探索提高農民組織化程度的新途徑

陳 萍

（遼寧社會科學院，沈陽 110031）

在一定意義上說，沒有農民的組織化，就沒有農業和農村的現代化。本文將通過大陸與臺灣農民組織化過程的比較研究，探索提高農民組織化程度的新途徑。

一、農民組織化現狀

改革開放前，我國實行的是“政社合一”的人民公社體制，農村經濟、社會、政治活動處于嚴密的組織之中，高度組織化不僅沒有成為繁榮的推動力量，反而成為農村發展的桎梏。市場化改革后，農村普遍實行了家庭聯產承包責任制，農業勞動生產率和農民收入顯著提高，但是以家庭承包制為主導的生產方式也給農村經濟社會進一步發展提出了許多新課題。一是分散化小規模的農業生產如何與現代市場經濟對接，使傳統農業逐步向現代農業發展；二是如何建立行之有效的鄉村治理結構，管理農村基層公共事務，發展村里的公益事業；三是“政社分離”改變了國家行政權力和社會權力高度統一的基層政權形式，國家政策執行系統在農村最基層如何建立，以利于國家政策能夠在農村基層得到有效貫徹實施；四是隨著城市化加速推進，城鄉之間在資源、環境等方面的矛盾加劇，如何在政府與農民之間、農民與其他利益集團之間建立對話機制顯得越來越重要。這些問題相互聯系、相互制約，需要在一定的制度框架內統籌解決，將分散化的農民在自愿的基礎上聯合起來，是相關制度安排要解決的核心問題。

隨著農村管理體制改革不斷深入，我國逐步形成了在市場經濟條件下將農民組織起來的改革思路：在堅持家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的前提下，（1）積極發展集體經濟、增強集體組織服務功能；（2）積極發展合作經濟，鼓勵農戶之間的聯合，培育農民新型合作組織；（3）建立農業社會化服務體系，以滿足農、林、牧、漁各業產前、產中、產后過程的各類需求，提高農民的組織化程度；（4）健全村民自治機制，由村民直接選舉產生村民委員會負責辦理本村的公共事務和公益事業，并協助鄉鎮政府開展工作。

以上一系列制度安排對推進農民組織化進程發揮了一定作用，但從總體上看，成效還不顯著。

——村級集體經濟總體實力薄弱。據統計，截止2010年底，在全國農經統計的59.3萬個村中，無經營收益和收益在5萬元以下的村占81.4%，其中，無經營收益的村占53%，經營收益在5萬元以下的占28.4%（農業部經管司、經管總站研究課題組，2012）。受村級集體經濟狀況制約，許多村沒有資金為農民提供最基本的公共服務，有些村則形成了公益性負債。同期全國村級公益性負債995.5億元，村均負債16.8萬元，占集體經濟賬面負債的13.5%，主要用于興辦村里的義務教育、公益事業、衛生文化設施、道路建設等。

——農民新型合作組織發展相對緩慢。截止2011年上半年，全國注冊登記的農民專業合作社數量達44.6萬個，合作社帶動實有入社農戶3000萬左右，約占全國農戶總數的12%，工商登記的入社成員數為715.6萬人，只占全國農村人口的約1%。其中，70%以上的農民專業合作社集中在種植和養殖等農業生產領域（農民日報，2011），新型合作組織為農民提供多元服務的功效仍然較弱。

——村民委員會的作用難以發揮出來。按照《村民委員會組織法》，村民委員會是農村基層群眾性自治組織，具有經濟、社會乃至政治三種功能，擔負著“支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟”、“辦理本村的公共事務和公益事業”、“向人民政府反映村民的意見、維護村民的合法權益”等方面的任務。現實是，村民委員會在發展經濟方面作為有限，許多鄉村集體經濟有名無實，無力提供社區公共服務；村民委員會在維護農民合法權益方面顯得軟弱無力，當農民權益受到損害時，往往采取個人上訪等非組織化的方式維權，在部分個案中，村民委員會甚至成為與農民發生利益沖突的一方。

