政策視域中的群體性矛盾分析思路

鄭澤金，梅祖壽

（宜昌市委黨校，湖北 宜昌 443000）

在關于群體性矛盾的探討中，政策問題雖多有涉及但缺乏系統深入的研究。這與我國政策主導社會轉型的政策特征、群體性矛盾易發多發的政策指向、以及從根本上化解群體性矛盾的政策依賴等，可以說很不相適應。如果說當前群體性矛盾所反映出的問題，更多更集中地聚焦在政策上，那我們就不能不從政策上去探討群體性矛盾的成因問題，去思考群體性矛盾的化解問題，這恐怕才是更為根本和切合實際的治理之道。本文試圖從政策的角度，對群體性矛盾進行系統分析，拋磚引玉，以求研究的深入。

一、政策視域：群體性矛盾的解釋路徑

毛澤東有一句名言：“政策和策略是黨的生命。”[1](p1298)政策之所以如此重要，就在于政策是黨政領導的基本職能、任務和目標，是黨政領導的基本手段、載體和工具，是黨政領導調整協調各種社會利益關系的基本杠桿、規范和準則，政策通過發揮導向、規范、分配、管制等調控作用，能夠實現動員社會力量、整合社會資源、平衡利益關系、保持良性運行的社會發展目標。徐勇在“‘政策下鄉’及對鄉土社會的政策整合”一文中認為，“中國共產黨正是依靠政策將億萬分散而又散漫的農民組織到政黨和國家體系中來，對其行為加以規范，進行制度性整合。”“黨制定和實施政策,同時也支配著農村社會和農民的日常生活。在一定程度上，政策決定命運。不同的政策導致不同的生存狀態和命運。”“伴隨政黨下鄉的政策下鄉直接影響著農民的命運，使農民對政策的依存達到前所未有的高度。”[2](p116-121)我們由此推而論之，從政策下鄉到政策進城、進工農兵學商及社會生活的各個方面，到政策進政治、經濟、文化、社會、生態的各個領域，中國共產黨領導的中國無不如此。可以說，中國共產黨正是依靠政策取得了中國革命、建設、改革和發展的不斷勝利，政策在中國革命、建設、改革和發展的過程中發揮著主導作用，政策主導是中國革命、建設、改革和發展過程的基本特征和特色，政策也在中國革命、建設、改革和發展的過程中得到了中國人民的普遍認同。

當然，政策的地位、作用、影響和認同是在正反兩個方面的政策比較中確立和凸顯出來的，政策主導中國革命、建設、改革和發展的過程，也正是正反兩個方面政策相互交織、此消彼長、調整更新并最終確立起正確的政策主導的過程，才從根本上保證了中國革命、建設、改革和發展的不斷勝利，留下了十分豐富的經驗教訓。政策主導是一個復雜多變的政治矛盾過程，而政策本身的矛盾性往往使這一政治矛盾過程充滿變數，確立并堅守正確的政策主導是非常不容易的事情。對于政策本身的矛盾性，劉永慶、吳元其在“政策矛盾現象初探”一文中概括為“政策矛盾”，認為政策矛盾是“指政策體系的統一體中各要素之間，政策運行的統一過程各環節之間，以及政策系統與政策環境之間的相互差異、對立、以至沖突的現象，和他們之間相互制約和相互作用的關系。”[3](p35-40)政策本為解決協調矛盾而制定，自身又陷入矛盾沖突的漩渦，既消解矛盾又制造矛盾，猶如勸架者也參與糾紛雙方打起來，造成解決矛盾與再生矛盾的自相纏繞。可見，政策作為矛盾集合體，不僅自身成為問題，而且還會衍生出諸多問題。毛澤東當年特別強調:“政策和策略是黨的生命,各級領導同志務必充分注意,萬萬不可粗心大意。”[1](p1298)不僅把握了政策的重要性，更看到了政策的矛盾性、復雜性和風險性。

