特征，尤其是現代以來經濟全球化的影響，聯邦制國家聯邦（中央）權利逐步擴張，而單一制國家也高度重視發揮地方政府的作用，逐步擴大地方的自主權。因此在處理中央與地方關系方面聯邦制國家和單一制國家有許多共性的特征和做法。

（二）政府文化傳統

西方主要國家的政治文化傳統具有較大差異，這種差異與國家組成形式有關，但與其經濟社會發展路徑的關系更為密切。例如，同樣是單一制國家，英國具有非常強的地方自治傳統，地方議會始終在政治生活中發揮著重要作用；而在法國，拿破侖時代奠定的中央集權傳統則保持著中央對地方的高度控制，在很長時間里，法國的地方政府被認為只是中央的派出機構和代理機構。

再比如，同樣是聯邦制國家，德國在民族國家興起過程中發展出了具有高度穩定性，在國家政治決策和行政事務中發展重要作用的國家公務員體系，被稱為行政國家。而美國、加拿大等聯邦制國家則與其原宗主國——英國的模式更為接近，從事政治和行政事務的人員有大量的兼職人員，專職崗位更注重專業技能而不是如德國那樣重視培養受公法約束、穩定的通才型職業公務員隊伍。實際上，在政治文化傳統方面，英美法系和大陸法系在處理中央與地方關系方面的差異要大于國家組成形式形成的差異。

（三）橫向的權力配置

中央與地方關系屬于國家權力在不同級次政府間的縱向配置，立法權、行政權和司法權在中央層面的橫向配置對中央與地方關系同樣產生重要影響。實際上，地方對中央的影響與國家權力的橫向配置模式密切相關，在某種程度上，國家權力的橫向配置可以被看作是處理中央與地方關系的基本框架和平臺。在聯邦制國家，通常設置兩院（眾議院與參議院）分享立法權，其中參議院更多的代表地方的利益，通過對立法權的分享影響中央與地方關系。而即使在聯邦制國家，參議院的組成方式也有差異，如在德國，由于官僚體系在政治生活中發揮著重要作用，參議院由各州的行政首長組成，而不像美國等國由地方選民直接選出，因而德國的模式又被稱為行政聯邦主義。

而在一院制的國家，則通常在中央政府內部設置專門的地方事務管理部門處理中央與地方關系，如日本的總務?。ㄔ胤阶灾问。?，英國的蘇格蘭事務部、威爾士事務部、北愛爾蘭事務部。與財政部、衛生部、教育部等功能性職責部門不同，英國的三大事務部由專職的國務秘書負責，是中央政府中擁有區域性職責而不是功能性職責的部門，代表地方與中央各功能性部門聯系，并對首相負責。

（四）經濟社會發展階段

無論是聯邦制國家還是單一制國家，無論是英美法系國家還是大陸法系國家，在相同的經濟社會發展階段，中央與地方關系所需要處理的經濟社會問題是高度相似的，這種相似性決定了西方主要發達國家處理中央與地方關系時具有許多共性特征。這主要表現在：

第一，全國統一市場的建立與維護要求中央政府發揮更大的作用，制訂統一的市場規則，打擊地方各種形式的市場格局和封鎖。而全國范圍資本、人員等要素的自由流動，也使得中央政府在征稅方面擁有優勢，世界主要國家中央政府在財政收入方面均占有絕對優勢，這也成為中央控制地方的基本手段。

第二，歷史、地理環境和市場經濟發展導致的區域經濟社會發展不均衡要求中央政府進行干預以保證全國范圍基本公共服務的均等化。由此中央政府要采取各種方式干涉地方政府的公共服務供給，這些干預措施包括：制訂地方政府必須達到的最低公共服務標準；通過財力性轉移支付增加地方政府的財力；通過專項轉移支付（通常要求地方提供配套資金）舉辦特定的公共基礎設施投資和公共服務項目；中央政府直接設置派出機構獨立提供該項公共服務。

第三，城市化的發展導致分散的農村地區人口減少，規模較小、分散的地方政府難以承擔大量的公共服務支出，因而造成席卷世界主要國家的地方政府合并重組浪潮。地方行政區劃改革最激進的是北歐國家，如瑞典在1952年到1962年間的一系列改革推出后，鄉鎮政府的數量由2500個銳減為248個。丹麥行政區劃改革的結果是用277個市政區劃替代了88個自治市和979個農村行政區。①[丹麥]埃里克·阿爾貝克等：《北歐地方政府：戰后發展區域與改革》，常志霄 張志強譯，北京大學出版社2005年版。德國（聯邦德國）1968年鄉鎮政府的數量為24282個，到1978年下降為8518個，減少了64.9%。②[德]沃爾曼：《德國地方政府》，陳偉、段德敏譯，北京大學出版社2005年版，第 43、44頁。