——農業社會化服務體系不夠完善。農業社會化服務體系由政府公共服務體系、農民合作服務體系和公司經營性服務體系共同構成。政府主導的公共服務體系涉及諸多農業行政部門和涉農事業單位，受體制性矛盾制約以及部門、地域、行業、單位之間的界限，公共資源配置效率低下。農民合作服務體系十分薄弱，供銷合作社和信用合作社與“真正辦成農民的合作經濟組織”的要求仍相去甚遠。公司的經營性服務實行市場化運作，以盈利為目的，不能滿足農民降低交易費用、增加收入的需求。

因此，應在堅持家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制長期不變的前提下，對農民組織化的制度設計進行新的考量。

二、臺灣農會的經驗

臺灣曾經是典型的小農經濟，農會在將農民組織起來，向現代農業發展的過程中起到了巨大的推動作用。“農有、農治、農享”的基本屬性，經濟、社會、政治相互滲透融合的綜合功能，有效的治理結構和系統的組織網絡，奠定了農會廣泛聯系農民、服務農民的堅實基礎，為我們研究農民組織化問題提供了可資借鑒的經驗。

——“農有、農治、農享”。臺灣農會是農業者公會，分為正式會員和贊助會員，正式會員為從事農業生產的農民，非農民只能成為贊助會員，贊助會員沒有選舉權和被選舉權。“農有、農治、農享”的基本屬性，決定了農會活動以維護農民利益、促進農村發展為出發點，區別于以盈利為目的的經營性組織：一是農會興辦經營性企業的目的不是為了盈利，而是為了降低農民購買農用資料、銷售農產品及融資的交易費用，增加農民收入；二是農會的經營性盈余通過內部轉移支付用于推廣農業技術和發展農村公益事業，間接返還于農民。

——經濟、社會、政治相融合的綜合功能。臺灣農會以“保障農民權益、提升農民知識技能、促進農業現代化、增加生產收益，改善農民生活，發展農村經濟”為宗旨，不僅具有經濟功能，而且具有社會功能和政治功能。從經濟功能看，臺灣農會運銷組織在島內形成了生產、儲藏、加工、銷售一體化的農產品運銷網絡，大幅度提高了農業產業化水平，增加了農民的市場定價權，對保障農民收入穩定增長起到了重要作用；農會信用部為會員辦理各種金融業務，為農民提供小額貸款、低息長期農業貸款，開辦家畜保險。從社會功能看，農會不僅負責推廣新的農業生產技術和經營管理觀念，而且積極發展服務于提高農村青年素質與技能的四健教育和服務于農村家庭婦女的家政教育；協助政府代辦農民健康保險；調節農事糾紛；推行農村文化福利事業，在偏遠地區，部分農會還為農民提供診所、托兒所等基本公共服務。從政治功能看，農會與政府在社會治理方面形成伙伴關系，是政府推行農業政策體系依靠的主要力量；在涉及農民利益時，臺灣農會可以代表農民利益和政府不合理的政策和行為抗爭。

——治理結構和組織網絡。臺灣農會之所以能夠在農業與農村現代化方面發揮不可替代的作用，與其合理的治理結構和系統的組織網絡密切相關。臺灣農會按合作民主管理的原則設置內部治理結構，各級農會會員代表大會為最高權力機構，由代表大會選舉產生理事會、監事會，理事會依會員大會決議策劃業務，監事會監察業務及財務，并由理事會聘任總干事負責農會日常的經營管理工作。決策權、監督權、執行權分屬理事會、監事會和總干事，在農會內部形成了三權分立、責權明確、互相制約的治理結構，為農會踐行其宗旨和提高運行效率提供了制度保障。臺灣農會分為省、縣、鄉鎮三級，在鄉鎮下面設有農會小組，各級農會既是獨立的法人，可以獨立地開展各項業務，又與上級及其他農會之間互相配合，下級農會要將常年會費的20%交上級農會，下級農會接受上級農會的指導，基層農會辦不了的事由上級農會去辦，各級農會共同組成一個系統的組織網絡。

