食品行業協會自律監管的功能分析與推進策略研究

劉文萃

（天津科技大學 法政學院，天津 300222）

食品行業協會自律監管的功能分析與推進策略研究

劉文萃

（天津科技大學 法政學院，天津 300222）

我國現行的政府壟斷型食品安全監管模式，無論是在主觀的監管意愿，還是客觀的監管能力，始終都存在著無法完全克服的固有缺陷和制度缺失。相較于政府行政監管的他律約束而言，食品行業協會的自律監管，在信息獲取、監管動力、監管成本、監管范圍等諸多方面，均具有不可替代的功能優勢，可以有效彌補政府行政監管之不足。但囿于法律和體制限制，當前我國食品行業協會的發展面臨諸多障礙，食品安全治理中食品行業協會自律監管的功能優勢，并未得到有效發揮。推進我國食品行業協會的自律監管，要重塑食品安全“合作治理”新理念；健全食品行業協會的法制基礎；改革雙重管理體制，提升食品行業協會在食品安全治理中的主體地位；完善自主治理結構，加強食品行業協會自身能力建設；調整優化食品行業協會布局，提高食品行業協會的行業代表性；加強食品行業協會自律管理體制建設，發揮食品行業協會在食品安全誠信體制建設中的主體地位。

食品安全；管理理念；食品行業協會；自律監管；合作治理

近年來，頻發的食品安全事件，引發了中國社會和民眾普遍的民生焦慮，也在不斷挑戰政府監管部門的形象和公信力。為了應對食品安全監管環境的深刻變化和不斷升級的食品安全危機，2009年2月28日最新頒布的 《中華人民共和國食品安全法》，一個重大而顯著的變化，就是在原有的政府單一行政監管模式之外，首次從國家立法層次高度，明確規定食品行業協會應當加強行業自律，支持和鼓勵社會團體、基層群眾性自治組織以及新聞媒體等社會性力量參與食品安全治理。這一變化，既是對日益嚴峻的食品安全形勢的現實回應，更傳遞出在對食品安全危機政府監管失靈的理性反思后，中國致力于推進和打造食品安全多元化監管體系，引入和加強包括食品行業協會在內的社會性監管主體的重大立法意圖。

在此背景下，研究和探討如何在現代食品安全治理理念的指導下，有效整合社會資源，從法律和制度上強化和提升食品行業組織的獨立、自治和自律功能，完善食品行業自律監管機制，推動政府與社會主體在食品行業監管領域的合作治理，從而以行業自律監管彌補政府監管失靈，無疑具有積極而現實的意義。

一、我國食品安全管理理念的現代轉型：從一元壟斷到多元共治

民以食為天。食品安全關涉民生福祉與社會穩定，具有公共產品的基本屬性，作為基礎性的社會秩序，政府行政監管的介入具有必然性。但是，一個不容忽視的事實是，隨著科學技術和經濟、社會的快速發展，食品產業日益復雜化，傳統上單純依靠政府行政監管來保障食品安全的理念與模式，越來越難以有效應對復雜現實的挑戰。特別是在現代社會結構復雜、分化加速、快速多變、價值與利益多元化的時代背景下，政府所面臨的各種公共問題與所面臨的管理環境，都變得愈加復雜、動蕩和不確定，官僚機構的龐大規模，“加之官僚體系本身的保守、消極、被動，以及官僚制度的墨守成規、不負責任、衙門作風、繁文縟節、官樣文章、效率低下、腐敗”[1](p8)等所造就的官僚體制的弊端，使得政府官僚制行政模式面臨著空前的管理危機。20世紀70年代末開始席卷全球的“新公共管理”政府改革運動，即肇始于此。

作為對此的回應，主張充分調動和整合包括市場體系和社會體系在內的一切積極力量，凸顯公私協力的合作治理，成為當代政府治理理念的共識。具體到食品安全管理領域，總結世界發達國家食品安全有效治理的成功經驗，就是既要加強政府監管部門的能力建設，又要集中社會力量，群策群力，充分發揮包括各食品行業協會、食品從業者、第三方檢驗檢測機構、消費者以及新聞媒體在內的多元社會主體的參與治理。進而，由政府主導的單一治理，走向政府與市場、政府與社會的多元主體在食品安全監管領域的合作共治。