從政策的主導地位、正反兩個方面的政策及其矛盾復雜性，我們不難得出結論，研究當下中國問題不能回避政策問題，不能無視政策矛盾問題，只有優先解決好政策矛盾問題才可能相應地解決好政策所指向的目標矛盾問題。倒過來說，解決這一問題的根源在政策那里，政策問題不解決，這一問題就解決不了，政策問題解決了，這一問題就可以迎刃而解，這正是現實生活中人們經常碰到的和普遍期待的，解鈴還須系鈴人。把政策問題、由政策引起的問題、與政策相關的問題納入到政策中來分析解決，這就是研究中國問題的政策視域。

由是觀之，當前群體性矛盾是在政策主導改革發展和社會轉型的過程中產生的新型矛盾形式，與政策過程存在著密切的關聯性，理應納入政策視域進行分析。而且，其中有些群體性矛盾是直接由政策引起的，有些群體性矛盾是間接與政策相關的，有些群體性矛盾是政策調整造成的社會環境派生的，還有群體性矛盾往往發生在上下左右政策矛盾糾集的政治節點上。[4](p2-7)如陶笑眉在“當前我國政策性群體矛盾初探”一文中指出，“近年來，各地發生的一系列群體性沖突事件，從表面上看，這些群體性沖突事件的發生是孤立的、偶然的，但仔細審視會發現在土地糾紛引起的群體性矛盾、企業改制引起的通鋼事件、城市拆遷事件、民辦教師聯合上訪、軍轉人員的集體上訪事件，以及退休職工群體性事件，等等，盡管事件的直接起因和發展過程中有多方面因素，但這些群體性矛盾它們具有一些共性:即追根溯源，都是因改革開放進程中政策調整引起的。”“政策性群體矛盾屬于當前我國人民內部矛盾的一種類型，它是由政策以及與政策相關的因素引起的矛盾，是人民內部矛盾的一種新形式。 ”[5](p307-311)如此看來，把群體性矛盾納入政策視域進行分析是必要而迫切的。

二、政策視域：群體性矛盾的生成邏輯

1.從政策背景看群體性矛盾。

任何政策總是在一定的背景下，根據要完成的任務和目標提出來的。改革開放新時期面臨的背景和任務目標如何？一是人口多、底子薄、經濟落后、發展不平衡等社會主義初級階段的基本國情，決定了我們想問題、作決策、辦事情，一定要堅持從基本國情這個最大的實際出發，根據這個實際來制訂規劃，加快改變貧窮落后的狀態。二是過去照抄照搬蘇聯模式，形成了權力過分集中的計劃經濟體制，必須進行改革，大膽地試，大膽地闖，建設中國特色的社會主義，鞏固和發展社會主義。三是和平與發展成為時代主題，時代主題轉換、科技革命突飛猛進、國際格局多極化、經濟全球化等帶來了重大歷史機遇，必須全方位對外開放，抓住機遇加快實現現代化。四是綜合國內外形勢，中國共產黨十三大充分肯定鄧小平同志的構想，正式提出了三步走的奮斗目標，也就是到下個世紀中葉達到中等發達國家水平。這可以說是新時期政策背景的主要方面，正是這樣的政策背景決定了新時期政策的主要任務目標，一是擺脫貧困；二是加快實現現代化；三是鞏固和發展社會主義，也就是要致力于解放和發展生產力。為此，必須改革舊體制，實行能夠打破平均主義、調動各方面積極性的政策措施。這樣以來，必然出現利益分化和人群分化，出現社會群體多樣化，群體矛盾多樣化。加上與工業化、城鎮化、現代化過程同步推進，出現各種社會沖突和動蕩就是難以避免的。可見，在新時期新政策實施的過程中出現群體性矛盾增多甚至局部激化，就是帶有必然性的階段性社會現象，這是由政策調整的歷史背景和使命所決定的，當然也就要求政策要注意防止和化解群體性矛盾的激化和擴大，盡量把沖突和動蕩降到最低限度，以保持社會的穩定和良性運行。

