武漢城中村失地村民補償安置措施對策研究

陳小燕，黃昭靜

（湖北大學 政法與公共管理學院，湖北 武漢 430062）

武漢城中村失地村民補償安置措施對策研究

陳小燕，黃昭靜

（湖北大學 政法與公共管理學院，湖北 武漢 430062）

城中村問題日益成為優(yōu)化城市發(fā)展的重要問題。在武漢市城中村改造的過程中，保障失去賴以生存的土地和住房的村民們的繼續(xù)生存的權(quán)益是城中村改造順利進行的中心環(huán)節(jié)。目前，武漢市現(xiàn)有的失地村民安置措施存在著拆遷補償標準不一、拆遷補償標準低、針對失地村民的社會保障制度不完善的缺陷，無法真正保障他們的權(quán)益。因此應制定合理的拆遷補償標準，實現(xiàn)社會公正和公平，提高拆遷補償款計算標準，完善“村改居”的社會保障制度，切實保障失地村民的生活。

武漢市；城中村改造；失地村民；社會保障制度

隨著武漢市城市發(fā)展進程的不斷加快，為了優(yōu)化城市環(huán)境，改善市政建設，對于城區(qū)內(nèi)大片城中村的改造勢在必行。但伴隨著這一改造工程的不斷推進，如何安置城中村內(nèi)失地村民的問題成為了城中村改造成功與否的關(guān)鍵。與其他城市的城中村相比，武漢市的城中村有其自己的特點和個性，因此，安置措施的制定和實施也必須充分考慮和適應這些特殊之處。

一、武漢市城中村村民的生存現(xiàn)狀分析

（一）農(nóng)業(yè)收入不再是村民生活的主要來源。

隨著武漢市經(jīng)濟的飛速發(fā)展，原有的城市空間不再能承受城市規(guī)模的不斷擴張，因此它的基礎(chǔ)設施建設不斷向武漢市周邊延伸。這樣，很多曾經(jīng)位于城郊偏僻地區(qū)的農(nóng)村也逐漸變?yōu)槌侵写濉５牵@些擁有良好地理位置的城中村所有的農(nóng)業(yè)用地早已被城市建筑所“蠶食”，而與此同時，優(yōu)越的地理位置也使得這些城中村的地價不斷飛漲。地價飛漲與土地稀缺并存的現(xiàn)象使得繼續(xù)維持在稀少的土地上進行高投入、低產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)耕作根本無法維系村民的正常生活。因此，這些城中村村民雖然在身份上還是農(nóng)民，但農(nóng)業(yè)收入早已不再是生活的主要來源。

大體上來說，現(xiàn)在武漢市城中村村民的主要收入分三種。第一種是來自村集體所分配的收入。而村集體的收入主要來源于以下兩個方面：首先，城市所征用的建設用地的補償款大部分是補給了掌握有集體土地所有權(quán)的村集體或村委會，再由村集體或村委會分配給村民；其次是村辦企業(yè)的收入，由于用地限制的問題，在武漢，一些發(fā)展成熟的城中村都會有自己自行經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)多數(shù)是以有限的土地發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，例如酒店、市場等等，這些企業(yè)的經(jīng)營性收入也是要由村集體分配給村民的。[1]第二種是村民出租房屋所得的物業(yè)收入，目前這一項收入在武漢市的城中村中已經(jīng)是絕大部分村民的主要經(jīng)濟來源。這是由于城市經(jīng)濟的繁榮吸引了大量異地農(nóng)民工和欠發(fā)達城市的非正式務工人員遷移到發(fā)達的城市，但是一方面老城區(qū)老舊的生活住宅區(qū)域難以承受眾多外來人口的涌入，另一方面這些中心老城區(qū)高昂的租住成本也讓收入不高的外來務工人員望而卻步。而此時城中村優(yōu)良的地理位置和幾乎不計成本的土地填補了這個巨大的廉價出租屋的市場缺口。在一些中心城區(qū)的城中村，人數(shù)甚至是村民的十幾倍。出租屋的繁榮已經(jīng)成為武漢市城中村的一大經(jīng)濟特色。第三種是村民自己務工的收入。但是由于村民整體受教育程度不高，而且又有農(nóng)業(yè)戶口的身份限制，他們多是從事一些收入偏低、無任何保障的臨時性工作。