以此來檢視我國的食品安全管理，我國現行的食品安全監管體系，仍屬于典型的政府壟斷型監管模式。該模式意味著“從主體角度來看，政府是唯一的監管主體，監管什么、怎樣監管、監管到何種程度等，都由政府這個唯一的監管主體來確定；從過程視角來看，政府以壟斷的方式包攬整個監管過程，沒有其他主體介入其中”。[2]這種基于政府壟斷型行政監管體系基礎之上的食品安全“單中心治理”模式，從監管意愿與監管能力的二維視角來審視，均存在明顯不足與缺陷：

1.從意愿來看，政府行政監管動力不足。

政府并非天然地具有追逐公共利益的傾向。人是自利的、理性的效用最大化者。[3](p4)政治市場上的個體在某種程度上同樣也是追求自我效用最大化的“經濟人”。政府部門及其行政人員也都具有自身的利益需求，部門利益的存在及行政監管人員的自利性影響，在缺乏有效制度約束下，可能導致政府監管行為目標異化，甚至出現監管者被監管對象“捕獲”的“管制俘獲”問題；另外，從我國的食品安全監管的實踐來看，食品安全最薄弱的環節恰恰是對監管者的監管。當前我國食品安全問責體系不健全，對監管機構本身的監管沒有真正地建立起來，問責乏力削弱了食品安全領域行政問責的警示作用，由此，導致政府行政監管機構壓力不足，動力缺乏。

2.就能力而言，政府行政監管能力有限。

首先，政府監管部門獲取信息的不充分性。食品行業是典型的信息不對稱行業。現代食品工業涉及到農業科學、生物技術、化學工程、健康科技、機械裝備及環境工程等眾多復雜科技的綜合運用，在生產工藝的復雜程度及管控難度上都與日俱增；更由于食品產業鏈條涉及種植、養殖、生產、加工、包裝、倉儲、運輸、銷售、消費等社會化大生產眾多環節，單個消費者乃至政府監管部門，均難以全面掌握有關食品質量與食品安全的全部有效信息。基于信息不對稱基礎上的政府對食品安全領域的行政監管與規制，可能導致兩方面的突出問題：一是由于政府公共政策大都建立在信息不充分的基礎上做出，因而極易出現政策效應的滯后性、不平衡性以及效力的遞減性；二是在政府管制過程中，為了很好地監督管理人的活動，管制當局必須對被監管部門的生產情況了如指掌，然而，向它提供這些情況的卻是被監管部門，因而被監管者出于對自身利益維護的需要，在向監督部門提供信息時則故意隱瞞實情，甚至虛構信息，騙取監管者在現實條件下做出最有利于被監督者自身利益最大化的政策決定。[4](p28)

其次，政府行政監管的成本高昂。政府監管要受到人、財、物與信息等既有資源的約束和限制。現代食品工業本身的復雜性特質，加之受限于我國經濟、社會發展水平，當前我國食品產業的規模化程度低，經營主體眾多且分散。面對數量眾多且分散的監管對象，政府監管部門的人力、物力、財力與技術手段，均面臨巨大挑戰。監管人員不足、監管經費短缺、監管技術落后，現有條件下監管任務不斷加大與監管力量嚴重不足的矛盾不斷加劇，往往使得實際監管缺位。同時，現行的多部門監管體制格局下，多部門聯合執法在實際操作中往往還要付出相當大的協調成本。

綜合以上分析，可以看出，政府壟斷型的食品安全監管模式，無論是在主觀的監管意愿，還是客觀的監管能力上，始終都存在著無法完全克服的固有缺陷和制度缺失。因此，在我國,食品安全行政監管體系本身存在制度性缺陷，食品安全監管機構的透明性、可問責性及能力建設等均存在不足的背景下，打破政府作為唯一主體的壟斷型監管模式，推動社會多元主體共同參與的合作治理，既是對食品安全“單中心治理”模式下“政府失靈”的現實回應，也是發達國家有效治理食品安全事務的基本經驗總結。

