國外農業支持政策及其啟示——以美國為例

董運來 王大超余建斌

（1.沈陽師范大學，遼寧 110034；2.華南農業大學，廣州 510642）

一、國外農業與農村發展政策的目標體系

無論是發達國家還是發展中國家，其農業和農村經濟發展的政策目標，既有共同之處，也有不同之處。如果按照“三農”的具體領域，國外農業政策關注的重點目標可以歸納為以下幾方面：

1.農產品供給的數量和質量。這是農業問題的核心，各個國家的強調重點也有所不同。一般說來，發達程度越低的國家，對數量問題的關注程度越高，因為這些國家的農業生產水平通常較低，農產品供給數量不足，提高糧食等農產品生產數量是最為急迫與重要的農業政策目標。相反，在一些發達程度較高的國家中，農業生產水平很高，生產的農產品數量足以滿足本國的需求乃至有過剩問題。因此，對對農產品質量問題的關注程度更高，尤其是在食品安全質量方面，要求越來要高。

2.農民收入。農民收入問題是存在于世界各國的普遍性問題，即便是在美國這樣高度發達、農業經營規模很大的國家中，城鄉之間仍然存在著明顯的收入差距。原因主要在于：隨著人們生活和收入水平的不斷提高，農業在整個國民經濟中的比重在不斷下降；這時如果農業勞動力不能大量迅速轉移出農業領域，就會出現農業就業比重高而其創造的財富比例較低，從而出現了農業勞動力與非農業勞動力的收入差距。實際上，幾乎在所有國家，農業就業在全社會就業中的比重恰恰都高于農業在GDP中的比重。

3.公共服務設施和生態環境。農村公共服務設施和生態環境是農村與城市差別的主要方面。越是發達的國家，城鄉一體化的程度越高，上述差距越??；反之則越大。而且，越是發達國家，越重視農村生態環境問題。近年來一些發達國家突出強調的“農業多功能性”，實際上也屬于對農村問題的關注。

二、國外農業支持政策的架構特點

從不同的角度，對于國外農業支持政策可以做出不同的類別劃分：按世貿組織規則，可以分為“黃箱”政策、“藍箱”政策和“綠箱”政策；按政策目標和作用效果，可以分為保障農民收入政策、促進生產發展政策、保護生態環境政策；按實施方式和操作方法，可以分為市場政策、直接補貼、公益服務、基礎設施建設等。本文主要從實施方式和操作方法的角度，分析不同類別支農政策的特點。

（一）市場政策

市場政策主要指政府通過保護性收購價格政策來抬高農產品收購價格，使得農產品價格保持在市場均衡價格水平之上。這種政策有雙重效果：一是保護農民的收入，防止由于市場價格下降而造成農民收入下降；二是促進生產，因為較高的價格可以刺激農民的生產積極性。按照世貿組織規則，這類政策屬于“黃箱”政策，因為實行這類政策使得農產品價格偏離市場均衡價格，對市場具有直接的扭曲作用，屬于世貿組織談判中要限制和削減的對象。

盡管美國也對大多數農產品規定了保護價格，但實際上并沒有按照保護價格進行實際收購，而是只把保護價格作為計算直接補貼的依據，并不影響實際市場價格，實際市場價格還是按照供求波動，國內價格與世界市場價格相同。根據美國提交世貿組織的通報，2007年屬于市場政策的支出只有兩項：一是對牛奶和食糖的價格支持政策，為62.38億美元；二是對農產品儲藏費用和貸款利息的補貼，為2.45億美元。

（二）直接補貼政策

按世貿組織規則，直接補貼政策可以分為“黃箱”政策、“藍箱”政策和“綠箱”政策三類?！包S箱”政策是與當年面積、產量或者價格相掛鉤的直接補貼；“藍箱”政策的也是直接補貼，與當年面積掛鉤，但是有對面積、牲畜頭數或生產總量的限制；“綠箱”政策的直接補貼與當年的面積、產量或者價格無關。此外，對于農民實行了良好的生態環境保護政策而給予的補貼、災害救濟、農民提前退休補貼等，也屬于這種類型的直接補貼。

