基于公共理性視野的政府信任流失分析

艾明江

（江西師范大學 政法學院，江西 南昌330022）

基于公共理性視野的政府信任流失分析

艾明江

（江西師范大學 政法學院，江西 南昌330022）

在現代國家治理中，政府作為理性的行為主體，強調政府理性，堅持維護政府利益和政府形象，卻忽視了來自公眾意見的表達；對于公眾而言，更是以“理性人”自居，強調公眾理性。兩種理性邏輯彼此對立，缺乏溝通，最終導致政府信任不斷流失。因此，應該嵌入公共理性，實施理性層面的邏輯改造，提升政府信任。

公眾理性；公共理性；政府信任

近年來，政府信任建設已經成為一個日益重要的時代命題，在公眾的直接觀感中，政府信任逐步呈現下降的趨勢，在遭遇突發性的社會政治事件中，政府往往得不到公眾足夠的信任。那么，到底是什么因素促使了政府信任逐步衰減的現象呢？本文主要從公共理性嵌入的角度出發，分析當前公眾理性與政府理性存在的內在邏輯弊端，并提出針對政府信任流失的改良機制設計。

一、政府信任中的理性邏輯

在人類社會早期，伴隨著國家的產生，政府信任就成為傳統政治國家中的古老命題。在經典的解釋理論看來，民眾對政府信任多基于傳統習俗或君主魅力之上的政治情感。[1]西方，自由主義和功利主義開始盛行，“人類在很大程度上是被利益所支配的，并且甚至當他們把關切擴展到自身以外時，也不會擴展得很遠；在平常生活中，他們所關懷的往往也不超出最接近的親友和相識，這一點是最為確實的”。[2]（p574）隨之而來的理性思潮也逐步崛起，它是行為主體對客體的一種能動的反映，是人們認識自然、社會及其規律的一種基本能力。洛克、盧梭等人認為，政府權力來自于人民大眾的授權，但是作為龐大的“利維坦”，政府總是具有侵害公眾權利的本性，因此，必須依靠權力制約的制度形式，才能對政府權力進行制衡。在這種政治制度的設計中，政府天生就是值得懷疑和不信任的。實質上，這種懷疑與不信任就是一種理性邏輯的生成，“所有當代政治都深深感染了理性主義”。[3]（p20）最終，理性主義逐步成為主導當代政府與公眾信任關系的基本要素。

在公眾與政府的信任關系中，其中重要的就是公眾理性。公眾理性更多表現為一種工具理性，“目的合乎理性：即通過外界事物的情況和他人的舉止的期待，并利用這種期待作為條件或手段，以期待實現自己合乎理性所爭取和考取的作為成果的目的”。[1]（p56）公眾視自己為“理性人”，強調“理性人”的經濟社會利益，遵循功利主義和理性選擇的行動準則。按照公眾理性的思維邏輯，公眾的行為選擇總是從自己的切身利益出發，盡量使自己的經濟社會利益最大化。在公眾與政府信任的關系結構中，公眾基于理性主義的精神來選擇是否信任政府，在公眾的理性認知中，政府會有自己的特殊利益，它總是在公共政策中傾向維護自身利益，而忽視公眾利益。更重要的是，在長期的日常經驗生活中，政府還總是喜歡“失信于民”，違反承諾，這就更加深了公眾對政府不信任的理性認知。在公眾理性的引導下，公眾具有相對獨立的理性精神與懷疑態度，應該說，這種公眾理性的運作有利于培養獨立的公民人格，但是在政府信任治理中，往往由于只單方面凸顯公眾理性，從而導致公眾對政府的信任出現消極趨向。

除了公眾理性以外，還有政府理性也在發揮作用。所謂政府理性也是一種“工具理性”和有限理性，指的是政府也是理性的行為主體，它也遵從理性的行動法則。在實際的政治生活中，一方面，政府會致力于追求并維護特殊的自身利益，在決策制定中，政府理性很容易導致政府的“決策專制”，從而忽視來自公眾和其他社會團體的表達，真正的公共利益無法形成；另一方面，由于社會資源獲取的有限性，政府在行為過程中往往會形成決策的片面化與碎片化，從而導致政府行為動機與結果的偏差。最后，政府追求的總體利益更多是圍繞以政府為核心而作出的結果，從而導致在公共事務治理中，政府為了所謂的“總體需要”，不愿意兼容社會公眾的利益。可以看出，政府理性作為一種工具理性，它塑造的是以政府為中心的利益分配，甚至為了達到特定目標，政府往往會將政府理性進行 “偽裝”，試圖直接以政府的名義為公眾代言，結果，自然會遭致公眾的不信任甚至反對。在這種理性邏輯的生成下，公眾利益得不到彰顯，政府與公眾之間又缺乏溝通，久而久之，就會導致公眾對政府不信任感的蔓延。