二、食品行業協會自律監管的功能優勢：基于比較分析的視角

行業協會是社會生產專業分工和市場競爭發展到一定階段的客觀要求和必然產物，是現代市場經濟體系的重要組成部分。食品行業協會則是由食品行業企業及其他組織自愿結合組成的、為實現會員共同意愿、按照其章程開展活動的自治、互益性行業組織。食品行業協會是現代食品安全社會性監管最重要的主體之一。從發達國家實際經驗來看，食品行業協會以其自律機制參與食品安全監管，在推動行業自律，整合行業資源，提供教育、培訓與技術咨詢服務，全面提升行業整體水平以及構筑政府部門與行業企業之間的溝通平臺等方面，起著舉足輕重的作用，顯示出巨大的社會潛能和效益。大量的實踐業已證明，食品行業協會的自律監管，作為獨立于政府與食品生產經營企業之外的“第三方監管”，既減少了政府對微觀經濟主體具體經營活動的直接干預，又能發揮行業組織在信息獲取、專業技術與降低監管成本等方面的功能優勢，從而可以有效彌補食品安全治理領域政府與市場的“雙重失靈”。

具體而言，相對于自由市場的自發調節和政府部門的行政干預，食品行業協會的自律監管，其比較優勢主要體現在以下幾方面：

1.信息獲取優勢。食品行業協會是由食品行業各領域內的直接從事食品生產經營的會員單位組成。作為行業代表，食品行業協會對本行業內食品的生產技術、工藝流程、原料配方、產品品質、成本及銷售管理等方面的信息，具有天然的認知優勢，相對于政府監管部門與普通消費者，他們距離各自行業內食品質量和安全信息最近，知悉程度最高，其信息獲取成本也最低。

2.監管動力優勢。食品行業協會是所在行業整體利益的代言人。因此，出于行業整體利益和長遠發展考慮，食品行業協會及其會員企業對業內個別企業的假冒侵權、虛假宣傳、違法經營等各種可能危及整個行業信譽、導致行業危機的食品安全問題，具有更為強烈的監管意愿和主動介入的原動力。此外，政府的行政監管主要側重于食品安全問題的事后監管，而食品行業協會的自律機制則可以提前介入，使監管環節前移，防患未然。

3.專業技術優勢。隨著現代食品工業的快速發展，食品行業中各種新材料、新技術、新設備、新工藝、新產品層出不窮，專業性和技術性不斷增強，單純依靠政府行政監管，難以跟上食品行業快速發展的步伐。食品行業協會則熟悉行業、了解企業，并集中了本行業領域內的眾多專業人才，對市場的感知能力以及專業技術等方面，優勢突出。鑒于此，食品行業協會在食品安全信息收集、分析和披露、食品安全標準制定、食品安全認證、檢驗檢測、風險預警、信用評估等專業領域，均可發揮這種技術上的優勢。

4.比較成本優勢。現代市場經濟是秩序經濟，政府對食品行業的行政規制作為外部規范，必須考慮到執行成本和效率問題。“由于行政成本的限制，政府不可能深入到每一家企業中進行安全監管，而更多的是以點帶面，或進行抽查”。[5]相比之下，食品行業協會作為食品企業自發組成的互益性組織，擁有內部的成本分擔機制，其行業管理成本可以由會員企業分擔，從而可以大大降低政府部門的行政監管成本。同時，食品行業協會的自律監管本質上是一種集體合約機制，不同于傳統政府行政監管自上而下單向度的外部強制，其運行主要基礎為會員企業建立在公開、平等、合意原則之上所制定的行規行約。行規行約作為自律章程，屬于典型的內部規則，是利益相關各方重復博弈和反復均衡的結果，此種內在規則一旦產生，無需借助外在強制力量就能夠為人們自覺遵循，[4](p34)這種“團體自我管制的方法非常有效，與國家的進入相比，社會成員更樂意接受團體的自我管制。……自我管制避免了國家的過分介入，它在國家和團體之間劃分了一條安全線，同時，社會團體可以在執行中消化政策，他們的專門知識、信息、經驗和判斷，促進了有效執行國家政策的環境，而光靠國家的直接干預是做不到這一點的。……自我管制使社會團體成為推行公共政策的組織，這不僅有利于良好社會秩序的形成，同時也降低了國家管制的成本。”[7](p122-123)就成本效益分析的角度而言，行業協會自律監管基礎上的自主治理,優于政府行政干預的外部強制。

