我國加入GPA對遼寧影響及對策

陳 陣潘 爽

（1.大連理工大學，遼寧 116024；2.丹東市政府，遼寧 118000）

一、我國加入GPA談判的最新進展

（一）地方政府采購實體首次被納入新的出價清單

為履行入世承諾，我國政府于2007年末正式啟動了加入WTO《政府采購協議》（Government Procurement Agreement，GPA）談判。我國加入GPA談判的核心議題是通過談判，列出出價清單中的政府采購實體（中央政府、地方政府、國有企業）的范圍以及采購對象（貨物、服務、工程）的范圍及門檻價格。GPA要求新加入成員要在清單中充分列出政府采購實體以及采購對象的范圍，以及相對較低的門檻價格，以使參加方能夠開放足夠規模的政府采購市場。

在2007年末首次出價清單與2010年6月第一次修改的出價清單中，我國僅列入了部分中央政府部門及一些中央級事業單位，地方政府與國有企業并未列入；在2011年11月末遞交的第二次修改的出價清單中，我國首次列入了地方政府實體，包括北京市、天津市、上海市、江蘇省、浙江省5個地方政府的發改委、國資委、地稅局、財政局等總計171個采購實體機構，國有企業仍未被列入出價清單。根據2012年5月第四輪中美戰略與經濟對話（S&ED）成果，我國政府將在2012年WTO政府采購委員會最后一次會議前提交第三次修改的出價清單。

（二）GPA新文本的修訂擴大了參加方政府采購規模

在我國于2011年底提交第二次修改的出價清單的同時，GPA42個成員（包括歐盟27個成員）通過艱苦談判，完成了WTO《政府采購協議》新文本的修訂。新修訂后的GPA將進一步擴大政府采購實體與對象的范圍，包括加拿大首次將10個省級政府機構列入了出價清單，日本、以色列、新加坡、瑞士等國新增了50多類政府采購服務項目。WTO估計，新修訂的GPA每年將增加1000億美元的政府采購市場份額。GPA新文本完成修訂為我國未來加入該協定建立了新的制度框架，同時也將使我國未來承諾的政府采購市場規模進一步擴大。

由此可見，我國加入GPA談判已經逐漸進入實質性出價階段，根據修訂后的GPA文本內容以及參加方的要價，在2012年末的第三次修改的出價清單中我國將有更大范圍的政府采購實體納入，其中地方政府實體范圍將進一步擴大；同時，各級政府采購實體對應的貨物、服務與工程的門檻價格也可能有所下調。

二、加入GPA對遼寧省政府采購的潛在影響

由于政府采購規模與經濟發展水平成正比，我國地方政府采購市場開放將以東部沿海地區經濟發達省份為主。因此，隨著我國加入GPA談判清單中的地方政府實體范圍逐步擴大，遼寧省很有可能步上述五省市之后塵，被列入新的出價清單中。因此，遼寧省應未雨綢繆，在正式列入出價清單前充分研究加入GPA對遼寧政府采購帶來的潛在影響。

（一）公用事業單位與國有企業采購實體納入出價清單仍存變數

確定政府采購實體范圍是目前我國加入GPA談判所面臨的最大挑戰之一。我國《政府采購法》明確規定政府采購主體為政府部門、事業單位與團體組織。而GPA采用的卻是“公共采購”的概念，采購主體除了上述使用財政資金采購的政府、事業單位、團體組織之外，還包括公用設施單位與國有企業非商業目的的采購，且不限于用財政資金。

根據WTO公布的數據，GPA成員方政府采購規模約占其GDP的15%-20%。2008年歐盟政府采購規模為20880億歐元，占GDP的比重為17%。根據我國官方公布的數據，2011年我國政府采購總額為9000億元人民幣，約占我國GDP的2.6%；若按照GPA的口徑估算，涵蓋了公用設施單位與國有企業之后的我國公共采購規模估計高達7萬億人民幣，約占我國GDP的20%。國內學者曾根據GPA的統計口徑對大連市2006年-2008年三年的政府采購規模進行統計，大連市公共采購總支出占大連市GDP的比重分別為22%、24%、23%，政府部門、事業單位與團體組織的政府采購支出占全市公共采購總規模的比重分別為13%、18%和19%，公用設施單位與國有企業的政府采購支出所占的比重分別為87%、82%和81%。