由此可見，在農(nóng)業(yè)用地大量被侵占的城中村內(nèi)，戶籍還是農(nóng)業(yè)戶口的村民們早已沒有再過耕作勞動的生活，他們的生活方式已經(jīng)被市民化，也沒有再通過耕作獲得生活收入。

（二）村民的文化水平普遍不高。在武漢，城中村中的村民大多是在20世紀80年代開始加速升溫的城市化進程中失去土地變?yōu)椴辉龠^典型農(nóng)民生活的農(nóng)民，他們中的大多數(shù)人是40年代至60年代生人，特殊的社會環(huán)境和成長環(huán)境使得他們無法獲得更好的文化教育，長期的勞作也剝奪了他們提高自己文化水平的機會，并導致了他們文化水平偏低。[2]特別是在一些形成歷史久遠的城中村中，大多數(shù)居民的受教育程度都不高，而且曾經(jīng)長期從事農(nóng)業(yè)勞動的經(jīng)歷也制約了他們非農(nóng)生活技能和職業(yè)技能的培養(yǎng)和提高，嚴重束縛了他們在城市中生存和發(fā)展的能力。

很明顯，從以上總結(jié)的武漢市城中村村民的生存現(xiàn)狀來看，在城中村改造后，這些依靠房屋出租生存的村民失去用于居住和出租的房子后生活就會陷入困境。他們沒有房屋可租，普遍偏大的年紀和偏低的文化水平也限制了他們在就業(yè)市場上的競爭能力。在這種情況下，如果拆遷補償安置措施跟不上就會造成這些失地村民生活困難，情況嚴重的話還會導致失地村民對改造工程產(chǎn)生抵觸情緒，從而大大制約武漢市這一改造工程的進程。

最近幾年，其他省市在城中村改造中有關(guān)“釘子戶”和以暴力或者自殘的方式對抗拆遷的新聞層出不窮，究其原因還是政府的安置方法不能達到失地村民的合理期望，不能維持他們失去土地、房屋后的正常生活。因此，如何針對目前武漢市城中村村民生活現(xiàn)狀的特點來構(gòu)建合理的拆遷補償方式和社會保障制度是武漢市城中村改造中非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

二、武漢市現(xiàn)有的失地村民安置措施的缺陷

（一）拆遷補償標準不一，容易造成不公平現(xiàn)象。

依據(jù)2004年出臺的 《武漢市征用集體所有土地房屋拆遷辦法》第十一、十二條的規(guī)定：拆遷中環(huán)線以內(nèi)的住宅房屋，被拆遷人可以選擇貨幣補償安置或以房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式安置。拆遷的補償款按照被拆除房屋重置價和宅基地區(qū)位補償價確定，其中房屋重置價標準由市價格行政主管部門會同市土地行政主管部門制定，而宅基地區(qū)位補償價則按照城區(qū)的不同區(qū)位來確定。[4]

從這個拆遷辦法來看，它并沒有對拆遷補償費的具體計算方法給出明確規(guī)定，而只是給出了一個籠統(tǒng)的概念，在現(xiàn)實情況中的具體補償款數(shù)額則需要各個行政主管部門給出計算方法才能得出。由于宅基地區(qū)位價格的制定是以不同城中村所在的城市區(qū)域的房屋均價為標準的，這樣看起來根據(jù)地段的不同制定等級不同的宅基地區(qū)位價格似乎彌補了不同區(qū)域城中村村民遷出這一地段的損失，顯得無可厚非，合情合理。但是實際上，越是處于城市邊緣的城中村村民對于土地和房屋的依賴就越是嚴重，但是他們卻沒有得到合理的補償，在很多情況下，他們可能失去了比區(qū)位好的村民更多的土地和房屋，而得到的卻是比他們少的補償款。這樣的做法很容易引起村民之間的沖突和不滿，導致這些地區(qū)的村民對于改造工程有很強的抵觸情緒，不愿搬遷。