5.監管范圍優勢。目前，我國食品安全行政監管主體，涉及農業、質檢、工商、衛生、商務等多個部門，眾多監管部門在職責上存在重疊交叉，造成監管責任不清，且政府監管權力還被縱向的層級體制所分割；同時，政府部門的行政監管屬于時點管理，難以做到全過程監管，不可避免出現監管的空白和盲點。由此，在我國現行食品安全單一政府監管體制架構下，“分段監管有盲區、品種監管難落實”的弊端十分突出。行業協會則在一定程度上可以打破這種地域和層級上的限制，對某一特定類型食品實行全過程的跟蹤監管，從而可以在相當程度上彌補現有政府監管體制上的缺陷。

總之，在一個快速、多變、日益復雜的現代社會，伴隨食品行業的快速發展，必須摒棄“全能政府”的傳統理念，打破政府壟斷型監管體系基礎上的單中心治理模式，引導和推動社會多元力量介入食品安全管理。由此，積極探索建立和完善以食品行業協會為組織基礎的食品行業自律監管體系，依靠行業組織力量，充分發揮食品行業自身的自我調控與自律監管功能，以行業自律監管來彌補政府行政監管體系的制度性缺陷，逐步實現食品安全監管領域政府與社會行業組織的合作治理，是構建食品安全監管長效機制的關鍵，也是我國食品安全治理體系改革的方向。

三、當前我國食品行業協會自律監管功能缺失及其原因分析

改革開放以來，伴隨著市場經濟體制的逐步確立和政府職能轉變的不斷推進，現代市場經濟中行業協會的功能與作用日漸得到重視。在此背景下，我國食品行業協會發展迅速。1984年成立的中國食品工業協會，就是新中國首批試點成立的全國性行業協會之一。2004年《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》（國發[2004]23號）中明確提出，要充分發揮行業協會和中介組織的作用；2007年國務院發布的《關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見 （國辦發 [2007]36號）》，進一步強調行業協會加強行業自律的作用，對行業協會商會改革和發展的必要性與實施方案做出了規定；2009年頒布實施的《中華人民共和國食品安全法》，則在第七條專門明確規定：“食品行業協會應當加強行業自律，積極引導食品生產經營者依法生產經營，推動行業誠信建設，宣傳、普及食品安全知識。”

但從我國的實際情況看，食品行業協會在總體上發展滯后,在食品行業企業中的認同度不高,缺乏應有的影響力與號召力，行業自律監管并沒有真正發揮出其應有的作用。無論是基于與發達國家食品行業協會自律功能運作的橫向比較，還是對食品行業協會本身整體發展狀況的縱向考量，食品行業協會在我國食品安全治理中的功能優勢與獨特作用，都未得到有效發揮，與理論上應有之自律功能和社會的要求均有較大差距。這從近年我國所發生的一些重大食品安全事件的處置過程中，一些食品行業協會的“集體沉默”和不作為，即可見一斑。

概而言之，當前我國食品行業協會自律監管功能的缺失，主要表現在以下三點：

第一，部分食品行業協會的獨立意識與自治品格的缺失，自身定位模糊，淪為政府部門的附屬或職能延伸，缺乏權威性和公信力，自律監管意識不強；第二，總體上，食品行業協會的覆蓋面窄，行業代表性不足，缺乏對企業的號召力和凝聚力，自律監管功能有效發揮的社會合法性基礎不足；第三，自身能力建設亟待提高。

究其原因，影響我國食品行業協會自律監管功能有效發揮的障礙因素，主要有以下幾方面：

1.法制建設滯后。

我國行業協會的相關立法總體滯后，現有法律法規的一些內容難以適應行業發展的要求。目前，我國直接規范行業協會的全國性法規，只有國務院1998年10月發布的《社會團體登記管理條例》，迄今為止，尚未出臺一部針對行業協會的統一的、專門性的法律或法規，對行業協會的性質、地位、職能、治理結構、運作范圍、權利義務等作出明確界定。行業協會的法制建設滯后，其獨立法律地位的確立缺乏國家統一立法的確認和保障，導致行業協會的建設不規范、權威性也大打折扣。