2.從政策選擇看群體性矛盾。

政策背景、任務和目標為政策選擇提供現實依據，政策選擇就是把政策任務目標變成現實政策，即活動計劃和行為準則。一般說來，政策是由政策理論、總政策或基本政策、具體政策等多層次，政治、經濟、文化、社會政策等多方面，政策目標、政策規劃、政策制定、政策決策、政策執行、政策評估、政策終結等多環節，法律規章、行政命令、計劃方案、會議決定、領導指示等多形式共同構成政策內容來實現和完成的，政策的成敗得失涉及政策內容的方方面面。政策選擇也就是對政策內容的選擇。新時期的總政策是“一個中心、兩個基本點”的基本路線，其他政策皆必須與之相適應。新時期以來，我國始終堅持“一個中心、兩個基本點”的基本路線，優先發展經濟、選擇市場體制、追求速度效率、鼓勵率先致富、注重統籌兼顧、遵循循序漸進，成功實現了從高度集中的計劃經濟體制到充滿活力的社會主義市場經濟體制、從封閉半封閉到全方位開放的偉大歷史轉折，推動我國以世界上少有的速度持續快速發展起來，取得了擺脫貧困、加快實現現代化、鞏固和發展社會主義的巨大成就，不僅使中國人民穩定地走上了富裕安康的廣闊道路，而且為世界經濟發展和人類文明進步作出了重大貢獻。這足以說明新時期政策調整的正確性和有效性。同時也要看到，政策優先發展經濟，經濟發展起來了，但不全面、不協調、不可持續的問題也凸顯出來了；政策選擇市場體制，經濟充滿活力了，但市場經濟的弱點和局限性也凸顯出來了；政策追求速度效率，經濟長期保持了持續快速增長，但土地、資源、環境以及經濟社會發展不同步的問題也凸顯出來了；政策鼓勵率先致富，人民生活水平普遍提高了，但地區差距、城鄉差距、貧富差距的問題也凸顯出來了；政策注重統籌兼顧，統籌兼顧歷來是我們黨治國理政的政策取向、戰略方針、工作方法和歷史經驗，但在新的歷史條件下和改革開放的進程中，要把當前和長遠、經濟與社會的各個方面統籌兼顧起來并不容易，也需要一個過程，這樣也使凸顯出來的問題一時難以根本緩解，有時甚至還會加劇；政策遵循循序漸進，漸進式和積累式是我國改革發展的基本方式，按照既定的戰略目標和階段任務分步驟有秩序地推進，先易后難、先試驗后推廣、摸著石頭過河等是我國改革發展的基本方法，在改革發展中不斷創新、補充、調整、健全、完善各項政策，逐步解決各種問題，是我國政策遵循的基本原則，但這樣也使積累起來的問題解決起來難度加大，降低人們的政策預期和信心等。