如果從直接補貼的目標和實際效果看，也可以將直接補貼分為三類：促進農民增收，促進農業生產，促進生態環境保護。嚴格地講，所有的直接補貼政策都有使農民增收的效果。但是，從補貼的主要目的和主要效果出發，還有很大區別。一是促進農民增收的直接補貼政策的目的就是為了促進農民增加收入，既不要求環境保護，也不要求發展生產，而只是以歷史基期的土地情況和種植情況為基礎，一旦確定了享受補貼的計算基數，就不再發生變動。二是由于發達國家現在面臨著農產品過剩問題，因此，在促進農業生產方面，直接補貼類別不多。即便有，目的也多為促進農業基本生產條件的改善，促進農業的現代化。在實際操作上，屬于補助性質，僅能彌補農民投資的一部分而不是全部。三是近年來發達國家在促進生態環境保護方面的政策措施較多，主要是按照保護生態環境的需要，對農民提出一些農業生產或者工程建筑方面的要求，然后給予直接補貼。

（三）政府公益服務

政府在農業方面的公益服務包括農業科研、農業推廣咨詢服務、培訓服務、動植物疫病防治、農產品檢驗與質量控制、市場促銷與認證服務等。在這些領域中的財政支出一是用于支付從事這些活動的人員工資；二是用于支付進行這些活動的業務費用。通過提供這些公益服務，提高農業生產效率，降低農民的生產成本，確保農產品的質量安全。在公益性服務方面，各國尤其是發達國家高度重視，形成了一個相當完備的體系。按照世貿組織的規則，政府在這些方面的財政支出，對市場沒有直接的扭曲影響，屬于“綠箱”政策，不受約束，不需要進行削減。

美國在政府服務方面的支出額度較大，2007年各項合計為107.47億美元，占財政支農支出近36%。其中州政府農業服務項目最多，達到了43億美元。用于農業科研的經費也較多，聯邦與州政府支出共24億美元。此外，動物疫病防治和食品安全檢驗的支出也較高。

（四）基礎設施建設

主要是指利用財政資金直接投資進行項目建設，服務于農村區域生產和農村居民生活。農村電力、道路、飲水燃氣系統、水庫、大中型灌渠等，都屬于這類措施。農村基礎設施建設方面的措施，具有全面提高改善農村生產生活條件的效果，不僅對農業起重要促進作用，也對農村非農產業的發展起著重要促進作用，不僅農民受益，其他農村居民也受益。發達國家的城鄉一體化程度比較高，主要是體現在基礎設施方面城鄉差距很小乃至沒有。按照世貿組織的規則，這些方面的財政支出也屬于“綠箱”政策，沒有限制和削減要求。

美國向世貿組織通報的農業支持中，沒有包括農村基礎設施支出。主要原因是目前美國農村的基礎設施已經很發達，另外，道路的修建等屬于社區性建設，已不單純是農業部門的事情，因而也沒有包括在農業預算中。

三、美國農業支持政策及其特點

同歐盟相比較，在總量上美國的農業支持數額要小一些，結構特點也不同。歐盟同時使用了“綠箱”、“黃箱”和“藍箱”三種政策，而美國從1996年開始就不再使用“藍箱”政策，這也是其支持總量較少的一個重要原因。

（一）1995年-2007年美國農業國內支持總量分析①由于美國從1996年開始就不再使用“藍箱”補貼政策，因此本報告暫不對美國之前“藍箱”及其相關政策進行詳細說明。

美國農業補貼政策由來已久，以1933年頒布的《農業調整法》為開端，美國已經通過了多項關于農業補貼的法律，本部分擬按照WTO的統計口徑來對歷年美國的農業國內支持總量做簡要分析。

總體上看，從1995年－2007年，在美國的農業國內支持總量（見圖1）中，“綠箱”支出占了非常重要的地位，且呈逐年上升趨勢，而“黃箱”支出相對來說較少，且年際間不斷波動。具體來說，“綠箱”支出由1995年的460億美元增加到2007年的760億美元，增加了將近一倍?！包S箱”支出不穩定，1999年和2000年最多，均在242億美元左右，1996年和1997年最少，均在70億美元左右，其他年份的支出均在上述范圍之內。