公用設施單位與國有企業采購占據公共采購的大部分比重，國有企業是否應納入出價清單已經成為我國加入GPA談判的焦點議題。按GPA成員的要價口徑，省級政府采購主要由現行省級政府采購、省級重大工程招投標、機電設備國際招投標、省級醫院藥品采購、省屬國有企業采購五大塊組成。盡管歐美等GPA成員極力要求將國有企業納入我國的出價清單，但目前我國政府對國有企業的開放仍持有保留意見，在已提交的二次修改的出價清單中均未列入，我國在第三次修改的出價清單中是否納入公用事業單位與國有企業仍存在變數。

（二）遼寧省、沈陽市與大連市可能列入新的出價清單

GPA談判遵循著采購規模對等與雙邊互惠的原則，除了作為發展中成員應享有的優惠之外，我國承諾開放的政府采購規模應與目前GPA主要成員的開放規模大體一致。目前GPA主要參加方中，美國政府采購規模總計約2萬億美元，歐盟采購規模約為2.8萬億美元，日本中央政府采購總額366億美元、地方政府91億美元，韓國政府采購總額約432億美元。盡管我國出價清單中的采購實體不斷增加，但我方的出價中承諾的采購規模與美國、歐盟等GPA主要成員方的要價仍存在較大差距。在第三次出價清單中，京津滬蘇浙5省市GDP規模占全國的25%，5省市的政府采購規模約占全部地方政府的30%。此外，5省市開放的實體僅包括一些省級政府組成部門，并未涉及省屬學校、醫院等事業單位，更未涉及公用設施單位與國有企業。而根據美歐的最新要價，次中央實體應包括我國全部27個省區、4個直轄市以及23個大中型城市，其中就包括遼寧省、沈陽市與大連市。

遼寧省政府采購規模較大，開放程度較高。2010年遼寧省GDP規模占全國的4.2%，政府支出占全部地方政府支出總量的3.2%，與上述5省市的水平接近。地方政府開放的層次要受到其他類型采購主體尤其是國有企業開放程度的影響。從目前的談判形勢看，遼寧省政府采購實體將會依據一定的開放層次與開放次序納入出價清單。首先，遼寧省省級采購機構將最有可能被納入出價清單中，類似于已經列入的5省市，包括省發改委、衛生廳、交通廳、環保廳、教育廳等省政府組成部門可能最先開放，隨后開放省級事業單位與團體組織的采購，包括學校、醫院、科研機構等采購實體。其次，隨著更多地方政府采購實體納入出價清單，沈陽市與大連市的政府部門、市屬事業單位與團體組織也可能依次列入新的出價清單中。最后，遼寧省省屬國有企業在短期內被列入出價清單的可能性較低，歐美要價中列出的國有企業主要是國資委監管的100余家中央企業，省屬國有企業加入GPA仍需時日。

（三）門檻價格對遼寧省省級政府采購的潛在影響

門檻價格與采購實體與采購對象范圍共同決定了GPA參加方政府采購的規模，GPA成員方的政府采購貨物、服務與工程的金額超過門檻價格則需要對其他成員方開放。因此，確定各級采購實體對應的門檻價格是我國加入GPA談判的另一焦點議題。目前GPA成員方承諾的門檻價格基本相同，地方政府采購貨物、服務、工程的門檻價格分別為20萬、20萬和500萬SDR。我國在第二次修改的出價清單中將地方政府工程采購的門檻價格在過渡期結束時設定為3000萬SDR，是GPA成員工程門檻價格的6倍。可見我國目前出價中的門檻價格與GPA成員的要價之間仍存在較大差距，在未來的出價中可能還存在著一定的下調空間。