3.從政策執行看群體性矛盾。

選擇了政策，關鍵靠執行。只有通過政策執行才能真正發揮政策的導向、規范、分配、管制等調控作用，實現動員社會力量、優化社會資源、平衡利益關系、保持良性運行的社會發展目標。政策執行就是政策落實和實施。政策雖然是由多層次、多環節、多形式的內容所構成的復雜體系，但凡屬于政策就具有普遍性、權威性、嚴肅性，都要具體運用于具體的時間、地點、環境和對象。從普遍到具體，政策執行必須堅持原則性與靈活性的統一，堅持原則性就要正確處理基本政策與具體政策、中央政策和地方政策、上級政策和下級政策、全局政策和局部政策的關系，堅定不移地執行中央和上級的各項方針政策；堅持靈活性就要因地制宜、切合實際地制定具體的政策措施，創造性地執行政策。與政策選擇相適應，新時期政策執行堅持了基本政策要求，堅持了原則性與靈活性的統一，實現了總的政策目標和任務，是成功而有效的。但由于我國的改革開放是從基層開始的，遵循先試驗后推廣的政策方法，政策執行必須兼顧不同的具體條件并應對各種特殊情況，政策執行還要取決于政治體制改革的適應性等等，使得政策執行具有較大的靈活性和部門、地方色彩，表現出較大的差異性和不平衡，難以做到上下左右協調配套，也使得政策原則性要求與靈活性要求在博弈中往往出現背離和偏差，損害統一性要求。同時，政策執行由多層次、各方面的黨政機關和黨政干部具體組織實施，如果作為政策執行者在政策的理解、掌握、制定、決策、宣傳、落實上，為我所用，各取所需，隨心所欲，各自為政，消極怠工，表面應付，甚至以權謀私，尋租腐敗，那就會出現嚴重的政策問題，造成嚴重的社會后果。政策問題說到底就是出現了社會利益分配不公平和群眾利益遭受損失，而這總是與政策執行存在著直接或間接的聯系。當前在勞動就業、社會保障、收入分配、教育、醫療、住房、安全生產、社會治安，特別是土地承包、企業改制、征地拆遷、下崗就業、勞資糾紛、社會管理等事關群眾切身利益的問題上，群體性矛盾及事件易發多發，雖然具體原因錯綜復雜，但大多與我們的政策執行相關。所以我們說，新時期的政策執行實現并發展了人民的根本利益，同時也由于政策執行中的諸多問題，使部分群眾的待遇不公平和利益遭受損失，容易引發群體性矛盾釀成群體性事件。

4.從政策過程看群體性矛盾。

政策是一個過程，從單一政策看，一般由政策問題、政策制定、政策執行、政策監督、政策評估、政策終結等環節構成。從政策更替看，一個政策的終結就是下一個政策的開始。從政策內容看，針對社會生活的方方面面都要出政策，經濟政策、政治政策、文化政策、社會政策等。這就說明政策是一個由單一政策的階段性、政策更替的連續性、政策內容的多樣性組成的統一過程，是階段性與連續性相統一的過程。從總體上看，我國新時期的政策過程，依據政策背景、作出政策選擇、強化政策執行、發揮政策功能、實現政策作用，取得了保持經濟持續快速發展和社會整體良性運行的政策效果。但與此同時，在政策過程及其結果中也出現了社會力量動員的不平衡、社會資源優化的不平衡、社會利益調節的不平衡、保持良性運行的不平衡的社會現實，造成地區差距、城鄉差距、貧富差距不斷擴大，損害了部分群眾的切身利益，使他們受到了不公正待遇，減少了他們對改革發展成果的獲得，面臨的困難和問題得不到及時有效的解決等，致使某些社會矛盾以群體性矛盾的形式激化凸顯出來，成為嚴重的社會問題，影響社會的和諧穩定。如過分重視經濟而忽視了民生與社會，過分重視城市而忽視了農村與農民，過分重視率先而忽視了落后與差別，過分重視效率而忽視了公平與共享，過分重視市場而忽視了政府公共服務與管理等等。加上有的政策制定缺乏前瞻性，有的政策出臺滯后，有的政策調整更新不及時，有的政策左右矛盾，有的政策上下不協調，有的政策受部門控制，有的政策搞地區保護，有的政策執行扭曲，有的政策監督流于形式，有的領域和問題還缺乏政策規范等等。這些政策傾向和政策問題既加劇了群體性矛盾又制約了對群體性矛盾的政策解決，進而降低人們對改革發展的政策預期，降低人們對政策的自覺適應，當切身利益受到損害時就會試圖尋找利用政策之外的途徑和辦法加以解決，這無疑增大了政策解決群體性矛盾的難度。

三、政策視域：群體性矛盾的化解舉要

任何社會都不可能沒有矛盾，人類社會總是在矛盾運動中發展進步的。構建社會主義和諧社會是一個不斷化解社會矛盾的持續過程。如何優化政策？涉及政策內容的方方面面，如政策取向、政策決策、政策執行、政策監督、政策配套、政策創新、政策體系等，特別是涉及到具體的經濟政策、政治政策、文化政策、社會政策等更是一個復雜的系統工程，需要專門研究，拿出具體對策。這里從基本思路上提出幾點看法建議。