除較小地方政府在中央政府（或省州）政府的統一規劃下進行大規模合并外，為了解決公共服務的規模問題，西方主要國家發展出了復雜的混合模式。一種情況是以美國、加拿大為代表的提供單一服務的“特別目的區”性質的地方政府的興起；另一種情況是在歐洲國家普遍存在的較小規模地方政府的聯合體，該聯合體提供成員政府所需的部分公共服務，通常以獨立委員會的方式運作。此外，城市化的持續發展使得大量人口集中在少數大城市，使得大城市的管理日益復雜化，公共服務的種類、數量和規模激增，依靠城市的財力難以承擔所有的公共支出責任，這就勢必要求中央政府或上級政府進行補貼，而伴隨著補貼的上級政府的監督和干預以及多種不同形式的特殊地方政府模式的發展導致不同層級政府間事權關系的復雜化和模糊化。

第四，隨著經濟社會的發展，地方居民對公共產品和服務需求的差異化日益顯著，而這對地方政府在公共服務提供方面的回應性、靈活性提出了更大的要求。由此在20世紀六七十年代后，西方主要發達國家興起了地方分權和地方政府改革的浪潮。其中，單一制國家中，法國的地方分權改革最為典型，1982年，以《關于市鎮、省、大區的權利和自由法》的頒布為標志，在此后的二十多年間，法國政府雖幾經易主，但地方分權改革的進程從未間斷。2003年3月17日法國議會通過了憲法修正案，首次明確法國的國家組織是分權型的，并將此作為一項基本原則列入法國憲法，這是對法國傳統中央集權體制的重大調整。

三、中央與地方關系的基本框架

（一）中央、區域性政府與地方政府

中央與地方的關系包含至少二個層面，一是中央與區域性政府的關系，即中央與省（州）之間的關系，?。ㄖ荩┱侵醒肱c直接為當地居民提供服務的基層地方政府之間的中間政府形態，省（州）政府在本區域內并不直接面對地方居民，而是對轄區內的地方政府擁有規劃、協調、監督、控制的職能。二是中央與基層政府的關系，法國、日本等具有中央集權傳統的國家，中央往往即規定中央與省政府的關系，同時也對基層政府的組織形式和基本框架進行統一的規定；而在美國、德國、加拿大等國，中央往往并不直接干預?。ㄖ荩┹爡^內地方政府的事務，?。ㄖ荩┱诒据爡^內擁有較大的權力。需要說明的是，盡管西方主要國家的基層地方政府均實行不同程度的地方自治，但基層地方政府的自治權限往往受到中央或?。ㄖ荩┱鞣N形式的干預。

在歐洲國家地方政府合并的浪潮中，并不是所有地方政府都自愿進行合并，許多規模較小的地方政府為了保持自治權強烈地抵制合并，從而采取組成各種形式的聯合行政體來保留自身的部分權利，而將具有規模經濟和外溢性的公共服務委托給聯合行政體，這種地方政府的聯合體往往采取委員會的組織模式，為聯合體內各地方政府提供如自來水、燃氣、垃圾處理等規模經濟顯著的公共服務。

需要說明的是，除了具有具體功能的聯合行政體之外，在轄區更大、實力更強的地方政府，主要是城市政府之間，為了協調超出本轄區范圍的事務，往往也組成各種形式的協調組織，如德國的城市聯盟，這種松散而多樣化的平級政府間的協調機制在政府間關系中也具有相當重要的作用

（二）處理中央與地方關系的制度安排

西方主要發達國家處理中央與地方關系的一個重要共性特征是具有相對穩定的法律框架和制度安排，中央和地方各級政府的具體事權財權在保持穩定的同時實際上也是在不斷發展變化的，但這種調整和變化往往是通過更為基本的制度安排并以正式法律的形式予以確認的。如前所述，在聯邦制國家，地方政府的利益和訴求主要是通過參議院對立法實施影響得以實現的。而在單一制國家，為了克服功能性政府職能部門條條管理造成的職能分割以及由此產生綜合協調問題，則往往在中央政府組成部門中設置綜合性的地方事務管理機構。其中，英國由國務秘書擔任部門首腦的蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭事務部在協調功能性職能部門在地方政府的各項政策發揮著關鍵性作用。

（三）中央職能的實現機制

盡管中央與地方各級政府的事權在一定程度上可以劃分清楚，但大多數中央的事權是要在地方區域內完成的，而對于具有混合性質的公共事務，則需要中央地方之間的協調機制。從事權實現的形式來看，中央與地方關系的實現機制可以分為三種基本類型：

一是中央部門垂直管理模式。對于中央在地方區域內完成的事務，由中央部門直接在地方設置派出機構完成，派出機構人員、經費及其監督管理完全由中央部門負責。法國、日本、英國更多的采取這種模式實現中央職能。

