鄉鎮財政資金實行縣級國庫集中支付基本構想——以東港市為例

張奧博 張永田

（1.廈門大學，福建 361005；2.東港市財政局，遼寧 118300）

為了加強鄉鎮財政監督管理，推進鄉鎮財政管理方式改革，建立和完善對鄉鎮財政的監督管理機制，促進鄉鎮財政管理工作沿著科學、規范、精簡、高效方向健康發展，東港市（縣級市）根據遼寧省人民政府辦公廳《關于推進鄉鎮財政管理方式改革的指導意見》（遼政辦發〔2007〕90號）文件精神和省市財政部門的部署要求，于2009年1月1日起，正式實施了鄉鎮財政管理方式改革工作。完成了“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管、縣鄉聯網”工作任務。在推進鄉鎮財政管理方式改革工作的同時，重點開展了鄉鎮財政機構規范化、業務工作精細化、內部管理科學化、隊伍建設常態化和便民服務優質化工作，取得了一定的工作成果。鄉鎮財政的各項管理制度不斷完善，業務工作逐步規范，鄉鎮財政作為基層政府的財力管理地位得到了空前強化，鄉鎮財政的活力得到了有效激發。隨著改革的不斷深化，影響鄉鎮財政健康發展的不利因素也逐一顯現出來，鄉鎮財政預算約束弱化、資金結算方式不夠科學、資金網上審批流于形式、強農惠農資金監管不到位等問題急需得到有效解決。目前，縣級財政在資金支出管理上普遍實行了國庫集中支付，取得了可喜成果。要解決鄉鎮財政存在的問題，對鄉鎮財政實行縣級財政國庫集中支付管理方式不失為一種有效手段。

一、現行鄉鎮財政資金管理工作的普遍做法

（一）規范鄉鎮財政資金管理機構和崗位設置

1.在縣財政局設立鄉鎮財政管理辦公室，具體的職責范圍為：負責鄉鎮各項財務收支的監督管理，對鄉鎮提交的支出預算的審批；參與和指導鄉鎮財政綜合預算的編制，監督預算執行；指導鄉鎮財政財會業務，負責鄉鎮財政財會人員的業務培訓；考核鄉鎮財政工作目標完成情況，對有違反財政政策或財經紀律的現象提出處理意見；鄉鎮財政管理方式改革操作系統維護和數據備份工作；及時反映鄉鎮財務管理的執行情況。

2.鄉鎮財政所設所長（局長）、總預算會計、預算撥款員、綜合預算員、單位預算會計、出納六個崗位。各崗位可以按照規定交叉任職。業務工作的核心崗位有三個，分別是財政總預算會計、單位預算會計、出納員。

（二）實現縣鄉兩級財政預算共編，制定明確的預算編制流程

1.年度預算編制程序。（1）市財政將鄉鎮下一年度預算編制指導意見上報市政府審批；（2）市財政根據市政府批轉意見對鄉鎮進行年度預算編制部署；（3）鄉鎮政府根據市財政部署編制預算上報市財政進行審核；（4）鄉鎮政府將市財政審核后的預算提交鄉鎮人大審批；（5）鄉鎮政府將鄉鎮人大審批通過的預算上報市財政局備案并按照預算執行。

2.預算調整工作程序。預算調整是指經鄉鎮人民代表大會批準的鄉鎮預算，在執行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算總支出超過總收入事項。具體程序為：（1）鄉鎮政府將預算調整方案上報市財政提請審核；（2）鄉鎮政府將市財政審核后的調整方案提請鄉鎮人大審批；（3）鄉鎮政府將鄉鎮人大批準的調整方案上報市財政備案執行。

