公共政策制定過程中的公民參與理論述評

宋林霖，代紅凱

（1.黑龍江大學，黑龍江 哈爾濱 150080；2.武漢大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430072）

公共政策制定過程中的公民參與理論述評

宋林霖1，代紅凱2

（1.黑龍江大學，黑龍江 哈爾濱 150080；2.武漢大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430072）

憲政是以憲法的形式將民主的原則制度化、法律化，是文明制度發展的最優選擇。建立有限政府是憲政的基本精神，這一基本精神具體表現為，公共權力是憲法授予人民的，不得行使憲法沒有授予和禁止行使的權力，公共權力不得侵犯憲法所規定的公民權利，而且有義務保障公民權利的實現。公共政策制定作為政府決策的核心步驟，公民參與是促進其公正、平等的價值取向實現的有效途徑，所以公民參與不僅能夠達成公共政策制定的科學化和民主化，更是實現憲政的必由之路。

公共政策制定；公民參與；強勢民主理論

二、公共政策制定過程中公民參與的邏輯起點

促使公民參與的動機可以說是公民參與最基本的一個問題，國內外學者以公民的立場從不同的角度予以了多樣的探討，歸納起來主要有出于對人性進行假設的本性說、理性人假設、功利說以及利益說。

本性說這種觀點認為，人們之所以要參與政治和公共事務的管理，乃是處于人們的本性或曰一種自然傾向。其經典的表述就是亞里士多德的“人是天生的政治動物”的命題，這完全是出于人的一種需求本能或“天性”。

理性人假設對本性說進行了批判。理性人假設認為本性說是建立在這樣一個基礎之上的，即絕大部分人是沒有理性的，他們只能聽從本能和欲念的驅使，因而，為了把人類引上正途，活著為了使人類免遭毀滅，必須用“神”或“圣人”的意志來加以引導，這是古代人類政治生活的認識基礎。這一基礎在近代社會開始以后不久就被打破了。而資產階級啟蒙學者大膽論證：人都是有理性的，每一個人都是在自己理性的指引下來安排自己的生活。這種理性的選擇，才是人性之所在。這種“理性人”觀念的提出，是人類政治生活的認識論基礎發生了根本改變，建立在“理性”基礎之上的人類政治生活，就不再是一種出自本能的驅使和追隨了，而是一種在理性指導下的合理選擇。這種認識使人在政治生活中的位置發生了變化，如果說以前人們參與政治完全是被動的和身不由己的話，那么，現在人們開始有了自覺性和主動性了。其中最典型的理論便是社會契約論。[4]（p107-125）

功利選擇說又對“理性人”這一判斷表示懷疑，而主張人在一定程度上是聽從本能的驅使，特別是利益原則所推動的。但是，功利選擇說并沒有回到“本能說”的老路上去，而是承認，人雖完全是理性的，但卻有一種衡量自己利弊得失和趨利避害的選擇能力。功利選擇說的核心是：人不可能實現至善的事務。人充其量只能夠做到的就是 “兩害相權取其輕”。在這里，“選擇”成為功利選擇說的關鍵字眼。我國學者王建軍，唐娟支持這一觀點。持此類觀點的學者認為無論是在功利選擇說還是在公共選擇說那里，公民參與的實質都是“為了私人利益而從事公共事務”，[5]這種公民參與由于難以協調客觀存在的個人利益和公共利益之間的矛盾，因而往往無法使公民形成持久的參與動機，并且還常常導致社會失范等諸多病態出現。