1.優化政策取向，更加注重民生。

包括政策理論、政策理念、政策價值等在內的政策取向是貫穿政策調控全過程的主線，是實施政策調控的基本前提。政策取向由政策任務和目標決定，具有相對穩定性，但隨著政策任務和目標的階段性變化和重點轉移，政策取向也要在原有基礎上作出相應的補充、調整、改變和優化。

經過30多年的改革發展，雖然我國的基本國情沒有變，社會主要矛盾沒有變，基本任務和目標沒有變，有利于我國發展的重要戰略機遇沒有變，發展仍然是解決我國所有問題的關鍵沒有變，必須堅定不移堅持黨的十一屆三中全會以來的路線方針政策，必須堅定不移以經濟建設為中心，繼續筑牢國家發展繁榮的強大物質基礎；但發展中已呈現出一系列新的階段性特征，特別是不平衡、不協調、不可持續的問題突出，群體性矛盾及事件易發多發就是集中表現之一。群體性矛盾及事件，目前數量高居不下、嚴重程度不減、影響力度不降、處置成本大幅上升，已經成為全局性的重大問題。引發的根源在于貧富差距過大，切身利益受損，政策調控不力，引起群眾不滿。而以經濟利益訴求為主的人民內部矛盾性質以及強烈期望政府加快解決的政策依賴，要求我們必須從新的政策任務和目標的高度加以重視，在原有政策取向的基礎上作出相應的調整和優化。這正如鄧小平所預見的，“走社會主義道路，就是要逐步實現共同富裕。共同富裕的構想是這樣提出的：一部分地區有條件先發展起來，一部分地區發展慢點，先發展起來的地區帶動后發展的地區，最終達到共同富裕。如果富的愈來愈富，窮的愈來愈窮，兩極分化就會產生，而社會主義制度就應該而且能夠避免兩極分化。……什么時候突出地提出和解決這個問題，在什么基礎上提出和解決這個問題，要研究。可以設想，在本世紀末達到小康水平的時候，就要突出地提出和解決這個問題。”[6](p373-374)

我們的任務和目標是要逐步實現共同富裕。什么時候突出地提出和解決這個問題，應該說突出的群體性矛盾及事件已經從事實上向我們提出來了。在什么基礎上提出和解決這個問題，應該說突出的群體性矛盾及事件也已經從事實上向我們提出來了，這就是在繼續發展的基礎上提出和解決貧富差距過大、逐步實現共同富裕的問題。由此可見，優化政策取向，就是要在堅持黨的“一個中心、兩個基本點”的基本路線的基礎上，堅持科學發展，更加注重以人為本，更加注重全面協調可持續發展，更加注重統籌兼顧，更加注重保障和改善民生，堅定不移走共同富裕道路。

優化政策取向，貫穿并體現在政策上，集中起來就是要處理好發展與民生的關系。發展是手段和前提，民生是目的和歸屬。發展為了民生，保障和改善民生進一步推動發展，以此才能形成良性循環。面對群體性矛盾及事件反映出來的嚴重民生問題，優化政策取向，就要堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，著力解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。

2.優化政策決策，更加注重公平。

政策本質上是對社會利益的權威性分配和排序，之所以這樣，是因為社會資源、社會利益出現了不平衡，影響到社會良性運行。群體性矛盾及事件所深層反映出的民生訴求和政策依賴，就是要求政策體現并實現社會公平。

公平雖然具有相對性，但目前可以用數量表示的城鄉、工農、地區、收入等不斷拉大的差距，明顯超出了公平的相對性，說明政策在社會利益的權威性分配和排序上出現了明顯偏差，有失公平性。糾正政策偏差，核心是要優化政策決策。