拆遷補償標準的差異除了體現(xiàn)在費用的計算上，還體現(xiàn)在適用群體上。在很多城市中，城中村的村民并不是固定不變的，會陸續(xù)有鄰村村民、本城市民和外地人口在城中村落戶居住或購買宅基地。那么，對于他們的身份的認定也是一個懸而未決的問題，在一些城市引起了爭議甚至沖突。還是在武漢，政府對本村村民的安置是建安置房回遷，而在村里買了宅基地的城鎮(zhèn)戶籍人口和外地人都采用貨幣補償，補償標準統(tǒng)一，這樣的做法也引起不少爭議。[5]多數(shù)村民希望得到和村民一樣的補償標準。對于適用群體的差別對待也是造成不公平現(xiàn)象的原因之一。

（二）拆遷補償標準低，無法保障失地村民今后的生活。

武漢市國土規(guī)劃局依據(jù)拆遷辦法制定的拆遷款計算公式為：農(nóng)村集體土地房屋拆遷補償款=合法宅基地面積×宅基地區(qū)位價格＋合法房屋建筑面積×房屋重置價格。在實際操作中，政府給出的房屋重置價標準和宅基地區(qū)位補償都沿用的是2004年出臺的標準，即一等磚混結(jié)構(gòu)房屋的重置價為710元/平方米，磚木一等房屋重置價為680元/平方米；宅基地區(qū)位價格則因地段的不同而有差別，其中中心一類城區(qū)的區(qū)位價格為2280元/平方米，二類地區(qū)的區(qū)位價格為1920元/平方米，三類地區(qū)的區(qū)位價格為1500元/平方米。我們可以舉一個例子：如果某居住在武昌中心城區(qū)城中村的村民在城中村改造中擁有的合法宅基地面積為100平方米，合法房屋建筑面積為200平方米，那么這個村民可以得到的拆遷補償款=合法宅基地面積100×宅基地區(qū)位價格2280＋合法房屋建筑面積200×房屋重置價格710=370000，即該村民可獲得的拆遷補償款就為37萬。但需要注意的是，這是2004年制定的價格標準，而武漢市的房屋價格在2004年到2010年這6年間已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。2010年1月最新的片區(qū)商品住宅成交均價調(diào)查顯示：武昌中心區(qū)和漢口中心區(qū)的均價已經(jīng)分別突破8000元和9000元大關(guān)，而武漢城區(qū)的商品房均價也已經(jīng)達到6345.34元。[6]與這樣的房價相比，村民到手的補償款根本不夠他們在原來的城區(qū)購置房屋居住，也不能保障他們一家人以后在高房價城市中的生活。

（三）現(xiàn)有針對失地村民的社會保障制度不完善，無法真正保障他們的權(quán)益。

目前，很多城市對于失地村民的社會保障都有一定的規(guī)定。大體的做法是，由村集體向社保機構(gòu)繳納養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等，對于養(yǎng)老人員則是一次性繳清養(yǎng)老保險。例如武漢市的規(guī)定是：“村改居”養(yǎng)老保障金應為本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障金的110%，目前是每個月330元。但是，本市的低保人員加上水、電、燃氣等各項補貼，實際標準已經(jīng)達到每月460元。如此一來，失地村民在一次性繳納了4.612萬元（此為2008年標準）門檻費后，所享受的待遇還不如不用繳納任何費用的城市低保戶。這里所謂的門檻費，是根據(jù)該市城中村改造相關(guān)政策，針對已經(jīng)達到退休年齡的失地村民制定一項政策，他們?nèi)粝雲(yún)⒓由绫＞偷妹咳艘淮涡匝a繳的那筆費用——包括10年的生活費、住院醫(yī)療費及13個月生活費標準的喪葬補助費。[7]這樣的差別讓失去土地的年老村民今后的生活陷入極大的困境，他們受年齡的限制無法繼續(xù)工作，而那些微薄的養(yǎng)老保障金也根本不夠他們在城市生存下去。