現代食品行業覆蓋面廣，行業細分程度高，現有的法律規范將其納入社會團體，缺乏科學的分類管理，忽視了食品行業協會內部會員企業多樣性的差異；且《社會團體登記管理條例》基本上屬于程序性法規，只是一個社會團體登記管理的程序性條例，不能滿足行業協會改革發展的實體性規范要求。食品行業協會的法治框架不完善，法律法規不健全，導致其自身定位不明確，法律地位不高，企業認同度低,開展相關活動缺乏應有的法律依據，自主、獨立的自律監管功能發揮的合法性基礎不足，從而制約了其功能優勢的有效發揮。

2.管理體制不順。

在我國目前行業協會管理體制之下，食品行業協會的健康發展受到相當程度的制約和限制。一方面，依據《社會團體登記管理條例》,各級政府對食品行業協會的管理，實行由民政部門和業務主管單位雙重審批、雙重負責的“雙重管理體制”，同時實行“非競爭性”的原則，基本上遵循“一業一會”或“一地一會”的設置原則，且同時規定在民政部登記注冊的全國性行業協會在各地不得建立系統組織。這種“雙重管理”和“非競爭性原則”導致的體制瓶頸，使得很多有成立需求的食品行業無法再成立新協會，而另一些已經成立但是沒有很好發揮作用的食品行業協會，則因缺乏競爭和退出機制而繼續存在，從而限制和制約了食品行業協會進一步發展；另一方面，由于歷史和現實的種種原因，相當一部分食品行業協會具有自上而下的成立背景和準政府運作模式，導致其自身定位的模糊，部分食品行業協會成為政府管制職能的延伸，帶有濃厚的行政色彩，缺少為企業服務的精神和動力，服務能力不強，服務形式單一，對企業缺乏吸引力。由于上述體制原因，相當一部分食品行業協會在企業中缺乏必要的凝聚力和號召力，企業的認同度低，其行業自律和監管功能的社會合法性基礎嚴重不足，難以發揮實質性的作用。

3.食品行業協會覆蓋面窄，代表性不足。總體而言，我國食品行業協會的總量仍然偏少，從覆蓋面看，食品行業產業鏈涉及種養殖、生產、加工、流通、消費、餐飲等環節，食品、食品原料、食品相關產品種類繁多，市場細分明顯，而當前食品行業協會總體發展滯后，與產業發展相脫節，且參會的多為大中型企業，中小企業比例偏低，行業代表性不足。

4.自主治理機制薄弱，能力建設存在不足。

食品行業協會作為行業自律性組織，獨立與自治是其本質所在，也是其各項功能有效發揮的前提和基礎。但如前所述，受制于我國現有食品行業協會的特殊生成背景，相當一部分為體制內改制而成，政府對行業協會的不合理管制，致使其在人權、事權和財權上均在不同程度上受制于政府行政機關，導致部分食品行業協會獨立意識與自治品格的缺失，加之自主治理結構不健全，組織機構單薄，運作機制不規范，導致自身能力存在明顯不足，其自律監管有名無實。

四、推進我國食品行業協會自律監管的路徑選擇與制度建構

隨著我國市場經濟體制改革的不斷深入，政治體制改革的逐步展開，行業協會的重要地位和社會意義日益凸顯。目前，關于行業協會在推動經濟社會發展和規范市場秩序構建中的地位和價值，已經得到理論界的充分肯定和認同。在國家政策扶持的大背景下，近年來，我國食品行業協會發展迅速，特別一些地方性的食品行業協會，在推動地方食品行業發展和參與食品安全治理中，發揮了越來越重要的作用。但同時不容回避的是，其發展過程中的外部環境約束和自身組織和能力缺陷問題，也日漸凸顯。目前，中國食品行業協會幾乎都不同程度地面臨著政府對協會放權不夠，缺乏法律規范和政策扶持、自主治理機制不健全、能力建設亟待加強等一系列問題，食品行業協會在食品安全治理中的潛力，有待進一步挖掘。因此，作為現代食品安全治理體系的重要組成部分，如何為食品行業協會發展提供更為良好的外部環境和有效的自我發展機制，是推動食品行業協會健康發展、加強行業自律監管必須正視的課題。