為加強對地方自治體的指導和監督，日本中央政府的絕大多數行政機關都在地方設有派出機構。日本中央政府的12個省，除外務省外，其余都在地方設有分支機構。大藏省在全國9個地區設有財務局，在11個城市設有國稅局，在沖繩設有國稅事務所，總理府的總務廳在8個管區設有行政監察局。

英國中央政府的許多部門，在地方也設有分支和派出機構，直接施行中央政府的決策。例如，衛生和社會保險部有10個負責社會保險的大區辦公室，900個地區辦公室及1000個工作中心。

二是中央政府派出機構模式。北歐國家則實施中央政府派出機構的模式，與中央部門派出機構不同，在特定地區政府轄區內，所有中央政府的職能由一個統一的派出機構履行，這一機構對中央政府負責而并不直接對功能性的中央部門負責，這是一種綜合性、區域性的派出機構。值得注意的是，這種派出機構是中央政府在地方的代表，與地方居民選舉出來的地方政府是平行分工的關系。這種模式以瑞典、西班牙、丹麥為代表。

瑞典的地方政府分為省和市鎮兩個層級。在省級政府，既有代表中央的省長和省國家行政委員會，又有代表地方的省議會及其執行委員會。中央政府的職能由省長和省國家行政委員會執行。省長由中央政府任命，任期6年。省國家行政委員會代表中央政府負責中央在該省的行政。它無權向由選舉產生的省議會發布命令。省議會和省國家行政委員會，兩者平等，各司其職。

在丹麥，省和市鎮的議長從議員中選出，議長同時也是行政機構的首腦。省和市鎮同時設有許多中央政府的機構。與省并存的有14個國家省機關，由中央政府任命的省長領導。

三是中央委托模式，即中央委托地方履行職能。德國是采用該模式的典型國家，與北歐國家不同，德國由地方居民選舉出來的地方政府具有雙重職能，即是地方自治機構，同時也是中央政府的代理人，必須完成中央政府賦予的法定職能。

需要說明的是，中央在地方職能的上述三種實現模式之間并不是完全獨立的，如大多數事務可以采取委托方式，但海關、檢驗檢疫等職能也可以同時采取功能性中央部門派出機構的模式。

法國是這種混合模式的代表性國家，在法國地方制度中，有三套不同體系的公權力組織在同一個地域上發揮作用。一套是由本地居民選舉產生的地方行政機關，包括市鎮會議和政府、省議會、大區議會等地方自治團體；另一套是中央政府在地方政府的代表，即大區長和省長；第三套是不屬于大區長和省長領導的中央部門的派出機構。上述三種行政機構同時并立，各有職掌、互不隸屬。

四、對中國的幾點啟示

縱觀世界主要國家，尤其是西方發達國家處理中央與地方關系的制度安排和政策措施，其中既有共性特征，如“收入集權、支出分權”的基本財權事權劃分模式；同時各國也根據各自國情發展出了各具特色、差異很大的制度框架。實際上，考察發現經濟發展階段接近的西方發達國家并不存在規范、統一的中央與地方事權分配模式，更不存在標準化的中央與地方關系制度框架。

中國作為一個具有中央集權傳統的單一制國家，基本政治制度、意識形態、經濟社會發展階段與西方國家均有顯著差異，而某些國情特征則與特定國家的某些特征更為接近，如以職業國家公務員隊伍為主體的行政官僚體系的巨大影響力比較接近德國的行政國家，中央具有的絕對權威及其對地方的嚴格控制則與法國相似，疆域遼闊、區域自然條件差異大則與美國相近，因此在借鑒吸收西方發達國家處理中央與地方關系的成功經驗時，要注意綜合吸收這些國家與中國相近方面的特定做法，根據現階段具體國情發展具有中國特色的中央與地方關系模式。

具體來說，我們認為世界主要國家處理中央與地方關系的做法對中國的啟示主要有以下幾個方面：

（一）中央與地方關系的法制化與規范化

西方發達國家中央與地方的事權財權劃分、地方行政區劃和層級都不是一成不變的，但主要國家均在憲法和法律層面建立了中央與地方關系的基本規則，實現了中央與地方關系的法制化與規范化。這主要體現在實體和程序兩個方面：在實體層面，西方主要國家均將中央與地方的基本權利劃分、地方政府的地位等長期穩定的基本制度在憲法層面的法律文件或規范中予以明確；在程序方面，法律同時規定了不同級次政府之間具體財權事權的調整規則。即使在具有較強中央集權傳統的日本、法國等國，中央與地方關系的調整也必須通過制訂或修訂法律才能得以實現。對中國來說，應逐步建立中央與地方關系調整的規范和程序，明確地方政府在中央與地方關系調整過程中的參與渠道和參與方式，將充分吸收地方意見的各種措施逐步制度化、法制化。