由于地方政府采購的門檻價格尚未明確，我們可以就門檻價格設定對遼寧政府采購的潛在影響做出模擬分析。假定遼寧省級政府部門采購貨物、服務、工程的門檻價格為現行GPA成員水平的20萬、20萬、500萬SDR，按照SDR（IMF特別提款權）目前的計價水平1SDR約為9.7RMB（按2012年5月份匯價計算），以人民幣計價分別為貨物194萬元、服務194萬元、工程4850萬元（若人民幣匯率繼續升值，則以人民幣計價的門檻價格將有所下調）。作者收集并整理了“遼寧政府采購網”公布的2011年遼寧省省級政府采購數據，在遼寧省省級政府組成部門中，公安廳、衛生廳、環境保護廳、交通廳、教育廳、國土資源廳、民政廳等25個省政府機構實施了政府采購，采購合同總金額為9.3億元人民幣。其中，貨物與服務采購7.0億元，工程采購2.3億元。在貨物與服務采購中，金額超過194萬元的采購總計約5.4億元，約占全部貨物與服務采購的77%；金額超過4850萬元的工程采購僅有1份合同（遼寧省公安高清視頻監控系統工程項目，7700萬元），占工程采購總量的33%。可見，如果遼寧省加入GPA，省級政府部門的貨物與服務采購的開放度將大幅提高，而工程采購由于多數合同金額沒有達到門檻價格而使開放度較低。總體上分析，加入GPA后的遼寧省級政府采購市場開放程度將實質性提高。

除此之外，如果遼寧省加入GPA，除了省級政府部門采購之外，還將包括省級重大工程招投標、機電設備國際招投標、省級醫院藥品采購、省屬國有企業采購等采購市場的開放，可以預見政府采購對遼寧政府采購市場的開放將產生實質性影響。

（四）遼寧省政府采購的自主創新政策功能將受到限制

政府采購實施公共政策的功能體現在自主創新政策、采購國貨、綠色采購、支持中小企業等方面，而加入GPA則將使政府采購的宏觀調控政策功能受到限制。其中，加入GPA要求我國的自主創新政策與政府采購行為脫鉤。2010年4月，科學技術部、國家發展改革委員會和財政部聯合下發了《關于開展2010年國家自主創新產品認定工作的通知（征求意見稿）》并公開征求意見。2011年6月28日，財政部宣布自2011年7月1日起，暫停執行《自主創新產品政府采購評審辦法》、《自主創新產品政府采購預算管理辦法》和《自主創新產品政府采購合同管理辦法》三項將自主創新產品與政府采購掛鉤的管理辦法。此外，國務院還要求各省、市、自治區政府在2011年12月1日之前廢除將自主創新產品與政府優先采購掛鉤的任何相關目錄或措施。2009年遼寧省財政廳會同科技廳制定的《遼寧省自主創新產品認定管理辦法（試行）》將失去效力。政府采購與自主創新政策脫鉤的政策導向意味著，我國加入GPA之后，如果政府部門仍然保留并實施政府采購的自主創新功能，很可能面臨GPA成員方援引GPA法律條款進行起訴威脅，甚至引發政府采購領域的貿易爭端。

三、遼寧省加入GPA的對策建議

（一）遼寧省應積極主動應對加入GPA談判

對于以何種態度面對GPA，是主動還是被動，是積極還是悲觀，國內還存在不同聲音。作者認為遼寧省應以積極主動的姿態迎接加入GPA的挑戰。一方面，我國加入GPA已是大勢所趨。GPA不僅是WTO的一個諸邊協定，同時也是區域與雙邊貿易協定的重要組成部分，我國政府采購市場的開放已是不可逆轉的潮流。從我國的出價清單中逐步擴大采購實體以及下調門檻價格來看，我國政府最終達成協議并成為GPA成員的決心沒有動搖。隨著談判的不斷深入以及國內外經濟形勢的發展，我國將加快加入GPA的步伐。另一方面，我國加入GPA具有重要政治與經濟意義，將推進提供公共產品和服務為主的公共服務型政府的建立和完善。加入GPA使我國政府采購制度更加透明，降低腐敗案件的發生；提高政府采購效率，促進政府采購市場競爭程度，節約政府財政預算資金；使我國具有國際競爭力的產品與服務進入國際政府采購市場，參與國際采購競爭；在國際經濟規則制定中具有更強話語權。