從“綠箱”的具體支出結構來看，主要集中在政府的一般服務、糧食援助、脫鉤支付、自然災害救濟、資源停用計劃、投資援助和環境支付七個方面（見表1）。平均來看，一般服務和糧食援助支出額度最高，其次是脫鉤支付，投資援助最少。需要說明的是，在各大類“綠箱”支出項下，還包括種類繁多的具體支出項目。以政府一般服務為例，美國的具體支出項目超過了50項，在數量上要遠遠超過其他國家，其農業支持體系的完備程度可見一斑。

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從美國的“黃箱”政策支出結構來看，市場價格支持最多，年均在50億美元以上。這些價格支持政策對于提高農民的生產積極性起到了很大作用。非特定產品支持在總量上也較多，1999年達到了74億美元。這類支出更多地集中在對農民的直接補貼方面，對于增加農民收入也起到了較大作用。但是，按照WTO的有關規定，美國的“黃箱”支出總量并沒有達到農業總產值5%的微量允許水平，遠低于歐盟的水平（見表2）。

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（二）美國農業補貼政策的主要特點

美國的農業補貼政策主要包括直接支付（脫鉤支付）、反周期支付、營銷援助貸款和貸款差價補貼、收入保障直接補貼、食糖產業的無追索權貸款、奶制品產業的補貼以及蔬菜水果產業的間接補貼，其政策目標是通過補貼使農場主取得比較穩定的、可以與其他行業投資者大體相當的利潤率，從而達到穩定生產、擴大出口、增加農場主收入和穩定農業經濟的目的，本文主要對前三種農業補貼政策進行著重介紹。

1.直接支付（Direct payment）。直接支付（脫鉤補貼）是指對農民的補貼與當年的產量和價格無關，屬于WTO規定的“綠箱”政策范疇。直接支付額等于補貼面積和補貼單產與直接支付率的乘積，其中各種產品的直接支付率是由農業法事先確定的；補貼面積是農場基期種植面積的85%，基期面積采用1998年-2001年四年的平均值，2009年-2011年間下調至83.3%；補貼單產為2007年9月30日依據2002年農業法計算出的產量。目前列入美國農業法中的屬于直接補貼范疇的農產品主要有10種，具體的直接支付率如表3所示。

2.營銷援助貸款（Market assistance loan）和貸款差價補貼（Loan deficiency payment）。營銷援助貸款類似于保護價收購政策，即政府事先規定一個貸款率（loan rate），相當于最低收購價格，即便市場上產品供過于求，仍然要保證市場價格在這一最低價格之上，目的是為了保障農民的利益。具體操作過程是農民可以按照一定的貸款率，在播種前將未來要收獲的谷物抵押給農產品信貸公司，獲得相應數量的貸款。農作物收獲后，如果市場價格高于貸款率，農民可以自行在市場上出售谷物并償還貸款；當市場價格低于貸款率時，農民可以放棄對谷物的贖回并不需要償還貸款。然而，由于過去常常發生市場價格低于貸款率的情況，農民要錢不要產品，導致國家的大量庫存。為解決這個矛盾，又采取了變相措施：當市場價格低于貸款率的時候，農民不必將糧食抵押給國家，而是繼續拿到市場上去出售；對于市場價格低于貸款率的部分，國家予以補貼。這樣做，市場價格仍然由供求關系決定；國家沒有庫存，減少了損失，而農民的收入也保持在貸款率水平上沒有減少。這就是所謂的貸款差價補貼，其目的是鼓勵農民按照市場價格銷售農產品，政府則保障農民的收入而無須承擔過剩農產品的庫存費用。

營銷援助貸款和貸款差價補貼與當年的生產產品類型、數量和市場價格直接相關，因此屬于“黃箱”政策范疇。美國2008年新農業法中涉及到營銷援助貸款的產品除表3所列之外，還包括埃及大豆、等級品羊毛、蜂蜜、干燥豌豆和小扁豆等產品，且部分產品的貸款率有所上調（具體上調數據在表3中以括號形式表示）。