無論是公眾理性還是政府理性，都更多表現的只是一種工具理性，這種工具理性不可避免地會造成政府與公眾的信任關系逐步惡化。因此，應該從理性層面加以改進，引入新的理性邏輯——公共理性。關于公共理性，洛克、盧梭、康德等人先后進行了論述，康德在《什么是啟蒙運動》一文中認為，“公共理性”就是在一切事情上人們都有公開運用自己理性的自由。20世紀80年代，羅爾斯進一步完善了公共理性的概念，提出公共理性是“公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性，他們的理性目標是公共善，此乃政治正義觀念對社會基本制度結構的要求所在，也是這些制度服務的目標和目的所在”。[4]（p225）在這里，公共理性就是一種涉及公共事務的實踐理性，它關乎所有公民的公共論題，它所尋求的是在公共領域中達成社會普遍的公共利益,“公共性本身表現為一個獨立的領域，即公共領域，它和私人領域是相對的”。[5]（p2）公共理性本身橫跨國家理性、政黨理性、利益集團理性和個人理性，并以成熟自律的公民社會為基礎。在公共理性中，更重要的是價值理性得到了彰顯，“價值合乎理性：即通過有意識對一個特定舉止的——倫理的、美學的、宗教和或作任何其他闡釋的——無條件的固有價值的純粹信仰，不管是否取得成就”。[1]（p56）總之，在公共事務中，涉及公共利益的行為都要遵循公共理性的準則，任何單極化的理性行為選擇，則可能會破壞整個集體的公共利益。

二、政府信任流失的演化過程

在政府信任不斷流失的背后，正是由于內在的理性邏輯出了問題，即公眾與政府都單方面強化自身的理性邏輯，而這種理性邏輯又具有難以逾越的障礙，最終導致政府與公眾雙方缺乏溝通與兼容，無法生成可以跨域二者的公共理性，最終引發政府信任危機的發生。

（一）公眾理性的生成邏輯。

在當代公民社會中，公眾越來越具有強烈的參與性和能動性，其對政府的期望值也日益提高，對于公眾而言，往往喜歡從“理性人”角色出發，追求自身利益最大化，由于公眾理性具有很大的功利性和主觀性，這種運作邏輯與政府行為容易產生沖突、矛盾，常常導致政府無法適應公眾的需求，從而遭致公眾的不滿，也就導致了公眾對政府的信任不斷降低。

公眾理性提升了公眾對政府的期望值，容易形成信任落差。“信任指的是對某人期望的信心”。[6]不同于以往，在現代社會中，公眾更多是扮演積極的公民角色,“今天在大多數的社會里，政府不能再指望有消極的臣民，他們必須面對積極的公民”。[7]（p181）作為積極公民，公眾為了維護個人的基本權益，常常積極參與政治生活，而且總是不斷向政府提出更高的要求，以此滿足公眾利益需求，但是在現實環境中，政府會受到各種主客觀條件的限制，總會無法及時滿足公眾的訴求，一旦遭遇付出的期望落空，政府往往會被公眾視為“失信于民”，進而引發公眾的信任感流失。

公眾理性容易造成公眾與政府的對立關系。在現代社會中，公眾與政府不應該是對立的關系，但是由于公眾理性追逐個人利益的至上化，以個人立場出發，無法兼容政府利益與個人利益的平衡，在二者利益面前，公眾理性也容易將二者關系對立化，認為政府利益與公眾利益無法協調，政府利益總會損害公眾利益，如此一來，公眾理性總是強調要警惕政府利益的侵害，維護個人利益的絕對化。在很多危機事件中，公眾總是憑借歷史經驗或外界傳言，認為政府為了維護自身利益，不會秉持公正的客觀立場，“人們在獲取信息之前，就會先入為主地存在一種既定的看法和認識，就是屏蔽的成見”。[8]（p72-75）由此，在這種公眾理性的誘導下，公眾自然不會信任政府。