有鑒于此，遼寧省省級政府、事業單位、國有企業以及沈陽市、大連市相關部門應積極把握我國加入GPA談判的最新進展，派出考察團向已經加入的五省市學習經驗，并熟悉修訂后的GPA的法律規范。

（二）遼寧省應認真謹慎對待加入GPA后可能帶來的負面影響

通過對遼寧省政府采購統計數據分析后發現，門檻價格以上的遼寧省級政府部門采購的貨物與服務的比重超過了50%，參與遼寧省政策采購的企業將面臨激烈的國際競爭；而省級政府采購工程受到的影響較小。然而，省級政府部門采購市場僅僅是冰山一角。遼寧省面臨開放的還有省級事業單位，包括省屬醫院、高校等主要采購實體，沈陽市、大連市政府部門與市屬事業單位也可能進一步納入出價清單的地方政府實體中，同時中央級國有企業在遼寧的分支機構的采購也可能列入到新的出價清單中。這要求遼寧省政府決策部門與高校智庫等科研機構通過公布更加詳盡的統計數據，準確衡量遼寧省政府采購實體范圍與采購規模，并設定不同水平的門檻價格進行模擬，分析各級政府部門開放之后可能產生的影響，為遼寧在提交自己的政府采購實體范圍與門檻價格時提供證據支持。

（三）遼寧省應逐步調整政府采購相關法律法規

按照GPA的要求，我國關于政府采購的法律制度應與WTO規則相一致。但我國《政府采購法》與《招標投標法》之間存在著大量的重疊和矛盾。我國《政府采購法》規定只有各級政府部門、事業單位和團體組織才能作為政府采購的主體，政府采購工程進行招投標的適用《招標投標法》。對于政府采購中最為龐大的工程建設部分，《政府采購法》與《招標投標法》分開立法與GPA存在矛盾。國企的公共采購支出并未納入《政府采購法》的適用范圍，許多建設項目如高鐵的設備采購只適用于《招標投標法》。GPA規定中凡使用政府財政支出進行的政府消費性支出和投資性支出項目，無論采購主體是政府單位、公共機關還是國有企業或者民營企業，都要納入政府采購法所規范的主體范圍。然而，《政府采購法》與《招標投標法》融合還受到政府部門權力和利益重新分配的阻礙。《政府采購法》的實施主體為財政部，而《招標投標法》的主管部委是發改委，在2012年2月1日正式實施的《招標投標法實施條例》中，重新明確了發改委對招投標工作的主導權，財政部對于招投標工作甚至沒有監督權。而將在今年實施的《政府采購法實施條例》只能對《政府采購法》做一些完善，無法擴展至GPA所涵蓋的公共采購的范圍。因此，遼寧省政府于2001年制定并實施的《遼寧省政府采購管理規定》的重新修訂還需要一定時間。對于遼寧省立法機構來說，收集、整理省內現有關于政府采購的法律法規，與修訂后的GPA法律文本進行比較分析，為將來制定新的地方政府采購法律規則打下基礎。

〔1〕 袁雪.中國GPA最新清單出爐：京津滬蘇浙首次列入.21世紀經濟報道，2011-12-15.

〔2〕 WTO web page on government procurement：http：//www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gproc_e.htm.

〔3〕 侯瑜，張天弓.次中央實體政府采購加入GPA的政策性建議——以大連市為例.地方財政研究，2010（10）.

〔4〕 吳妙麗.GPA逼近浙江考驗浙商國際競爭力.浙江日報，2011-02-10.

〔5〕 編輯部.GPA參加方對中國最新要價.中國政府采購，2011（7）.