（一）重塑食品安全“合作治理”新理念，提高對食品行業協會自律監管的認識。

面對現代社會食品安全問題的復雜性特質，必須重塑我國的食品安全監管理念。要充分認識到：面對轉型中國食品安全問題的復雜現實，任何單一監管主體，均難以實現食品安全治理的全部職能，均不具有在短期內挑起確保13億人口食品安全重任治理目標的能力。從發達國家的成功經驗來看，行政監管、法律干預和行業自律，共同構成了規范食品市場秩序、確保食品安全治理目標的制度基礎。

因此，面對不斷升級的食品安全危機，應對日趨嚴峻的食品安全監管形勢，必須打破“全能政府”理念下的“政府壟斷”型監管模式，樹立現代食品安全多元主體“合作治理”的新理念。按照這一新理念，摒棄公共行政等于政府行政的狹隘觀念，在進一步強化和提高政府行政監管能力的同時,應大力推進非政府公共行政，充分整合社會資源,加強社會性監管,引進以行業協會等自律性組織為代表的社會力量，構建多元主體在食品安全監管領域的合作治理。

（二）完善食品行業協會發展亟待解決的法制基礎，推進食品行業協會自律監管的立法建設。

我國食品行業協會的管理存在亟待解決的法律缺位問題。推進食品行業協會的自律監管，食品行業協會的運行和管理必須納入法制化軌道。“我國目前的法律體系是以社會系統的二分法為基礎的，市民社會這個中間層在立法時很少給予考慮”。[8](p23)目前，作為食品行業協會成立和運作主要法律基礎的《社會團體管理條例》，僅僅是對1989年10月發布的原條例的簡單修訂，實質上并無重大原則性修改，其對行業協會與其他社團組織的管理以政治性、行政性因素為主，帶有濃厚的計劃經濟色彩，并體現出較為強烈的 “管控”傾向，已經不能適應新形勢和新條件下行業協會發展的現實需要。

鑒于轉型期我國食品安全問題的嚴峻形勢，建議可以考慮以食品行業作為試點，加快行業協會的立法工作，推進食品行業協會的單行立法和分類管理研究，為全國性行業協會立法創造條件和積累經驗。參照國際上關于行業協會的立法經驗，在總結食品行業協會立法試點實踐的基礎上，應制定專門的《行業協會法》，進而在《行業協會法》的基本原則和法律框架下，通過配套的法律法規，對食品行業協會的性質、宗旨、原則、設立條件和程序，組織結構與基本職能、會員權利與義務、治理結構與運行機制等做出明確規定。進而，強化食品行業協會的法人治理，賦于其獨立的法律地位，為其獨立、自治功能的有效發揮提供法治保障。同時，要在法治框架內合理界定政府行政監管與食品行業協會自律監管的職能邊界，為食品安全治理中的政府職能部門與食品行業協會的合作治理奠定法治基礎。

（三）改革雙重管理體制，提升食品行業協會在現代食品安全治理中的主體地位。

政府的宏觀管理體制，對于行業自律組織的產生與發展，起著至關重要的作用。從食品行業協會的體制基礎分析，我國現行的民政和業務主管部門對行業協會的 “雙重管理”體制，是食品行業協會獨立性不強、自治基礎薄弱、職能發揮有限的體制性根源。

“雙重負責管理體制是在計劃經濟體制下國家在對社會團體歸口管理的實踐中形成的一種制度安排。這種制度安排首先是出于滿足政府部門的管理需要和規避相關風險的需要設置，而不是以促進社會組織的發展為目標的”。[9](p28)此種“管控”取向的管理體制，實際上否定了行業協會的自治性質，使行業協會無法履行其契約原則和民主原則，難以真正成為會員企業所信賴的組織。在相當程度上而言，“雙重管理體制是現行行業協會管理體制滯后的關鍵因素，雙重管理體制一方面為主管部門延續部門特權提供了制度保障，另一方面也給市場領域內生需求的實現設置了制度障礙”。[10](p186)