與此同時，沒有達到退休年齡的失地村民，則在憂心醫(yī)保“門檻費”。據(jù)了解，沒有達到退休年齡的失地村民，由于此前基本養(yǎng)老費大都沒有繳納，他們就還得一次性補足醫(yī)保的工齡部分。這樣計算下來，平均每人要補繳3萬元至7萬元左右。而不少城中村居民因為難以承擔這筆不小的費用，不得不放棄辦理醫(yī)保卡。這樣他們就沒有了任何醫(yī)療保障，無法與城鎮(zhèn)居民相比。

三、武漢市城中村失地村民補償安置措施制度的完善

（一）制定合理的拆遷補償標準，實現(xiàn)社會公正和公平。

我們認為真正合理的拆遷補償標準首先應當有一個合理的宅基地區(qū)位價格。因為現(xiàn)在這樣簡單地將宅基地區(qū)位價格的制定與該宅基地所在的城市區(qū)域的房屋均價聯(lián)系起來是顯失公平和不合理的，它沒有給予真正需要補償?shù)氖У卮迕褚赃m當?shù)摹⒆阋詮浹a其損失的補償。從武漢市現(xiàn)行的宅基地區(qū)位價格標準來看，一類區(qū)和三類區(qū)每平方米的差價就達到了780元。當然，不同城區(qū)土地和房屋價值的現(xiàn)實也應該放入考慮范圍之內(nèi)，在照顧城市邊緣失地村民利益的同時也要考慮到中心城區(qū)失地村民的利益。因此，宅基地區(qū)位價格還是應該按照城市區(qū)位劃分等級，但是最高等級與最低等級之間的差額不應過大；并且，還可以在計算失地村民宅基地時對他們的實際住宅面積進行分級，那些位于城市邊緣的、對土地和房屋的依賴程度高于市中心城中村的失地村民們的宅基地面積在超過一定坪數(shù)后應當可以享受更加優(yōu)惠的區(qū)位價格計算標準。

其次，在拆遷標準的適用群體上需要考慮以下兩方面問題：第一，城鎮(zhèn)居民在城中村中購買土地或者房屋，但是戶籍還是城鎮(zhèn)戶口的，可以讓他們在補交了一定地價之后享受與失地村民一樣的補償待遇，這里所說的“補交地價”指的是補交購買宅基地時的價格與商品房價格的差價。如果采取這個辦法，則需要平衡購買城中村土地或房屋時商品房價格和現(xiàn)在商品房價格之間的差距，我們認為，以購買城中村土地或房屋時的商品房價格為標準補償會損害這些城鎮(zhèn)居民的利益，因此應當取一個中間值，即近十年或者從購買土地的年份至今的房價的平均值；第二，在上世紀七八十年代就遷入城中村中承包土地耕種或者以其他方式謀生的周邊村落的村民，這一類村民已經(jīng)在城中村中居住近三十年，除了不屬于該村村集體外，他們的生活與世居村民無異。對于這樣的村民，應該給予他們與世居村民相同的待遇，而不應該有歧視和任何差別。

（二）提高拆遷補償款計算標準，切實保障失地村民的生活。

從前面的現(xiàn)行拆遷補償計算標準可以看出，目前的計算標準仍然沿用2004年的標準，但實際上，在2004到2010這6年間，全國的物價特別是房價已經(jīng)上漲。這一點從上文中的房價對比就可以看出，2004年的房價與2010年的房價根本不可同日而語。因此，現(xiàn)在沿用的04年的補償標準顯然無法滿足失地村民今后的生活需求。這就要求有關(guān)部門提高拆遷補償款的計算標準，與平均物價標準保持一致，這樣才能做到失地村民得到的補償款能夠真正地保障他們的生活。

（三）完善“村改居”的社會保障制度。

“村改居”是一項有關(guān)基層組織建設、集體土地被征用而歸為國有、集體資產(chǎn)的股份制改革、集體不動產(chǎn)和村民宅基地以及住宅處理、村民農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口、農(nóng)轉(zhuǎn)非后村民的社保等問題的系統(tǒng)工程。