公眾理性還容易損害公共利益。對于公眾而言，政府信任并不關系到公共事務和集體福祉，而只是政府與公眾之間的“私人”關系，公眾可以依靠個人理性來決定是否愿意信任政府，而不必考慮到他人或集體的看法，自然也不會考慮政府的利益。公民作為單個的政治人，自然享有信任政府的自由選擇權利，但是這種公眾理性的思維邏輯卻能夠損害整個公共利益。公眾對政府不信任看似只是一個私人問題，但實質上卻關系到所有集體或公共利益，因為政府治理的公共事務涉及整個社會，公眾不信任政府，勢必會影響政府治理行為，損害其他群體的合法利益。以公共政策為例，一旦公眾出于理性考慮不信任政府，必然會變得消極、冷漠，這種公眾“不作為”會影響政府的政策制定效果。特別是在危機事件中，公眾理性帶來的不信任更會加劇整個社會的集體不信任，公眾訴求得到了滿足，但受傷害的卻可能是整個公共利益。

應該說，公眾理性具有一定的合理性，但是由于公眾理性將個人利益絕對化，不懂得尊重必要的協調與兼容，一旦遭遇公共危機事件，公眾常常對政府充滿抵觸情緒，更不愿意主動合作，減輕政府壓力，“運用公民不服從的權利，也正如任何其他權利一樣，必得理性地構建，以期有助于實現參與此一運動的人們的目的，或者他所欲幫助的人的目的”。[9]（p168）因此，公眾理性必須實施內在的理性邏輯改造，才能重新建立公眾與政府健康的信任關系。

（二）政府理性的生成邏輯。

政府信任的本質就是政府自身的建設問題，公眾是否愿意信任政府，在很大程度上，都是來自于公眾對政府行為的認知及判斷。因此，政府的行為邏輯直接會影響到公眾的政府信任。通常來說，政府行為都是堅持政府理性的運作，即認為政府也是理性主體，會維護和追求特定的利益，而正是由于政府將政府理性絕對化，從而引發政府信任的流失。

政府在公共事務治理中，堅持追求工具理性，為了達成特定的政治目的，往往重視治理工具的有效性，而忽視了公共價值與公共精神，從而很容易損害公眾利益，造成公眾對政府的不信任。在實際政治生活中，政府在政府理性誘導下，為了追求結果與目的，更多的從決策工具的有效性來作出行為選擇，諸如決策手段是否能帶來利益最大化，在這種工具理性引導下，政府就變得愈加追逐有效的行為手段，而忽視了行為內在的價值屬性。由于政府行為缺乏治理價值的體現，往往在實際運作下容易損害公共價值。作為其中的重要組成部分，公眾的合理需求也會受損，自然也會帶來公眾對政府的不信任感。

政府理性會造成政府行為的短期性與片面性，從而引發公眾的不信任感。政府理性只是一種有限理性，在各種資源的限制下，這種政府理性很容易走向封閉化與碎片化，帶來理性短視，無法生成正確的行為選擇。正是由于政府理性是以政府立場為依歸，結果形成了政府理性與實際情況的落差。在現實政治中，政府理性往往夸大了政府治理能力，但恰好相反，政府理性不是一種無限理性，它只能從在有限理性的范圍中進行選擇，因此，政府理性作出的行為選擇不可避免地存在技術上的弊端，這種理性缺陷自然會帶來公眾的不信任感。

政府理性會要求將政府利益置于公眾利益之前，從而引發公眾利益的被剝奪，造成政府與公眾的對立情緒，最終導致公眾對政府的不信任。作為理性的行為主體，政府自然會優先考慮自身利益，在此基礎上，構建相應的治理行為。但是，政府理性將政府利益攸關性置于首位，但政府利益并不代表真正的公共利益，在政府理性中，來自公眾的利益訴求常常被邊緣化。在日常的政府治理中，政府往往不愿意主動納入公眾和社會團體的利益，以一些地方聽證會為例，聽證得出的決策往往更多地代表了政府的特殊利益，而忽視了公眾的利益表達，結果嚴重挫傷了公眾參與的積極性。長期下去，公眾對這種政府舉辦的行為常常不報以希望，缺乏信任。“在實際生活中，我們可能常常不信任一個組織，而只是根據對它過去行為的歸納而依賴其明顯的可預見性”。[10]（p28）不僅如此，由于缺乏制度約束，政府理性也很容易出現逾越和失控，在很多時候，政府都存在“與民爭利”的理性傾向，諸如在現實政治生活，我們可以看到，很多地方政府把追求自身利益置于其他利益之上，私自建造豪華公寓，享受特殊社會福利等，這種行為都是過度追逐政府理性的體現，公然違背了政府為民眾謀福利的宗旨，久而久之，自然會造成公眾對政府的不信任。