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3.反周期支付（Counter-Cyclical Payments，CCP）。反周期支付是美國2002年農業法提出的一種較新的補貼措施，并且在2008年新農業法中將干燥豌豆、小扁豆、兩種埃及大豆等產品追加到補貼范圍中，是一種最低價格保障制度，與當年的市場價格相掛鉤。農民所獲得的反周期補貼總額等于單位產品反周期支付率與支付面積①這里的支付面積與直接支付中的支付面積規定相同。和單產的乘積。反周期支付中涉及到四個重要指標：目標價格、直接支付率、貸款率和有效價格，其中有效價格為目標價格與直接支付率之差（見表3）。反周期支付的具體實施過程如下：當所涉及的農產品市場價格等于或高于有效價格時，即直接支付率加上市場價格等于或高于預先設定的目標價格時，不實施反周期支付；反之，當農產品市場價格低于有效價格即直接支付率加上市場價格小于目標價格時，實施反周期支付。單位產品的反周期支付率為有效價格與市場價格之差，其中市場價格的浮動區間介于貸款率和有效價格之間②若市場價格低于規定的貸款率，則開始實施貸款差價支付政策；若高于有效價格則實施直接支付措施。（見圖2）。

以美國新農業法規定的玉米為例，玉米的目標價格為2.63美元，直接支付率為0.28美元，有效價格為2.35美元，貸款率為1.95美元（均為每蒲式耳的單價）。若玉米的市場價格等于或高于2.35美元，則反周期支付率為0；若玉米的市場價格等于或低于1.95美元時，反周期支付率為0.40（2.35-1.95）美元；余下的反周期支付率則介于0-0.40美元之間。由于反周期支付率與當年的市場價格直接相關，因此帶上了明顯的黃箱政策特點，從而成為了各國不滿和爭論的焦點。

以上三種直接支付中，脫鉤支付的特點是與當年的產量和價格無關（這也是其屬于“綠箱”政策的原因），因此，財政補貼支出額可以事先確定。反周期支付與當年的價格變化有關，財政補貼支出額不能事先準確確定。營銷援助貸款和貸款差價補貼既與當年價格有關，也與當年產量有關，也沒有辦法事先確定財政補貼支出額。

四、美國新農業法中有關農業補貼政策的調整

美國定期對其《農業法》進行修改（基本上5年修訂一次），以確定其農業支持政策及相關措施。2008年6月18日，美國國會通過了《食品、環保、能源法 （Food，Conservation，and Energy Act of 2008）》（簡稱2008年農業法），這是美國最新的農業法。

（一）美國新農業法的主要內容

美國新農業法的主要內容涉及到以下幾個方面：收入和商品價格支持、農業信貸和風險管理；土地休耕保護、土地和水資源的管理以及農地保護；促進美國農產品擴大國際市場的食物援助和農業發展計劃；食品券計劃、國內食物分配和營養計劃；農村社會和經濟發展舉措；對農業和食品部門中關鍵領域的研究；林業的可持續發展；對農業和農村可再生能源生產和使用的鼓勵；保護處于社會不利地位的農民和大農場主的計劃。

（二）新農業法中農業補貼政策的重要調整

1.大幅提高直接補貼的力度。與2002年的農業法相比，新農業法擴大了農業補貼的額度和范圍，除了維持目前對玉米、小麥、大麥、大豆等農作物的補貼外，還將補貼范圍擴大到了其他專業農作物，如水果以及蔬菜等。農業補貼政策調整的基本意圖是將國內支持政策中爭議較大的扭曲性補貼轉向分歧相對較小的直接補貼。

2.提高貸款差價支付的貸款率。新農業法規定，從2010年起提高小麥、大麥、燕麥、油籽、羊毛和蜂蜜等產品的貸款率（類似最低收購價格）。并且規定除了陸地棉以外，其余所有符合營銷援助貸款的產品均可納入貸款差價支付補貼范疇。

3.改革反周期支付的操作方式。建立“基于收益的反周期支付”，以替代2002年農業法確定的“基于價格的反周期支付”。根據新農業法的政策調整，當某種產品每單位實際收益低于全國目標收益時，“基于收益的反周期支付”將被觸發?！盎谑找娴姆粗芷谥Ц丁睂⒛軌蚋鼫蚀_地反映實際的生產和市場情況，從而保證農戶的“收入安全網”更穩定。