因此，必須加快推進現行的雙重管理體制改革，改革的基本方向是要改變既有體制對行業協會的 “控制型管理”取向，轉向以扶持和培育為基本價值取向；改革的基本目標是還原食品行業協會的民間性和獨立性，按照“企業創辦、市場運作、政府扶持”原則，整合現有行業協會資源，實行“政會分開”，推動其向民辦民營、自主管理、自我服務方向發展；改革突破口和基本路徑則是取消“雙重許可”的設立制度，逐步實現行業協會與其業務主管單位相脫離，打破食品行業協會發展的體制性障礙和束縛。

在改革雙重管理體制的基礎上，推進政府職能部門與食品行業協會在食品安全管理領域的合作治理，實現政府行政監管與行業協會自律監管的良性互動，還有賴于法治框架下的政府管理理念轉變和政府職能的進一步調整。現階段行業協會發展的關鍵在政府。一方面，以《中華人民共和國食品安全法》的出臺和實施為契機，進一步推進政府食品安全管理的理念和職能轉變，加大對食品行業協會的扶持和引導，把可以通過自律性管理更好實現的行業管理職能，移交、授權或者委托給食品行業協會行使，使政府從行業組織可以更好發揮作用的食品安全特定監管領域中退出來，為食品行業協會的成長和自律監管功能的發揮，釋放必要的空間；另一方面，加快推進食品行業協會立法工作，在法治框架內明確食品行業協會的獨立主體地位和自律監管職能，打破行業協會對政府的依從關系，并明確界定政府行政執法和行業自律監管的職能邊界，建立政府行政監管與行業協會自律監管的基礎制度架構，從制度安排上明確食品行業協會與政府同為食品安全治理主體的平等地位，推進食品安全領域政府監管與行業協會自律監管的合作治理。

（四）完善自主治理結構，加強食品行業協會自身能力建設。

食品行業協會發展成長的最大動力，來自于會員企業對自我利益的追求。會員企業的共同利益是食品行業協會生存發展的生命之源。食品行業協會只有真正代表行業的整體利益，切實維護和實現內部成員的共同利益，在此基礎上，才能擔負起行業管理和行業自律的公共職能。這是食品行業協會自律功能有效發揮的社會合法性基礎。如果食品行業協會缺乏獨立性、代表性，缺少行業管理的實際職責和權限，則其必然難以獲得企業的認同和信賴，導致自身權威性和公信力的喪失。換言之，如果企業可以通過其他渠道繞過食品行業協會而達成自身的利益訴求，那么食品行業協會的作用也就被規避和抵消了，其功能優勢自然無法發揮，自律監管功能也就難以真正實現。由此，提高食品行業協會的代表性，確立能夠實現會員利益保護的自主治理結構，是其自律監管功能有效發揮作用的社會基礎。

為此，一方面，加強食品行業協會自我管理，完善內部組織機構，健全民主治理機制，推進自主辦會。參照現代公司治理結構，建立會員大會、理事會和監事會分權制衡的現代行業協會管理運行機制，實行理事會領導下的秘書長日常負責制，理事會成員、會長、秘書長等均按照民主程序選舉產生，實現“領導人自選、經費自籌、決策自主、運行自由、責任自擔”，[11]還原其自治本質，使食品行業協會真正成為自我管理、自我教育、自我服務、自我協調、自我約束的行業自治組織；另一方面，必須強化服務意識，提高服務能力，加強食品行業協會人力資源隊伍建設，推進其在行業規劃與管理、行業標準制定、技術咨詢提供、信用體系建設、市場監管、人才培訓等方面進一步發揮作用，從而通過切實履行服務職能，提升對行業企業的吸引力和社會公信力，并通過開展行業服務、爭取社會捐款或贊助、承擔政府授權或委托工作，爭取購買服務事項等多種方式籌措經費，增強自身可持續發展能力。