馬克思以歷史唯物主義的方法論考察公民參與，在公民參與的動機方面注入了兩個實質性的、根本性的血液，馬克思認為：（1）人們之所以參與政治，是建立在切實的物質利益基礎之上的，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”，[6](p82)而不是出自“本能”、“理性”、“理智”這些虛無縹緲的精神原因。（2）實際上在任何社會都存在著兩種性質的公民參與：一種是統治階級的公民參與；一種是被統治階級的公民參與。前者的目的是通過運用和控制公共權威，維護既存的生產關系和社會關系；后者的目的是通過奪取和控制公共權威，改變既存的生產關系和社會關系。馬克思贊同人民參與政治管理，提倡社會主義人民自治，并最早提出了“人民自治”一詞，主張在共產主義社會第一階段，管理職能是為了人民和由人民自己來實行的管理，是通過人民自己實行的人民管理制；列寧也曾指出：對我們來說，重要的就是普遍吸引所有的勞動者來管理國家。馬克思主義是徹底的民主主義者，他們對公民的政治參與持一種完全肯定的態度，并認為參與政治和公共事務是廣大公民自身的需要。

馬克思對公共政策制定過程中公民參與的動機的論斷無疑是最具本質意義的。就中國而言，中國特色社會主義市場經濟條件下市場化道路的選擇打破了傳統的利益格局，因而導致了市場主體間多樣化的利益需求。也正是由于物質利益的驅動，人們才會自覺地參與到政治生活中來，要求過問和參與與自己利益關系密切的公共政策過程，甚至就某些利益關系重大的問題同政府談判，施加壓力，以求在公共政策中體現自己的利益需求。從這個意義上講，公民參與的邏輯起點就是公民的利益表達需求。

三、公共政策制定過程中公民參與的理論基礎

圍繞著怎樣實現公民參與，有著各種各樣的理論。尤其是當代西方國家乃至全世界范圍內興起的公共行政改革，促使新公共管理模式的出現，一些學者就公共政策制定問題提出了新的理論設想，為公共政策制定的科學化、民主化奠定了理論基礎。其中主要有強勢民主理論、公民社會理論以及新公共行政理論。李圖強將公民參與的理論基礎歸納為：

（一）強勢民主理論。

強勢民主的實質是擴大人民對政治的直接參與，它是由公民自己來決定自己的命運與公共事務。這種民主既可以孕育社群，又不至于摧毀個人的自主；既可以克服自由主義的消極與空虛，又可以保衛個人免遭輿論、多數或人民意見的暴政；既可以使公共決策與行動、關于真理的主張以及對確定性的追求分開，又不至墮入相對主義、專斷論或主觀的偏見。這種民主可以導致這樣一種社群，它不以集權為原則，它既可以將公民集合在一起，又不至于泯滅他們的獨特性；它既允許實現共同目標，又不至于扭曲個人的自主意志；它既展現了人與人之間的互相依賴與互動，又沒有犧牲個人的特征與自由。這種民主的結果是，既是意志社群，又不壓抑個人；既有共識，又尊重不同意見；既承認沖突，但又不崇拜永久的派別，它是一種強勢民主。

（二）公民社會理論。

所謂“公民社會”是指這樣一個社會共同體的公民，明確地認知自己所處社會中的地位，以及因此而產生的權利與義務，這種公民身份要求所有人擁有平等的權利和承擔平等的義務。基于此種認知而產生出個人與個人、個人與整體的共同體意識，這個共同體的連接紐帶是互惠與合作的橫向關系，而不是權威與依附的垂直關系。公民之間是作為平等的人，而不是庇護和附庸，也不是作為統治者與被統治者來發生浮動。公民社會具有權利與義務的平等性、認知的共識性、行動的動態性、行為的自主性、利用的公共性及參與的實踐性等特征。亞里士多德認為，公民社會是最能發展人的能力的社會，這里所謂的“發展人的能力”，指的就是參與公共政策決定的能力，也是實踐和說話能力在其中共同形成的領域。公民通過說話和行動，不僅表現和實現他們的集體性和互相依賴性，還通過與地位相等的人的交流，使自己個體化，為了他們自己而說話和行動，因此，只有在公民社會的環境下才能充分提供這樣的機會和空間。

（三）新公共行政理論。

新公共行政理論的出現是建立在對傳統政治行政二分的公共行政學的批判基礎之上的。1968年，行政學者沃爾多召集了30多位行政學者，在美國紐約州的雪城大學舉行研討會，他們反觀傳統公共行政，開始用全新的視角、全新的理性價值審視和研究公共行政的未來和發展，從而引發了新公共行政運動，并于會后將研討成果出版，命名為《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點》。新公共行政的主要觀點可以歸納如下：