在現代公共事務治理中，政府已經越來越體現其為單獨行動的理性主體，而這種理性主體總是會追求政府利益的最大化，忽視公眾利益的表達。在這種政府理性的運作機制下，政府理性無法掩蓋自身具有的理性缺陷，難以凸顯其所代表的國家屬性與公共屬性。對于公眾而言，一旦政府成為追求特殊利益的理性主體，自然會竭力維護政府形象，堅守政府立場，而無法保持更加超然的公共價值，結果，公眾就會滋生嚴重的政府不信任。

三、公共理性的嵌入

基于公眾理性或政府理性存在的理性缺陷，政府信任才會陷入不斷降低的惡性循環，因此，需要實施公共理性的嵌入，也就是要超越公眾理性或政府理性。“公共理性不是某個社會行為主體的單向理性，而是社會行為主體關注政治共同體的公共利益、公共價值、公共精神的理性”。[11]（p49）移植新的公共理性與公共價值，加快憲政民主治理，建立政府與公眾的協商民主機制，推動政府與公眾之間合作型關系的形成，徹底改良政府與公眾的關系結構，逐步提升公眾對政府的信任感。

在公共理性的嵌入下，政府和公眾都應該超越各自的理性邏輯，回歸統一的公共理性。“個人理性的策略導致集體非理性的結局這一悖論，對理性的人類能夠取得理性的結果這一基本的信念似乎構成了挑戰”。[12]（p15）政府信任流失責任首先在于政府將政府理性絕對化，公眾利益被剝離出去，政府治理行為違背了公共利益的基本價值，“任何精英都以共同命運的象征作為旗號來為自己辯護和維護自己的利益”。[13]（p31）這種政府理性最終與整個公共理性產生了無法克服的障礙。對于公眾來說，也同樣是堅持公眾理性的至上化，公眾理性只是每一單獨個體的利益體現，無法代表整個公眾利益，也無法包容政府利益。超越各自的理性邏輯，回歸統一的公共理性，就是強調一種社會的集體理性與集體責任，即政府與公眾都應該包容各自的理性邏輯，約束政府理性或公眾理性趨向單極化，在共同的整體利益原則下行動，“建立在共同的利益基礎之上的網絡能夠提供穩定的治理模式”。[14]（p19）如此一來，政府自然會信守集體理性承諾，也不會隨意侵害公眾的合法權益，公眾也能以客觀公眾的立場理解政府，政府信任流失的現象就能逐步得到改進。

公共理性嵌入后，必須確定公共理性與公眾理性或政府理性的內在關系。公共理性建立在原有公眾理性或政府理性的基礎之上，在公共理性建構之后，公眾或政府依然會堅持原有的理性邏輯，只是應該保持在合理的邊界范圍中。對于政府信任而言，也不可能徹底否認公眾或政府追求合理的自我利益，“信任必須與自我利益聯系在一起”。[15]（p184）重要的是，無論是公眾或政府都必須遵循公共理性的基本邏輯，如果公眾理性或政府理性并沒有觸犯公共理性，則應該維護這種理性邏輯的存在，相反，如果公眾理性或政府超越了公共理性，則應該以公共理性為標準，及時制止不合規定的理性行為。否則，讓公眾理性或政府理性超越公共理性之上，則會造成嚴重的社會秩序失控，損害社會公共利益。因此，只要在公共理性的基本框架中，允許公眾理性或政府理性的繼續適當發揮，則會在政府與公眾信任關系中形成新的理性動力，公眾為了理性利益，會積極信任政府，而政府為了自身利益，也會致力于加強政府與公眾的積極互動。由此，依靠公共理性的規范，借助原有理性邏輯的推動，勢必能大大提升公眾對政府的信任。