三、比較與啟示

將大陸與臺灣農民組織化過程進行比較，可以給我們如下啟示。

——在農業生產分散化小型化的背景下，大陸和臺灣都選擇了通過建立農業服務體系將農民組織起來的道路，不同的是，臺灣以內生性的服務體系為主，大陸則以外生性的農業服務體系為主。臺灣農會以“農有、農治、農享”為服務宗旨，建立了以農會為主導的合作性服務體系、并將經營性公司通過贊助會員的方式鏈接到農會的服務體系中，政府的涉農政策也主要是通過農會貫徹實施。比較兩類服務體系，內生性服務體系在以下兩個方面表現出更為優異的業績：一是內生性服務體系更貼近農民的生產、生活需求，農會開辦的各項業務都是為了幫助農民增加所得及減少農業支出，因此非常具有凝聚力。據資料介紹，農會的覆蓋面已達到98.6%。二是內生性服務體系極大地提高了農村的內在組織力，農會作為非政府組織，不僅推動了農業資源整合，建立了農民自我教育、自我治理的組織載體，也是農村公共服務體系的建設力量，在島內農村經濟、社會組織方面發揮了重要作用。反觀大陸，農業社會化服務體系由公共服務體系、合作服務體系和經營性服務體系三部分構成，其中，政府的公共服務體系占主導地位，以盈利為目的公司經營性服務體系近些年有很大發展，屬于農民自己的合作服務體系則十分薄弱，作為有限。這種狀況降低了農村合作經濟組織對農民的吸引力，延緩了其發展步伐，同時抑制了農村內在組織力的形成與擴展。

——農民組織化不僅包括經濟方面的組織化，而且包括社會方面的組織化。臺灣農民的經濟組織化和社會組織化通過農會的綜合功能密切結合在一起。農會通過興辦各類合作經濟，在滿足農民需求的同時獲得了穩定的資金來源，2007年臺灣農會的凈盈余總額為483719萬元新臺幣，總資產為790.65億元新臺幣。根據《農會法》所規定的總盈余分配辦法，農會盈余62%用于農業推廣、訓練及文化、福利事業費，內部的轉移支付機制為農會的社會功能和政治功能奠定了物質基礎，經濟組織化推進了社會組織化，社會組織化又進一步推進了經濟的組織化。大陸在農民組織化的制度設計上將經濟組織化與社會組織化分割開來，專業合作社是農民經濟組織化的載體，不具有社會功能，盈余主要按照與農民專業合作社的交易量（額）比例返還給合作社成員；村民委員會是村民自治的組織載體，但是沒有穩定的收益來源，從全國無經營收益和收益在5萬元以下的村高達81.4%這一現實情況看，多數村委會沒有能力為村民提供基本公共服務，村民自治只能淪為空談。政府對村委會干部實行補貼制度，并以是否完成上級交辦的任務為考核標準，對于村委會干部來說，完成上級交辦的任務是剛性的，發展村里的公益事業是彈性的，客觀上強化了村民委員會對政府的依附性，弱化了村民自治組織的作用。

——大陸農民組織化與臺灣農民組織化的另一個不同點在于，大陸的農民組織化具有明顯的地域性，無論是農民專業合作社還是村民自治組織，都以當地農民為成員，臺灣則通過三級農會的組織架構將分散的基層農會組織組成島內一體化的農業者公會，具有一般專業合作社所無法達到的規模和完善體系，從整體上提高了農民的經濟地位、社會地位和政治地位，提高了農村內在組織力。農會按行政區域設立的遍布全島的組織網絡，突破了專業合作社的局限性，基層農會的信用部、運銷公司、超市、培訓中心等是農會業務由流通領域擴展到金融領域、農會功能由經濟擴展到社會乃至政治方面的重要支撐條件。農會完善的組織網絡使其傳播宣導政府法令、農業政策、市場資訊、推廣先進農業技術和傳播現代生活理念的觸角遍布農村各個角落。