（五）調整優化食品行業協會布局，提高食品行業協會的行業代表性。

中國的食品行業協會從20世紀80年代初開始出現，經過30多年的發展，目前已經初具規模。但從總量看，食品行業協會仍然偏少，在全國行業協會中所占比例偏低，行業覆蓋面窄，代表性不足，制約了行業自律功能的有效發揮。

因此，要進一步放寬政策限制，給予行業協會更大的自主發展空間，積極培育和扶持市場內生和企業自發組建的食品行業協會；同時，對既有食品行業協會進行存量優化，建立健全行業協會進入和退出的機制，對一些名稱相似相近、業務交叉重復、分類過細的食品行業協會，應通過平等競爭進行歸并重組；而對一些名不符實，行業代表性不強，公信力不高，不能代表和維護會員利益，且長期不開展業務活動，內部管理混亂，以及違法、違規的食品行業協會，則應由登記管理機關予以注銷或依法撤銷。在此基礎上，進一步優化食品行業協會布局，擴大食品行業協會履蓋面，提高食品行業協會的行業代表性。

（六）加強食品行業協會自律管理體制建設，發揮其在食品安全誠信體系建設中的主體地位。

總體而言，目前我國食品行業協會的自律監管意識不強，自律機制不健全，自律監管能力有待提高，相當一部分食品行業協會僅僅發揮了搭建會員企業交流平臺的功能，在行業自律方面則基本無所作為。針對我國食品行業協會發展的現實狀況，推進食品行業協會自律監管功能發揮，可著重從以下兩方面入手：

1.推進食品行業協會自律管理體制建設。行業自律組織的自律監管源于自律組織參與者的合意，其規則具有契約屬性。食品行業協會要發揮自律監管職能，必須建立和完善行業自律性管理體制和約束機制，首要的就是要建立健全自律規則體系，并以此規范、約束會員企業的各種違法違規和機會主義行為，維護市場秩序。這是實現行業協會自主管理、自我發展、自我教育、自我約束的制度基礎。同時，鑒于食品行業協會的行規、行約等自律規則體系，其建立和運行的基礎為契約關系，建議以立法的形式，進一步明確食品行業協會作為自律組織的監管職責和權力，參照國際經驗和做法，將通行的屬于食品行業自律組織自律管理的事項直接在法律中予以明確，以此提高食品行業協會自律管理的效力和權威。

2.發揮食品行業協會在食品安全誠信體系建設中的主體地位。黨的十七大報告指出，“促進國民經濟又好又快發展，要完善現代市場體系，健全社會信用體系”。市場經濟本質上是信用經濟，良好的社會信用體系是建立和規范市場經濟秩序的基礎和保障。要充分發揮食品行業協會在食品行業信用體系建設中的主體地位，進一步推動食品行業協會開展行業信用調查、簽訂行業誠信公約、加強誠信教育培訓、建立行業企業信用檔案、誠信信息披露制度、獎懲制度、黑名單公示制度等，對食品安全情況進行跟蹤監測，以行業信用評級及獎懲機制等手段，提高會員企業的社會責任意識，提高從業人員職業道德水準和業務素質，以行業自律推動市場“優勝劣汰”的競爭機制真正發揮作用，防止食品行業出現“劣勝優汰”的“逆向選擇”，推動企業自覺地守法、守信、守德。

結語

轉變食品安全管理理念，推動食品行業協會等行業自律組織參與食品安全監管，構建自律和他律并行的多元化監管體系，是國際食品安全治理的基本經驗總結和發展趨勢。

當前，我國食品行業協會自律監管功能缺失的原因，既有法律制度缺失等外部環境因素的影響，也有自身發展能力等的內在缺陷制約，只有通過系統性的改革創新，才能得到解決。要通過進一步健全食品行業協會的法治基礎，改革完善食品行業協會管理體制，提升食品行業協會的能力建設，優化食品行業協會的布局，加強食品行業協會自律管理體制和誠信體制建設等，確立食品行業協會在食品安全治理中的主體地位，推動其自律監管的功能的有效發揮。

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1003-8477（2012）01-0044-06

劉文萃（1978—），男，講師，天津科技大學法政學院行政管理系主任，天津市人文社會科學重點研究基地“天津科技大學食品安全管理與戰略研究中心”兼職研究員。

責任編輯 申 華