1.突破政治與行政二分法，主張“務實”的公共行政；

2.建立民主行政的模型；

3.主張“后邏輯實證論”；

4.促進社會的發展與進步；

5.建構新的應變靈活的組織形式；

6.形成以公民為導向的組織形態。[7](p95-128)

魏娜認為民主行政理論是公民參與的理論基礎，而民主行政理論的主要觀點有：一、“代議民主和強勢民主理論”；二、民主行政理論，包括以沃爾多為代表的新公共行政學派，奧斯特羅姆的民主行政觀以及以瓦姆斯為代表的五位教授的黑堡宣言的觀點；三、羅森布洛姆關于權威行政與民主行政的比較。羅森布洛姆認為，民主行政是建立在平等、自由、多元主義的基礎之上，社區意識的建立和提高以及公民的參與是民主行政的基本特征，這有別于建立在等級、權威基礎上的權威行政，命令、專家主義、一元中心等是權威行政的突出表現。[8]此外，公共政策制定過程中公民參與的理論基礎還有民主協商理論以及公共選擇理論等。

四、公民參與公共政策制定的途徑

大多數學者對公民參與途徑的分類都比較零散、分散，沒有系統化，筆者試圖從公民參與動機、參與制度、參與組織、參與時間等多個角度對紛繁復雜的公民參與途徑進行以下系統的整理。

（一）公民態度/動機角度。

1.主動型：選舉、信訪、登錄政府門戶網站提議（網絡）等合法途徑；罷工、游行、靜坐、鬧事等不合法途徑；

2.被動型途徑：民意調查（Polls）；

3.互動型：公開聽證（Public Hearing）（立法聽證會、行政聽證會、政策研討會）、“賽博”(cyber)、咨詢委員會(Advisory Committees)、公私合作生產(Public/Private Coproduction)——這是政府與民間共同合作產出公共服務的模式，是公民參與政策過程的一種具體的途徑。在公私合作生產的這種模式中，民眾由單純的消費者轉而成為服務的生產者，促使民眾通過合作的機制，而獲得對公共事務的“控制”與影響，以實現公民的參與權。公私合作生產的優勢在于：使公民有參與公共事務的機會，并能有效地進行資源的分配與整合。

（二）制度角度。

孫永怡從制度的角度對公民參與的途徑進行了分類：

1.制度型參與：制度型間接參與——通過人民代表大會間接參與政策過程、通過人民政治協商會議間接參與政策過程、通過參加社團活動參與政策過程、通過官方、半官方政策咨詢機構參與政策過程；制度型直接參與——公開聽證、登錄政府門戶網站、借助政策公示、信訪。

2.非制度型參與：輿論擴散（大眾傳播媒介、網絡、私下傳播）、民間咨詢機構、社會關系網（官民私下接觸）、靜坐、鬧事、上訪等極端途徑。[9]

（三）組織角度。

1.正式組織參與：人民代表大會、人民政治協商會議、政策咨詢機構（官方、半官方）。

2.非正式組織參與：第三部門、民間政策咨詢機構、利益團體（InterestGroups）——利益團體是增強公民參與公共行政的另一途徑。任何社會中，不同程度地存在著各種形式的利益團體。作為非官方組織，利益團體是實現政府與社會、公民互動的橋梁。雖然利益團體并不一定完全代表公共利益，但在一定程度上有能力將成員的愿望轉變為政治需要；它可以通過有組織的游說或輿論，促使政府有關政策或法規的制定或修正；同時它還可以起到監督政府的作用。在西方國家，沒有利益團體的協助，政府的很多業務很難進行。