（三）清理銀行賬戶，統一鄉鎮財政金庫和賬戶設置

財政管理方式改革后，鄉鎮財政總預算會計繼續保留，鄉鎮總預算和單位預算會計賬戶統一重新開設，鄉鎮政府由原來財政所（局）只負責總預算會計和政府單位預算會計管理和核算，其他鄉鎮行政事業單位（站、辦、所）由財政所（局）核撥經費，分散核算的管理方式，調整為經費統管、收支統算，即鄉鎮財政所（局）既進行政府預算內外總會計核算和政府單位預算會計核算外，同時，在保持統管鄉鎮預算單位資金所有權和使用權、財產的支配權不變的前提下，取消統管單位賬戶和會計，統一銀行賬戶，由財政所（局）進行統一的會計核算和統一的收支管理。在保留的7個銀行賬戶中除鄉鎮財政支出基本戶和村級代理辦賬戶根據業務需求可以使用現金支票和轉帳支票外，其他5個賬戶款項支出和撥付一律使用撥款憑證。

（四）對鄉鎮政府所屬機關事業單位實行經費統管、收支統算

經費統管、收支統算的范圍包括除學校、鄉鎮衛生院、村代理辦、機關食堂、工會之外的鄉鎮級機關事業單位（鄉鎮各站、辦、所）。經費統管、收支統算的對象為統管范圍內各鄉鎮事業單位的一切收支業務核算和賬務處理。

（五）資金撥付和審核工作流程

鄉鎮財政所（局）根據預算收支年度計劃填報分月用款指標額度申請單，經鄉鎮分管領導批準后上報鄉鎮管理方式改革領導辦公室（網上申報和書面申報），鄉鎮財政管理方式改革領導辦公室進行網上審批，鄉鎮財政可以在審批的額度內進行款項的撥付。鄉鎮上報的分月用款審批額度應該詳細列明支出的用途和支出賬戶（基本戶、工資戶、稅費改革轉移支付戶），對于鄉鎮超出年度計劃的基本支出增加部分以及鄉鎮動用超收財力支出應該首先經過預算部門審核后追加年度計劃或者分管局長審批后執行。

鄉鎮財政所（局）根據預算外資金收入情況和支出進度情況填報預算外專戶資金分月用款額度申請單，經鄉鎮分管領導批準后上報鄉鎮管理方式改革領導辦公室（網上申報和書面申報），辦公室進行網上審批，鄉鎮財政可以在審批的額度內進行款項的撥付。

二、現行管理方式存在問題、原因及解決路徑

（一）縣級財政內各業務科室在鄉鎮資金管理職能上相互脫節

從鄉鎮財政的資金來源方面講，有鄉鎮財政的一般預算資金、有轉移支付資金、有上級專項補助資金、上級專項資金和借入資金等多方面的資金來源。由于歷史的原因，對上述資金的管理按資金來源渠道的不同，其職能相應配置在縣級財政內的不同業務科室，相互之間在信息通達、手續傳遞等方面很難形成一個嚴謹的管理流程，現階段實行的鄉鎮財政管理方式改革對這一問題也沒有給出很好的解決方案。鄉鎮財政管理方式改革雖然賦予了鄉鎮財政管理部門對鄉鎮財政資金支出的審批職能，但由于缺乏必要的預算、撥款及有關資金管理的文件資料信息，加上鄉鎮與縣級之間在空間上存在一定距離，導致在資金審批過程中很難對鄉鎮財政網上提出的資金支出要求做出準確的定性與定量判斷，致使這一環節流于形式。

對鄉鎮財政實行縣級財政國庫集中支付后，由于縣鄉兩級財政統一使用一個國庫支付平臺，縣級財政內各業務科室及鄉鎮財政各司其職、各負其責，網絡互聯、信息共享。鄉鎮財政具體負責資金支付指令的打印和資金核算工作；縣級財政鄉鎮財政管理部門負責鄉鎮預算及追加預算額度的下達工作；縣級財政有關業務科室負責鄉鎮專項（補助類、項目類）資金的額度下達工作。這樣做的好處，一是充分尊重了鄉鎮財政的主體地位，符合“一級政府一級預算”的法律規定；二是在不改變縣級財政內部各業務職能配置的前提下，做到了對鄉鎮財政資金管理的分工清晰、職責明確。