4.其他強化支付與資格限制。重點調整的內容包括收入保障直接補貼、食糖產業的無追索權貸款、奶制品產業的補貼和享受補貼的資格限制等方面。

五、對我國的經驗借鑒

通過考察國外農業和農村發展政策的目標體系，分析美國財政支農的具體經驗及做法，對于完善當前我國正在實施的農業補貼政策具有以下幾點可操作的經驗借鑒：

（一）采用脫鉤的直接補貼保障農民獲得穩定收入

首先，脫鉤支付是WTO“綠箱”措施中的一項重要組成部分，與當年產量和種植面積都不掛鉤，無需削減承諾，政府可以根據各自的財政狀況隨意使用而不違背規則。其次，脫鉤支付是保障農民收入最有效最直接的辦法，簡便易行，這也是美國的最新農業政策走向。因此要逐步完善和統一我國的糧食直接補貼政策，使其在具體操作上真正實現脫鉤模式，同時加大糧食直接補貼政策的支持力度，提高農民種糧積極性，促進農民增收。

（二）價格支持是農業補貼的重要政策工具

相對于其他經濟作物而言，糧食生產的比較利益低下，對于增加農民收入的貢獻率不足。但是國家出于國內糧食安全的角度考慮，又要大力提高糧食產量。這就出現了政府和農民在目標上的矛盾。從美國農業支持政策的特點看，仍然把市場價格支持政策作為農業補貼的重點，而且財政投入的總量也較多，確保農民種糧積極性和農民收入的提高。根據美國的經驗，特別是考慮到我國農戶生產經營規模較小和糧食市場發育程度低的現實，我國糧食政策設計不僅不能缺少價格保護這樣一個職能，還應使糧食最低收購價格政策覆蓋面更廣些，涉及到的最低收購價格的糧食品種應該更多些，這樣農民的收入就能夠得到較好的保障。

（三）制定和出臺農業補貼的相關法律法規

法律和政策的最大區別就是前者的執行具有強制性，而后者則具有很大的時效性和波動性，人為的因素過多。美國的經驗告訴我們，如果將農業補貼的相關規定通過法律的形式固化下來，會增強農民對未來的預期以及對政策執行的安全感。因此建議制定有關農業補貼的相關法律或法規，推動農業補貼方式方法、政策工具、補貼標準、管理等方面的明確化和長期化，提高農業補貼政策的穩定性和連續性。

（四）采取多種政策手段來完善農業補貼方式

當前我國的農業補貼無論是在政策目標還是在瞄準機制上，都有較大差異。既有以促進農民增收為目標，也有以提高農業綜合生產能力為目標；有的針對全體農戶，也有的只針對符合規定的農戶。應在現有基礎上進一步完善各類補貼政策。這一點美國的做法值得借鑒，盡管已經建立了以直接支付和反周期支付為主要內容的收入補貼制度，但是美國新農業法中仍然保留了一些價格支持政策和生產性專項補貼政策。當前我國應穩定現有的糧食補貼框架體系，同時增加資金投入規模，擴大專項補貼范圍和補貼環節，同時逐步建立綜合性收入補貼與農產品價格、農資價格的聯動機制。

（五）合理利用“綠箱”政策和“黃箱”政策

WTO的“綠箱”政策無需進行削減，政府可以充分利用。然而目前我國對“綠箱”政策運用不多，很多措施沒有充分有效利用。以中國政府向WTO通報的2001年的數據為例，我國在通過生產者退休、資源停用以及投資援助提供的結構調整援助、收入保險和收入安全網計劃、脫鉤的收入支持等方面均無任何支出。另外，雖然“黃箱”政策屬于對生產和貿易產生扭曲的政策，但是我國在這方面的支出也沒有達到8.5%的微量允許水平，政府應將財政資金用于各類“綠箱”政策范疇，逐步增加直接補貼之外的其他“綠箱”政策的支出，尤其是加強農業科研和科技推廣、食品安全檢驗、病蟲害防治、基礎設施建設等公益性服務支出，同時，在規則和微量允許的范圍內用好“黃箱”政策，特別是非特定產品支持（如投入補貼和利息補貼）等措施。

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