（四）公民參與的時間角度：公共政策制定前的公民參與、公共政策制定過程中的公民參與、公共政策執行中的公民參與。

（五）其他分類。朱德米指出，從中國目前的實踐來看，參與的主要形式可以概括為三種方式：告知、咨詢和積極參與。告知即政府發布信息給公民，政府與公民之間是單向關系。咨詢是政府與公民之間的一種雙向關系，公民要提供反饋信息給政府。積極參與是建立在公民與政府伙伴關系的基礎上，在政策制定過程中，公民與公民之間以及公民與政府之間都能夠形成一種公開的對話。[10]

（六）公民參與的新形式。

1.申訴專員和行動中心（ombudspersons and action centers）；2.共同生產（coproduction）；3.志愿主義（volunteerism）；4.決策中制度化的公民角色（institutionalized citizen roles in decision making）；5.保護公共利益的結構（structures for protecting the public interest）。前三種形式表現了公共服務提供中先進的公民角色；后兩種形式代表了決策制定中先進的參與手段。實踐已經證明，這五種形式對于政府和公共管理者以及公民和公民團體都是十分有價值的。

五、公共政策制定過程中公民參與的價值目標

公民參與是民主政治的核心問題之一，其實，所有民主的價值和意義，只有通過公民參與才能真正實現。換言之，只有通過公民參與，民主政治才能真正運轉起來。在公共政策制定過程中保證公民參與無論對于公民、公共政策制定還是對于政府、社會，意義都是極為重大的。

對公民而言，公民參與公共政策的制定價值有二，一是公民實現公民法定權利的基本途徑。在現代民主國家，雖然公民的權利都得到了憲法的確認和保障，但這些法定權利并不會自動實現。公民權利并不是與生俱來的，它是社會過程的產物，是人們奮斗爭取的結果。只有積極地參與公共政策的制定才能保證公民法定權利的實現。二是實現公民合法利益的保證。公民廣泛地參與公共政策的制定可抵制我國社會主義市場經濟過程中強勢利益集團對公共政策的不法干預，使公民合法的多元利益需求能夠在公共政策中得以體現和保證，以便在政策執行過程中予以實現。因此，公民參與是公民利益實現的重要保證。[3](p82)

公民參與公共政策制定能夠強化政府官員的責任感。隨著公眾政策參與面的不斷擴大，公民越來越要求自己的意見和建議能夠被政府采納，在政策制定過程中實實在在地發揮作用，這將促使政府官員責任感進一步增強，促使他們以更加積極的姿態，不斷地了解社會的發展變化和公眾的要求，洞察可能出現的問題，制定出準確、及時、合理和有效的公共政策，真正體現公共政策關懷公共利益的本質。此外，公民參與公共政策制定也是對政府工作人員行使公共權力進行監督的有效機制。對公共權力的有效制約，一方面需要權力體系自身內部的相互制衡，如國家的立法、行政、司法權力之間的相互制約；另一方面，也需要權力體系之外的制約，即公民和公民社會的制約。公民在公共政策制定過程中的積極參與，是實現對公共權力有效制約的基本條件。行政管理的民主化及公共權力使用的合法化會進一步增強政府的合法性及合理性基礎。[11]

對于社會而言，公民參與公共政策制定能夠實現利益分配的一種相對和諧，進而有利于各利益主體之間、各利益主體與政府之間關系的融洽，有利于社會的穩定與和諧。[7](p37)公民參與公共政策制定的最大價值就是體現在對公共政策制定的影響上：一是促進公共政策的民主性。公民參與是民主政治制度下公民的一項基本權利，也是民主政治的重要標志之一。正如科恩所言，“民主決定于參與——即受政策影響的社會成員的參與決策”。[12]二是增進公共政策的公共性。何謂公共性？蓋伊·彼得斯認為：“公共性主要是指政府的政策為公眾服務的程度或者說是政府的政策符合公眾利益的程度。”[13](p48)三是提高公共政策的科學性。學者們普遍認為，一項科學的公共政策至少要符合三個方面的要求：第一，目標導向性，即公共政策必須以解決公共政策問題，維護或增進公共利益為目標。第二，社會可行性，指公共政策在執行中能夠得到社會較為廣泛的支持和認同。第三，政策有效性，即盡可能以最小的成本投入獲得最大的收益產出，包括經濟效益和社會效益。而要達到上述要求，則取決于政策制定所需的信息和知識是否充分；政策制定的程序是否科學；是否具有直接、及時、多方位的信息溝通渠道等。公民參與政策制定則有利于提供實現政策科學性所要求的諸項條件。四是擴大公共政策的合法性。正如蓋伊·彼得斯所言：“在這樣一個時代里，如果沒有公眾的積極參與，政府很難使其行動合法化。”[14](p59)五是增強公共政策執行的有效性，公民參與可加深公眾對政策的了解，增進政府與公眾的相互信任，而且公共政策也反映了公民的利益和呼聲，這無疑有利于公共政策的執行。