（二）鄉鎮財政預算約束弱化，資金支付過程缺乏嚴肅性

鄉鎮財政雖然都有年度財政預算，在實際執行中鄉鎮對收入預算的關注遠重于對支出預算的關注，鄉鎮財政預算對支出的約束力大打折扣，鄉鎮財政支出幾乎不受定額限制，年度預算中的各項支出定額形同虛設，限制與約束功能失效。在各級財政的預算管理過程中，其工作的重點主要集中在預算編制、預算執行和預算監督三個環節。從鄉鎮財政實際執行情況看，在預算編制環節已經形成了一套完整嚴密的工作程序，預算編制的合規性得到了有效保證，但由于受鄉鎮財政財力的影響，鄉鎮財政預算編制的內容還不夠完整，各項支出定額的制定不夠準確，客觀上為鄉鎮財政在資金支出方面出現隨意性創造了條件，支出定額合理性的缺失更為預算執行監督增加了難度。在資金結算過程中，客觀上由于鄉鎮所在地金融業務不夠發達（一般鄉鎮所在地只有農信合、農行、郵政儲蓄三個金融機構），跨行結算業務時間較長，大多數鄉鎮財政采取大額現金支付方式，對資金的安全埋下隱患。

要解決上述問題，一是積極推進“零基預算、綜合預算、部門預算”在鄉級財政預算編制過程中的應用，提高鄉鎮財政預算的完整性和準確性；二是對鄉鎮財政實行縣級國庫集中支付，強化鄉鎮預算執行過程的事中監督。在國庫集中支付方式下，由于鄉鎮支付額度的下達是由縣級財政根據鄉鎮財政年度預算確定，做到了鄉鎮編制預算、縣級財政掌控鄉鎮預算、鄉鎮財政使用預算，從而達到將預算的監督與執行過程有效結合起來的目的。同時，在國庫集中支付方式下，由于資金的最終支付環節是由金融機構完成，在資金支付方式的選擇上也對鄉鎮財政起到了監督和把關作用，進而有效化解鄉鎮財政在結算過程中的資金風險。

（三）鄉鎮財政資金核算職能和支付職能與上級財政賦予的資金監管職能不相匹配

鄉鎮財政作為國家五級財政的最末一級，是最靠近農民的一級財政，在為“三農”服務方面具有天然優勢。國家的各項支農惠農政策大都需鄉鎮政府來執行，支農惠農資金也需要鄉鎮財政監管。特別是隨著近幾年國家對農村的投入逐年加大，鄉鎮財政對農村的服務職能更加得以顯現，在這一方面鄉鎮財政具有不可替代的作用。遼寧省2011年執行的強農惠農項目61個，其中補貼類資金26個、項目類資金37個，東港市2011年強農惠農資金達5.1億元。這些資金的投入對解決“三農”問題起到了巨大的作用，同時鄉鎮財政的資金監管任務也十分的繁重。上述資金由于項目多，涉及面廣，按照資金的不同用途，管理方式也各不相同。比如，農田水利建設資金和農業綜合開發資金實行縣級報賬；家電下鄉及良種補貼實行“一卡通”等，這部分資金由縣級業務主管部門和同級財政直接操作，根本不經過鄉鎮財政，鄉鎮財政也沒有完整的核算資料，在這種情況下，要求鄉鎮財政對這部分資金進行監管難免有些牽強，實際工作中鄉鎮財政做不到更做不好。實行鄉鎮財政縣級國庫集中支付后，上述資金仍然可以由縣級業務主管部門和財政審核，但在資金支付和賬務核算環節交由鄉鎮財政來完成，在確保鄉鎮財政會計核算資料完整的同時，也為鄉鎮財政發揮資金監管職能提供了有力保證。