嵌入公共理性，必須加快憲政民主治理建設。建構公共理性需要來自公共領域的監督和批判，在羅爾斯看來，公共理性只有在憲政民主體系中才能得到實現。當前，公眾之所以不信任政府，很大程度上來自于政府權力失去制衡，由于政府權力過大，且沒有其他權力機構可以進行監督，很容易形成以政府理性為基準的治理行為，在相當多的公共決策中，政府不愿意讓公眾參與分享，在危機事件中，政府往往更是對公眾刻意隱瞞真相，以政府意志扭曲公共意志，如此一來，公眾自然會形成利益被剝奪感，進而對政府失去信任。同時，缺乏憲政民主治理建設，也會對公眾行為選擇造成沖擊，在公眾認知中，政府總是會濫用權力，維護政府特定利益，而不會優先考慮公眾利益，但由于公眾沒有制約政府權力的機會與渠道，因而，在大多數時候，公眾對政府就采取了消極的不信任。一旦憲政民主治理得到落實，政府與公眾各自在相應的邊界范圍行動，遵守共同的憲政規則，則能重新恢復政府在公眾心中的權威，信任也就得到重塑。

有了統一的公共理性，政府和公眾還應該建立協商合作機制，“合理的政治共識依賴于公民的協商”。[16]（p284）公共理性是民主協商的前提與基礎，只有各方遵守公共理性，民主協商才具有可行性。所謂民主協商，指的是在民主治理過程中，通過協商討論的方式，彼此達成共識。在以往的政府信任流失中，公眾之所以長期不信任政府，很大程度在于政府以強勢力量自居，并不會主動尋求得到公眾的諒解或支持，一旦遭遇危機治理事件，往往采取粗暴或消極的方式對待公眾，而在公眾這邊，對于政府的諸多做法多多持有懷疑主義的看法，常常帶有主觀先入的看法，即認為政府總是在維護自身利益，公眾的情緒化看法自然會加劇雙方的對立性，造成雙方無法堅持以公共理性為基礎的協商合作精神，互相將對方立場絕對化，不愿意主動進行溝通協商，化解存在的分歧，最終公眾與政府形成互不信任的最差局面。因此，政府首先要改變強者姿態，以對等的行為角色，主動爭取公眾的支持，及時化解各種沖突；而公眾也要轉為合作者的角色，主動傾聽政府溝通，幫助政府化解危機。只要雙方共同堅持公共理性，彼此逐步培育理性協商能力，公眾的政府信任就能得到逐步恢復。

此外，還要在公共理性的基礎上，塑造合作型的政府信任模式。政府理性或公眾理性都是單獨從工具理性出發，這種理性邏輯存在無法突破的障礙，因此，政府或公眾應該實現工具理性與價值理性的統一，重新建立政府與公眾的新型合作模式，將公眾對政府的信任恢復到一個合理的范圍。在以政府理性或公眾理性為主的傳統信任結構中，公眾與政府都是以工具性的理性計算來建立雙方的信任關系，“契約型信任關系的基本特征是工具理性，它變現為一種外在性的，以互惠交換為基礎的計算式的信任”。[17]（p97）這種信任關系是不穩定的，很容易遭遇信任危機，因此，應該在引入公共理性的基礎上，培養政府與公眾的公共理性能力，建立合作型的政府信任關系。“合作行為可以增加責任感和創造信任的氛圍，必然推進信任的建設”。[18]（p262）首先，政府要以公共理性為導向，從命令者向合作者轉變，給予公眾充分的信任，主動有效維護公眾利益；其次，公眾也要堅持公共理性，應該盡力改變對立者的角色，主動成為政府的合作者，加強與政府的溝通、協商。“在公眾和治理主體之間，相互信任、相互理解、相互協商和相互接受的合作關系取代了原來在官僚化社會中‘命令-服從’、‘施動-回應’關系”。[17]（p204）在這種合作模式中，政府和公眾都應該彼此給予信任合作，將信任建立在合作的基礎上，通過合作又逐步擴大信任的基礎，從而推動在信任領域中的合作治理。

結語

政府信任流失關系到政治體系的穩定與發展，任何制度設計的有效性都應該符合其內在的邏輯選擇。本文針對傳統理性邏輯的缺陷，提出從理性層面加以改進，通過實施公共理性的嵌入，重新讓理性邏輯發揮效用，扭轉政府信任流失的現象，應該說，這為當前的政府信任建設賦予了一個新的思路與角度。

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D63

A

1003-8477（2012）01-0027-04

作者介紹：艾明江（1980—），男，華僑大學公共管理學院講師，政治學博士。

國家社科基金青年項目資助項目“公共危機管理中地方政府行為取向的動力機制研究”階段性成果（項目編號：11CGL094）；華僑大學政治學學科重點建設項目經費資助。

責任編輯 申 華