六、公共政策制定中公民參與的限制

任何事物都有對立統一，公民參與公共政策制定并非完美無缺，也有相應的限制，主要體現在參與范圍和程度、對政策的影響（質量、效率）、非法參與等向度上。

公民參與公共政策制定受到參與范圍和程度的限制。由于公民自身素質和能力的限制，并非任何公共決策所涉及的領域都應該實行公民參與，在一些專業知識要求高的決策領域，如核電站、大型水利設施、航空航天建設等領域，公民參與的程度越低在一定程度上是越有利于保證公共政策質量的。

約翰·克萊頓·托馬斯認為隨著20世紀70年代至80年代以來公民參與實踐經驗的逐漸豐富，對公民參與運動的批評也在不斷增加。公民參與的批評者們提出了至少三個層面的問題：一是由誰來參與或誰不參與；二是公民參與怎樣影響了管理者的日常工作；三是公民參與如何影響了公共政策的質量。

（一）公民參與的不完善。

贊同公民參與的一個重要的理由是，增加公民參與可以將公民的要求更好地體現在行政管理過程中。但是，參與——無論是在選舉時，是在志愿者的組織里，還是在社區事務中——常常不具有代表性。不管是在何種場合或條件下，很多有資格參與的人和已經參與的人都很難代表那些所有有資格參與的公眾。特別是，參與者通常來自于較高的社會經濟階層，較之那些非參與者，他們受過良好的教育，有著較好的經濟收入。

（二）與管理績效相抵觸。

公民參與增加了公共管理者日常工作的難度，因此，影響了公共管理的績效。對于管理而言，公民參與過程的時間問題是一個主要的威脅來源。首先，公共管理者要花時間學習如何去應付公民參與過程提出的問題，如學習如何解決公民參與中不完善的代表性問題，這是必不可少的。其次，在公共決策中，公共管理者請公民來參與需要花費更多的時間。再次，如果公民對政府制定的政策不滿意，那么，他們也許會拖延政策實施的時間，這又得花上一些時間才能促使決定得以執行。所有這些要求都限制了管理者的時間，影響了管理績效。此外，公共管理者還需要面對公民參與的不可預期性這個問題，公民參與程度是根據個人的興趣和可以支配的時間而定的，由于公民參與遠不是那么穩定和可靠，公共管理者必須付出一定的代價來應對這樣反復無常的現象。

（三）對決策質量的威脅。

對政策質量的威脅通過以下方式表現出來：公民素質影響決策質量，公民參與增加公共項目運作成本，公民參與阻滯改革、創新，更廣泛公共利益的缺失。[15](p24-26)當代公民參與公共政策制定的限制越來越突出地表現在參與途徑的非法性上。公民利益需求的增長及參與意識的覺醒，導致公民參與需求的加大，如果一個社會無法提供合法通暢的參與途徑來滿足公民強烈的參與需求，即公民正常的政治參與受阻，那么非法的或非正常的公民參與則大量出現，如果政府對公民的這種不合法參與沒有正確的引導和規范，而公眾在參與過程中又缺乏足夠的理性，那么可能使這種公民參與演變為破壞社會秩序的政治事件。另外，這種不合法的公民參與也易形成惡性循環，即一個政府如果僅僅只是在公民選擇一種極端的參與途徑之后才會調整公共政策以體現公民的利益，那么這就會給公民形成一種錯覺：即在以后尋求解決問題的途徑時，直接跳過合法參與途徑而選擇非法極端的參與途徑，這對整個政府的公信力及社會的穩定都會產生極大的破壞和影響。