（二）重視區域性地方政府的作用

西方發達國家在處理中央與地方關系時，都非常重視區域性地方政府——省或州的職能和作用。政府間關系實際上是由中央——區域性地方政府——基層地方政府三個基本層次構成的，省級政府實際上起到呈上啟下的關鍵作用，省級政府與中央和基層政府的關系如何界定是處理中央與地方關系的重要內容。在履行公共職能的過程中，中央能否繞過省級政府直接干預基層政府事務？在我國，計劃單列市、國家級貧困縣實際上是中央政府直接干預省內轄區事務的區域性政策。而在中央政府推進公共服務均等化的過程中，省級行政區劃內部存在的不均衡，如江蘇的蘇南和蘇北、廣東的北部和南部、山東的東部和西部如何解決，省級政府是否應具有在本省內實現公共服務均等化的責任。

（三）在中央設置區域性政府部門

聯邦制國家地方利益和訴求主要通過參議員的設置進行體現，而單一制國家則主要通過在中央政府設置專門的地方事務管理部門來綜合平衡和協調“條條與快快”的關系。盡管目前在中央也設置有這種區域性的機構，如東北辦、新疆辦，但其法律地位和權限與日本的總務省、英國的三大事務部仍有較大差異。我國幅員遼闊，區域自然條件和經濟社會發展水平差異較大，中央政府采取單一的條條管理模式難以滿足區域性綜合平衡和發展的要求，地方政府也沒有相應的權限、能力和渠道與分散的中央政府各組成部門進行綜合性協調，“跑部進京”導致的“條塊”矛盾比較突出，可以考慮借鑒英國國務秘書負責的地方事務部模式，在中央設置區域性的政府組成部門以協調解決“條塊”之間綜合平衡與協調問題。

（四）明確區分財力與財權、事責與事權，建立明晰的權責關系

從政府職能實現機制的角度分析，我國目前同時存在著中央部門垂直管理模式、省級部門垂直管理模式和中央（?。┪心Ｊ?。其中，上級政府委托下級政府的事務規定模糊，隨意性大，在現行行政隸屬關系和干部管理體制下，上級政府將本級事務隨意委托給下級政府而并不給予充分的財力支持是導致基層財政困難的主要原因。

因此，應在財力與事權相匹配的基礎上，進一步明確區分事權與事責。事權是地方政府可以根據本轄區的情況自主決定的支出事項，而事責則是根據法律法規或上級政府的要求必須履行的支出責任。在各級政府合理劃分事權，規定具體事務的實施機構、經費保障、監督管理責任的基礎上，將不同級次政府委托事務的范圍、經費來源、監督管理等也盡可能明確規定是當前處理中央與地方關系，尤其是省以下政府間關系亟待解決的重要問題。

（五）大力推進城鎮化，適時進行基層行政區劃改革

中國當前的城市化進程正在逐步加快，農村人口的轉移和農民工的流動導致農村地區人口布局和結構發生重大變化。在城市化進程中，一方面要逐步有序擴大城市的規模與范圍，吸納農村轉移人口定居城市；另一方面在工商業不發達的農業地區，隨著土地流轉制度改革和農業生產方式的改變，應大力推進城鎮化建設，實現農村地區人口的相對集中，在人口集中的基礎上進行農村地區行政區劃改革，集中提供自來水、燃氣、暖氣、垃圾污水處理、公共交通、教育等公共基礎設施和服務，這是改變農村面貌，提高農民生活水平的重要措施。

（六）鼓勵平級政府之間探索建立基于橫向合作的公共服務供給模式

隨著經濟社會的發展，社會公眾的公共需求日益多樣化，而公共產品收益范圍與地方政府固定轄區的矛盾也日益突出。在中國當前城市化加快發展，城市群逐步興起的背景下，對于具備顯著規模經濟特征和外溢性突出的地方公共產品的供給，除了上級政府的協調外，借鑒西方國家的成功經驗，鼓勵平級政府之間探索建立基于橫向合作的多樣化的公共服務供給模式具有非常重要的現實意義。

〔1〕Frey，Bruno and Reiner Eichenberger，“The New Democratic Federalism for Europe”，Functional Overlapping and Competing Jurisdictions，Cheltenham，UK and Northampton，USA：Edward Elgar，1999.

〔2〕麥金尼斯（主編）.多中心體制與地方公共經濟.上海，上海三聯書店，2000.

〔3〕潘小娟.法國地方分權改革.中國社會導刊，2007.5.

〔4〕楊小云，邢翠微.西方國家協調中央與地方關系的集中模式及啟示.政治學研究，1999.2.

〔5〕張斌，楊之剛.政府間職能縱向配置的規范分析.財貿經濟，2010.2.

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