在這項系統(tǒng)工程中，關(guān)乎著工程成功與否的關(guān)鍵因素是“村改居”后失地村民的生活保障問題。因為“村改居”工程歸根結(jié)底是為了改善人的生活，保障村民們的利益和今后的生活是它最重要的環(huán)節(jié)。而保障他們的利益和生活最有力的措施就是建立一個完善的“村改居”的社會保障制度。社會保障制度的重中之重是與失地村民們有切身利益關(guān)系的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。但是現(xiàn)存制度中還存在著養(yǎng)老保障金和醫(yī)療保障金一次性繳納過多和標準過低而導致無法真正達到保障效果的問題。

首先，已經(jīng)達到退休年齡的失地村民加入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險所必須自己繳納的“門檻費”——10年的生活費、住院醫(yī)療費及13個月生活費標準的喪葬補助費共4.612萬元（2008年的標準）——對于沒有穩(wěn)定收入且已經(jīng)年邁的年老失地村民來說無疑是一筆很大的費用，如果他們繳不出這筆費用，獲得養(yǎng)老保險就是空談，這顯然是把大多數(shù)貧困的、急需養(yǎng)老保險的失地村民們推向了更加困窘的境地，所以，這筆費用應當由失地村民所在的村集體為村民繳納，它的資金來源則是在拆遷過程中獲得的土地補償費、安置費、村集體的經(jīng)濟收入及其他渠道，村集體如果覺得一次性繳納很困難，也可以選擇在村民加入社保以后逐月繳納以減小負擔。在醫(yī)療保障這方面也同時存在一次性繳納的費用過高以至于很多失地村民無法負擔而放棄加入醫(yī)保體系。完善這一制度的辦法就是降低所謂的“門檻費”，或者允許已經(jīng)在城市找到工作的村民在加入醫(yī)保后逐月繳納。

其次，“村改居”中村民們的養(yǎng)老保險參照的標準是城鎮(zhèn)居民最低生活保障金的110%，但如前文所述，城市的低保還要再加上水、電等其他補貼，實際上的低保金比村民到手的養(yǎng)老保險高。這對繳納了高額“門檻費”村民來說是很不公平的。因此，應該也對“村改居”中辦理養(yǎng)老保險的村民給予水、電、煤等各項補貼，真正達到城市低保的標準。

[1]李立勛.城中村的經(jīng)濟社會特征——以廣州典型城中村為例[J].北京規(guī)劃建設，2005，（3）.

[2]成得禮.對中國城中村發(fā)展問題的再思考——基于失地農(nóng)民可持續(xù)再生計的角度[J].城市發(fā)展研究15卷，2008，（3）.

[3]張鵬.廣州市城中村改造的土地經(jīng)濟學求解[J].廣東土地科學，2009，（12）.

[4]國務院法制辦公室.武漢市征用集體所有土地房屋拆遷辦法[EB/OL].http://www.chinalaw.gov.cn,2004-07-15.

[5]新快報.城中村改造補償標準遭質(zhì)疑 周慶強稱補償應一視同仁[EB/OL].http://news.dichan.sina.com.cn/2009/12/04/93285.html,2009-12-04.

[6]位宇祥.武漢中心城區(qū)房價進萬元時代 投資客身影頻現(xiàn)[EB/OL].http://www.chinanews.com.cn/estate/estate-gdls/news/2010/04-15/2228178.shtml，2010-04-15.

[7]楚天都市報.同為江城居民，為何厚此薄彼[EB/OL].http://news.sina.com.cn/o/2010-01-15/063716936325s.shtm l，2010-01-15.

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A

1003-8477（2012）01-0053-03

陳小燕（1964—），女，湖北大學政法與公共管理學院教授。黃昭靜（1987—），女，湖北大學2009級憲法學與行政法學碩士研究生。

武漢市社會科學基金項目“武漢市城中村改造的法律問題及對策”。項目編號：武社文（2009）3號

責任編輯 張曉予