七、公共政策制定過程中公民參與的改善策略

針對公民參與的弊端及其在現實之中的困境，我國許多學者都提出了相應的解決策略，可以從公民、政府以及國家這三個向度上予以歸納。

從參與主體來說，改善公民參與公共政策制定應主要從兩方面著手，其一：公民參與精神的塑造。要使公民真正具有當家作主的主人翁意識，充分認識到積極的政治參與是實現其民主權利的基本途徑，從而始終保持高漲的參與熱情；同時，要努力培育公民的法治意識，使“有序參與”的觀念深入人心，養成自覺遵守國家法律的習慣，使自己的公共參與行為符合憲法和法律的規范。[3]其二：公民參與能力技術的培養，科技的發展拓寬了公民參與公共政策制定的途徑，如網絡參與。為了保證公民參與公共政策制定的效率及公共政策的質量，公民也應該掌握相應的公民參與技術，提高自己的參與能力。[16]從根本上來說，筆者認為還是應該著手于我國臣民型參與文化的升級，只有用公民型參與文化對公民予以教化，使積極參與的理念內化為其心中的理想，公民參與的精神和能力才能得到根本上的改觀。

從政府的角度來講，改善公民參與公共政策制定的策略主要有三：其一，渠道的提供。在社會轉型時期，公民的參與需求與社會的參與渠道之間經常會構成一對矛盾，出現某種張力。解決這一矛盾的基本出路，就是開辟新的參與途徑，運用現代的科技手段提高參與的效率，盡量滿足公民的參與要求。[17]其二，有互動的精神。政府與公民在公民參與中要積極合作。公民參與公共政策的進程，其最終目的無非是最大限度地增進公共利益。要實現這些目標，公民與政府之間必須進行積極的合作。對于公眾而言，如果沒有政府的妥協、支持和合作，就無法達到改變政府政策，增進公共利益的目標；而對于政府而言，如果沒有公民的理解、信任和支持，公眾的參與行動就有可能演變為反政府的政治對抗，甚至可能導致政府的下臺。其三，引導的技能。這主要是強調政府要正確引導和規范公民參與。因為公民參與是集體行動，即使有良好的動機，如果沒有統一的組織領導，公眾的行動也可能會失去控制。在公民參與中，也難免個別人欲利用公眾的行為達到其個人的目的，對此必須有防范的措施。所有這些方面，都需要政府采取有效措施，對公民參與進行引導和規范，防止公眾行為的失控，保證公民參與能夠在法律的框架內有序地進行。[18]此外，從國家的向度講，國家應該為公民參與公共政策制定出臺配套的法律法規，使得公民參與有法可依，將公民參與公共政策制定納入到法制軌道上來。

小結

由上面的論述可以看出，公民參與理論是一個多維度、多層次的理論，對其進行綜述不僅是重視其理論層面的意義，更重要的是落實在實踐中，探索出公共政策制定過程中的公民參與理論在當代中國的現實意義。針對公民參與理論的探索，應重視以下幾個問題：

（一）公民參與內在理念與“以人為本”的一致。

公民參與的理論基礎，不論是強調公民直接參與的強勢民主理論還是對傳統政治行政二分法進行批判的新公共行政理論，其內在理念無疑都是重視公民的話語權，要求公共管理者轉變傳統的“官本位”的管理理念，將公民納入到公共政策制定的過程中去，以達到政府與公眾之間的和諧。公民參與理論的這種內在理念是與我國所倡導的 “科學發展觀”的核心理念“以人為本”是一致的。這就要求我國公共行政者在行政管理時完全可以做到踐行科學發展觀與保證、推進、完善我國公共政策制定過程中公民參與并舉。從根本上說，便是要求我國的公共管理者要轉變其傳統的行政理念，切實做到以人為本，決策前、決策中都應首先考慮公民的意見和呼聲。此外，為更好地保證公共政策制定過程中公民能夠參與，公共管理者也應該掌握相應的公民參與技術：如關鍵人物接觸法、公民調查等。探求出適合我國國情的公民參與技術應是我國理論界應著重研究的方向之一。