三、鄉鎮財政資金實行縣級財政國庫集中支付的基本構想

（一）可行性分析

由于鄉鎮財政管理方式改革工作的扎實推進，健全了鄉鎮財政機構，明確了鄉鎮財政職能，完善了鄉鎮財政的各項工作基礎，為實行鄉鎮財政國庫集中支付創造了有力條件。從目前情況看，對鄉鎮財政實行縣級財政國庫集中支付的條件已經成熟。一是鄉鎮財政的預算收入已全額上繳縣級國庫，鄉鎮財政金庫基本上相當于過渡賬戶使用。二是按著財政部的統一要求，從2011年起，鄉鎮組織的各項預算外收入已全部納入鄉鎮預算管理，取消了預算外收入科目，為財政資金的統一管理掃清了障礙。三是按著鄉鎮財政管理方式改革的統一要求，縣鄉兩級財政已實現了預算共編。四是鄉鎮已經撤消了所屬預算單位的銀行賬戶，實現了統一結算、集中核算。五是縣鄉兩級財政已實現了網絡連接。六是各項補助資金即將或已經實行了“一卡通”。

（二）程序設計

對鄉鎮財政資金實行縣級財政國庫集中支付，要明確指導思想，即在保證鄉鎮財政資金所有權、使用權、審批權、核算職能、監管職能不變的前提下，改變鄉鎮財政資金的支付方式。同時，要將現有的網絡系統并入縣級財政國庫集中支付網絡系統，使用統一的支付軟件和核算軟件。相關的具體設置如下：

1.機構設置及職能界定。一是保持鄉鎮財政機構不變，人員不變。鄉鎮財政負責具體的資金支付職能、核算職能和資金監管職能。二是縣級財政組建鄉鎮財政管理辦公室，負責鄉鎮財政預算和追加預算資金的額度錄入工作。三是轉移支付資金、專項補助資金、專項項目資金仍由縣級財政的各業務科室負責支付額度的錄入工作。

2.銀行賬戶體系設置。一是保留鄉鎮現有的財政金庫銀行賬戶，用于核算鄉鎮財政收入的收繳。二是保留鄉鎮財政其他財政資金銀行賬戶，用于核算沒有納入預算管理的收入及各項往來資金。三是由縣級財政為鄉鎮財政在一個金融機構統一設置“×××鄉鎮財政零余額銀行賬戶”。四是除上述三個銀行賬戶外，取消鄉鎮財政其它銀行賬戶。五是縣級財政國庫銀行賬戶體系不變。

3.支付方式的選擇。對鄉鎮財政實行縣級財政國庫集中支付的支付方式可以選擇授權支付和直接支付兩種方式，更可以選擇授權支付一種方式。在只選擇授權支付一種支付方式下，縣級財政只負責支付額度的下達和資金清算工作，鄉鎮財政負責具體的支付業務，簡化了業務程序，便于操作，又明確了各自的工作責任。

4.鄉鎮財政的賬目設置。實行鄉鎮財政資金縣級國庫集中支付后，鄉鎮財政仍然執行現有的賬目設置，暨總預算會計賬和部門會計賬兩套賬目。總預算會計賬目用于核算鄉鎮財政總預算會計核算業務；部門會計賬目用于核算鄉鎮機關及所屬事業單位的經費收支等會計業務。

5.國庫集中支付流程設計。額度的下達及資金支付流程如下圖：

資金清算程序如下圖：

通過縣級財政對鄉鎮財政資金實行國庫集中支付工作的實現，利用國庫支付平臺，暨能扭轉目前縣級財政內部在對鄉鎮財政資金管理方面各自獨立的不利局面，整合管理資源，實現信息通達，又能有效增強鄉鎮財政在資金支付過程的嚴肅性，從而達到鄉鎮財政業務工作精細化和內部管理科學化的要求。

〔1〕 國家財政國庫集中支付與管理制度改革實用手冊.薛萃主編.經濟科學出版社，2003.7.

〔2〕 財政部.關于預算外資金管理的收入納入預算管理的通知（財預〔2010〕88號），2010.

〔3〕 遼寧省人民政府辦公廳.關于推進鄉鎮財政管理方式改革的指導意見（遼政辦發〔2007〕90號），2007.

〔4〕 遼寧省財政廳.關于加強鄉鎮財政資金監管工作的實施意見（遼財縣〔2010〕732號），2010.

〔5〕 遼寧省財政廳.關于加強鄉鎮財政規范化建設工作的意見（遼財縣〔2011〕448號），2011.