如何優化政策決策？一是要堅持把實現廣大人民的根本利益，不斷改善人民生活作為政策決策的根本出發點，正確把握現階段群眾的共同利益和不同群體的特殊利益的關系，統籌兼顧好各方面群眾的利益，絕不能以犧牲群眾的利益為代價來換取經濟的暫時發展，引起群眾不滿。二是要把解決人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，特別是社會弱勢群體的利益問題，放到優先決策的位置，使他們共享改革發展成果，絕不能從政策上繼續放任貧富差距的擴大，人為引發群體性矛盾及事件。三是要堅持民主和科學決策，凡是出臺涉及人民群眾切身利益的政策決策，都要堅持問政于民、問需于民、問計于民，真誠傾聽群眾呼聲，真實反映群眾愿望，真情關心群眾疾苦，廣泛聽取群眾意見，切實保障人民群眾經濟、政治、文化、社會等各項權益，絕不能與民爭利，做損害群眾利益的事。對政策決策要堅持科學論證，確保可行性，注意預測可能引發矛盾糾紛的各種因素，做好防范工作，盡量把風險降到最低，即使出現失誤和損失，也不能轉嫁到群眾頭上。

3.優化政策執行，更加注重雙贏。

政策執行是決定整個政策成敗的關鍵。針對政策執行上的諸多問題，優化的重點和目標就是要追求和做到執行者與被執行者雙方的雙贏。注重公平貫徹到政策執行上也就是要體現雙贏。雖然在政策執行過程中，資源的分配、利益的調整會暫時造成人們利益關系的失衡和損失，但一定要進行彌補，以求平衡，絕不能讓政策執行建立在部分人或多數人利益受損的基礎上。

優化政策執行？一是要做到政策權利與政策義務的統一；二是要做到政策要求與政策條件的統一；三是要做到政策配套與政策銜接的統一；四是要做到政策投入與政策績效的統一等，真正實現動員社會力量、優化社會資源、平衡利益關系、保持良性運行的社會發展目標。

4.優化政策監督，強化行政問責。

政策執行的主體主要是多層次、各方面的黨政機關和黨政干部，優化政策執行的效果如何，還要靠政策監督。從群體性矛盾及事件的引發和處置所反映出的問題來看，政策監督不到位是重要原因。優化政策監督，一是要建立政策內容審查制度和機制，加強政策制定、決策、時效等源頭上的審查監督，使不合理、不合法、不合時、存在明顯問題的政策不能進入執行程序，遏制帶病執行。各級政策研究部門要承擔起這樣的職責。二是要建立政策執行審查制度和機制，加強對政策執行中政策變通、政策扭曲、政策失范等問題的審查監督，避免為我所用、各取所需、隨心所欲、各自為政、消極怠工、表面應付、甚至以權謀私，尋租腐敗等現象的發生，保證政策執行的有序有效，保證好政策在執行中收到好效果。三是要強化行政問責。行政問責是政策監督的重點。無論是在政策內容還是在政策執行上，對因決策失誤、工作失職或違法行政致使國家和集體利益遭受重大損失，對由于領導原因引發群體性事件，或因處置不當激化矛盾、擴大事態造成嚴重后果的，要依法追究行政責任，承擔行政后果。為此，要制定行政責任追究之類的法律、法規，使行政責任追究有法可依。如“甕安事件”發生后，首先處理的不是參與其中的民眾，而是當地主要官員，迅速啟動問責程序，果斷地對那些失職、瀆職的官員進行處理，這對平息民怨，扭轉局勢，重塑政府形象起到了立竿見影的效果。我們在總結經驗的同時，更要從制度上做文章。

[1]毛澤東.毛澤東選集.第 4卷[M].北京:人民出版社,1991.

[2]徐勇.“政策下鄉”及其對鄉土社會的整合[J].當代世界與社會主義,2008,（1）.

[3]劉永慶，吳元其.政策矛盾現象初探[J].理論建設,2009,（5）.

[4]徐勇.接點政治:農村群體性事件的縣域分析[J].華中師范大學學報（人文社會科學版）,2009,（6）.

[5]陶笑眉.當前我國政策性群體矛盾初探[A].見：路日亮,王定功.新中國人學理路——第十一屆全國人學研討會文集[C].北京:中國商業出版社,2009.

[6]鄧小平.鄧小平文選：第3卷[M].北京:人民出版社,1993.