（二）發展公共政策制定過程中的公民參與是我國發展中國特色社會主義民主制度的必然要求。

公民參與是民主政治的核心問題之一。人民民主是社會主義政治的本質和核心。馬克思指出：“工人革命的第一步就是使無產階級上升為統治階級，爭得民主。”[6](p293)“民主是國家行使，是國家形態的一種。因此，它同任何國家一樣，也是有組織有系統地對人民使用暴力，這是一方面。但另一方面，民主意味著在形式上承認公民一律平等，承認大家都有決定國家制度和管理國家的平等權利。”[6](p293)鄧小平也曾說過，沒有民主就沒有社會主義，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權是擴大我國人民民主的主要方式，也是中國特色社會主義民主的必然要求。

（三）實現傳統中國政治文化的現代化。

從對公民參與的限制性因素的綜述中可以看出，一個國家的政治文化對本國的公民參與實現度是有很大影響的。我國以儒家文化為核心的傳統政治文化，從性質上說是一種村民型與臣民型綜合的公民文化，而并非參與文化。據《史記·秦始皇本紀》，在秦始皇統一中國的第七年，李斯提出了焚書的主張，“異時諸侯并爭，厚招游學。今天下已定，法令出一。百姓當家則力農工，士則學習法令辟禁。……今皇帝并有天下，別黑白而定一尊。……臣請史官非秦記皆燒之。……以古非今者族。”概括起來說李斯的意思便是：其一，有了統一的政治就應該有統一的學術；其二，專制主義政治統治不能作為“私學”議論的對象。在這一點上，這不僅僅是簡單的愚民的問題，實際上，這種觀念在理論形態上把政治認定為不允許人們認知的客體，從而剝奪了絕大多數的社會成員的政治參與權利，人們在專制主義政治統治面前，只能是受體，除去服從以外，不允許有其他選擇。這便是典型的強制性的臣民政治文化。中國古代君主專制主義政治的一大特點，就是國家不僅干預和規范人們的政治行為和道德行為，而且敢于規范人們的思想和言論，這一特點始于秦漢之際。這種傳統的政治文化歷經兩千多年的積淀，已經深刻印在中國大多數人的心中，成為一種慣性，中國人在不自覺中已經被閹割掉了政治參與的思想，進而也便談不上政治參與的行為了。

對中國傳統政治文化的改造是伴隨著我國 “四個現代化”的，其自然不是一蹴而就的，在改造的過程中需要處理傳統文化的民族個體與人類文化總體、傳統文化與西方文化的融合以及民族意識的主體性與現代化的時代性這三種基本關系，其復雜性、艱巨性至少不比實現“四個現代化”、建立現代化的物質條件低。這里還需要明確的一點，便是我國文化的現代化是在傳統文化的基礎上的現代化，如果全盤拋棄中國傳統文化而搞文化的現代化，必然會陷入文化虛無主義，從根本上也是行不通的。[19]

（四）堅持中國特色的政黨制度是推進公民參與的必要前提。

在當代西方強勢話語權的支配下，我們在援引或參照西方的某些理論來診治我國社會弊病的時候，要結合中國的具體國情，絕對的否定或肯定都是錯誤的。公民參與作為一種“舶來品”，其建立在對代議制間接民主理論進行的強勢批判、直接民主理論基礎之上，容易引發這樣一種疑問：西方兩黨制或多黨制下的“公民參與”理論能夠實現公民參與，中國的一黨制下的“公民參與”理論是否能夠實現公民的民主、實現公民參與呢？如果公民參與在中國難以實行的話，是否就應該歸咎于甚至否定我國特色的政黨制度呢？中國共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度，就是中國特色的公民參與制度，人民的呼聲和意見不僅能夠得到反映和滿足，而且可以保持政權的穩定。只有堅持中國特色的政黨制度，才能在公共政策制定的過程中更好地推行廣泛的公民參與。

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[19]朱日耀，曹德本，等.中國傳統政治文化的現代思考[M].長春：吉林大學出版社，1990.