四、政策建議

內在組織力的喪失，是大陸農村建設與改造的最大阻礙（楊團，2009），實現農民組織化，就是要讓農民在市場經濟條件下成為農業和農村現代化的主導力量。臺灣農會給我們的啟示是，建立一個治理結構合理、經濟與社會功能互補、組織體系完善的農民自治組織，是實現農民組織化、提高農村內在組織力的有效途徑。目前，在大陸農村有農村供銷合作社、農村信用合作社、農民專業合作社和村民委員會四種組織形式，個別地區出現了以維護農民合法權益為主要目標的農會組織。那么，在農民組織化的制度設計和政策取向上，是改造現有組織，使其向兼具經濟功能和社會功能的合作組織發展，還是培育新型的具有綜合功能的農民自治組織？

農村供銷合作社起初是由農民入股組建的，是農民自我服務的合作經濟組織，農村信用合作社從誕生之日起就從來沒有真正實行過合作制。由于歷史的原因，我國供銷合作社和信用合作社發展長期偏離合作經濟軌道，供銷合作社經歷三次與國有商業的合并，農村信用合作社經歷了“并入農行又分離農行”的轉變，基本是以“合作”之名，行商業銀行之實。農村供銷合作社和信用社在當前制度背景下向真正合作制過渡的可能性受到極大挑戰。農民專業合作社和村民委員會也不適合轉型為農業者公會。我國2006年頒布了《中華人民共和國農民專業合作社法》，2010年修訂了《中華人民共和國村民委員會組織法》，將農民專業合作社和村民委員會發展納入了法制軌道，并有著不可取代的作用。因此，培育新型的具有綜合功能的農民自治組織便成為不二選擇。

借鑒臺灣的成功經驗，新型農民自治組織的性質應該是“農有、農治、農享”的農業者公會，成員由從事農業生產的農民構成，并按照合作民主管理的原則設置權責明確、相互制約的內部治理結構——名稱可以叫“新農會”，也可以叫“綜合農協”。臺灣農會有近百年的發展歷史，綜合功能的形成經歷了一個長期的演變過程。大陸的“新農會”是新生事物，得到農民的認同非常重要，功能選擇要根據當地需求和資源條件，因地制宜地解決農民生產生活中遇到的突出問題，如市場信息、購銷合作、資金互助、技術培訓、社區公共服務及維護農民合法權益。新農會的創立和發展離不開政府的指導與扶持，為使新農會不依附于政府，真正辦成屬于農民自己的組織，政府的支持方式也要進行創新。新農會可通過收取會費、社會募集及爭取政府扶持等方式籌集資金，更重要的通過發展合作經營以經營性盈余支撐自身的運營成本和興辦社會事業的支出，形成內在的發展動力和循環機制，這是新農會發展壯大的根本。新農會在發展初期可打破村鎮界限設立，發展方向是逐步形成縣、市、省三個層級，乃至全國性的農民自治組織。

〔1〕 農業部經管司，經管總站研究課題組.發展壯大農村集體經濟增加農民財產性收入.毛澤東鄧小平理論研究，2012年第3期.

〔2〕 張正義.農會在臺灣農產品銷售中扮演之角色.農業經濟問題，1993年第8期.

〔3〕 楊團.移植臺灣農會經驗 發展大陸綜合農協.社會科學，2009年第11期.

〔4〕 彭海紅.當前中國農村集體經濟的特點、及其發展條件、途徑.理論導刊，2011.11.

〔5〕 趙澤洪，張慶.農民組織化與完善村民自治制度.山東農業大學學報（社會科學版），2006年第2期.