D63

A

1003-8477（2012）01-0031-06

一、公民參與(Citizen Participation)的涵義

宋林霖（1979—），女，吉林大學行政管理學院博士，黑龍江大學政府管理學院副教授，碩士生導師。代紅凱（1989—），女，武漢大學馬克思主義學院碩士研究生。

教育部青年基金項目的階段性成果（項目編號：10YJC810040）；黑龍江大學博士啟動基金項目的階段性成果。

責任編輯 申 華

在當代，隨著社會經濟的發展、民主政治的推進和公民文化素質的提高，公民的權利意識、法律意識和民主意識在不斷增強，對政治生活和社會生活的參與要求日益增強，社會大眾已經不再滿足于在公共行政領域的被動狀態，即僅是公共政策執行過程中的參與者，他們要求參與公共政策的制定，使自己的利益和呼聲能夠在公共政策中得到反映和滿足。公民參與是推進中國民主政治的重要一步，是適應不斷增強的基層人民群眾要求其利益呼聲在公共政策中得以體現的需要。本文將對中西一些有代表性的學者關于公共政策制定過程中的公民參與的定義、邏輯起點、理論基礎、途徑、價值目標及其限制進行梳理。

公民參與(Citizen Participation)源于古希臘雅典的直接民主模式，體現在公共行政領域中則為近代新公共行政學派所主張的 “公民參與”。公民參與理論產生于21世紀60年代，現已成為公眾普遍接受的理論。在既有的研究文獻上，公民參與的概念界定形形色色，不盡相同。從廣義上來說，公民參與是一個比較寬泛的范疇，由于研究公民參與的角度、領域、重心的差異性導致了國內外學者從不同的角度對公民參與定義界定的繁多和不一致。公民參與理論的先驅安斯坦從強調公民參與中公民權力角度將公民參與界定為“是一種公民權力的運用，是一種權力的再分配，使目前在政治、經濟等活動中，無法掌握權力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮”。[1]賈森與威廉姆斯則對公民參與從公共政策實施的角度上予以強調，認為“公民參與是在方案的執行和管理方面，政府提供更多施政回饋的渠道以回應民意，并使民眾能以更直接的方式參與公共事務，以及接觸服務民眾的公務機關的行動”。[2]最早提出“公民參與”概念的是第二次世界大戰前后一些研究比較政治的西方學者，如阿爾蒙德和維巴從政治文化的角度探討了美國、英國、聯邦德國、意大利、墨西哥5個國家之間“公民意識”、“公民參與”的差異。我國學者俞可平對公民參與的內涵進行整理歸納，以公民參與的主體、公民參與的領域以及公民參與的途徑三要素為基點將公民參與界定為：公民參與是指擁有參與需求的公民或公共組織在公共領域范圍內通過各種途徑試圖影響公共政策和公共生活以表達和實現自己的利益需求的一切活動。[3]另外，從公民參與的領域上講大致可以分為政治上的公民參與（國家政策制定之前、制定過程中以及政策實施中的公民參與）、經濟上的公民參與、文化上的公民參與以及較小范圍內社區中的公民參與；本文對公民參與涵義的界定僅僅從政治意義上的較小范圍內的公民參與即公共政策制定過程中的公民參與來說的。因此，公共政策制定過程中的公民參與，就是指在法律上保障公民以及公共組織享有自由參加社會政治活動權力的同時，促使公民及公共組織能夠通過一定的參與渠道，充分參與對居民自身生活產生各種影響的政策和決策的制訂，并監督其執行情況的一切活動的總和。