統(tǒng)一我國保健食品監(jiān)管的建議

趙學剛，何秀華

（西南大學法學院，重慶 400716）

統(tǒng)一我國保健食品監(jiān)管的建議

趙學剛，何秀華

（西南大學法學院，重慶 400716）

經(jīng)濟的發(fā)展和人們對健康的重視，給我國保健食品的發(fā)展提供了良好的契機，但是，我國保健食品行業(yè)的亂象不僅損害了消費者的健康，也危及行業(yè)的進一步發(fā)展，因此，建議統(tǒng)一保健食品監(jiān)管法律，確保監(jiān)管有法可依；統(tǒng)一保健食品的監(jiān)管機構，確保有效監(jiān)管；統(tǒng)一保健食品監(jiān)管方式，確保監(jiān)管持續(xù)進行。

保健食品，監(jiān)管，消費者

經(jīng)濟發(fā)展使人們擺脫了對食品果腹的依賴，健康生活品質(zhì)的追求也催生了保健食品（在我國，“功能食品”與“保健食品”同義使用，筆者在本文中仍采用“保健食品”的表述）產(chǎn)業(yè)的繁榮。但是，時有發(fā)生的不法保健食品事件，既嚴重損害了保健食品消費者的健康，又對“消費者信任構成了嚴重的威脅”[1]，從而危及保健食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，完善并強化我國對保健食品的監(jiān)管已經(jīng)迫在眉睫。

1 統(tǒng)一我國保健食品監(jiān)管法律依據(jù)

20世紀80年代初，我國經(jīng)濟得到顯著發(fā)展，人們生活水平逐步提高，對于食品的需求逐漸超越溫飽而日益重視健康，保健食品也因此應運而生并日益發(fā)展。但是對保健食品的監(jiān)管并沒有同步于保健食品的發(fā)展，并一直延遲至我國《食品衛(wèi)生法》的出臺。1995年通過的《食品衛(wèi)生法》首次提供了保健食品監(jiān)管的法律依據(jù)，以《食品衛(wèi)生法》依據(jù)，1996年3月《保健食品管理辦法》出臺，并在此基礎上，出臺了《保健食品通用衛(wèi)生要求》、《保健食品標識規(guī)定》、《保健（功能）食品通用標準》、《保健食品良好生產(chǎn)規(guī)范》、《保健食品檢驗與評價技術規(guī)范》等一系列制度、技術規(guī)范和技術標準，基本建立了保健食品規(guī)制的法律體系。為強化保健食品的監(jiān)管，2005年，國家食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布《保健食品注冊管理辦法（試行）》，確保保健食品的審批規(guī)范有序，構成保健食品準入監(jiān)管的重要法律依據(jù)。而隨后發(fā)布的《既是食品又是藥品的物品名單》、《可用于保健食品的物品名單》等規(guī)范性文件，則為嚴格監(jiān)管保健食品的原輔料提供了依據(jù)。因此，可以說在《食品安全法》出臺之前，我國保健食品監(jiān)管的法律依據(jù)在不斷的推進，但是，這些分散的規(guī)范性文件也因出自國家食品藥品監(jiān)督管理局而在法律效力上處于較低位階。此外，因為部門立法的原因，“缺少關于生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)的監(jiān)管法律法規(guī)”，“存在保健食品重審批、輕監(jiān)管的不足”[2]。因此，構建較為系統(tǒng)的保健食品監(jiān)管法律體系，并提升其法律效力位階已經(jīng)非常迫切。

2009年我國《食品安全法》出臺，根據(jù)《食品安全法》第五十一條之規(guī)定，對保健品的具體管理辦法“由國務院規(guī)定”。我國《食品安全法實施條例》第六十三條進一步明確規(guī)定“保健食品嚴格監(jiān)管的具體辦法由國務院另行制定”。于是，2009年《保健食品監(jiān)督管理條例》的立法工作便迅速啟動，而且通過開門立法，該條例之送審稿公開征求意見。但是盡管衛(wèi)生部長陳竺在2011年1月6日的全國衛(wèi)生工作會上表示將推動《保健食品監(jiān)督管理條例》出臺[3]，媒體晚近也預測該條例即將出臺[4]，但《保健食品監(jiān)督管理條例》尚未出臺。因此，總結前期保健食品監(jiān)管的經(jīng)驗教訓，借鑒學界的研究成果，結合我國的實際并參考國外先進的經(jīng)驗，盡快出臺《保健食品安全監(jiān)督管理條例》，明確保健食品相關主體的權利、義務和法律責任，規(guī)范監(jiān)管制度，已經(jīng)成為完善我國食品安全法律體系、保障保健食品安全監(jiān)管和促進我國保健食品行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的重要內(nèi)容。

2 統(tǒng)一我國保健食品監(jiān)管機構

《食品衛(wèi)生法》首次規(guī)定國務院衛(wèi)生行政部門審批保健食品。2003年，根據(jù)《國務院辦公廳關于印發(fā)國家食品藥品監(jiān)督管理局主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定的通知》，國家食品藥品監(jiān)督管理局行使主管保健食品注冊的職能；2008年，《衛(wèi)生部主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》將國家衛(wèi)生行政部門承擔的保健食品監(jiān)督管理的職責劃歸國家食品藥品監(jiān)督管理局。自此，我國確立了保健食品相對統(tǒng)一的監(jiān)管體制。

我國《食品安全法》于2009年2月通過，并于6月1日實施，根據(jù)《食品安全法》第五十一條之規(guī)定，“國家對聲稱具有特定保健功能的食品實行嚴格監(jiān)管”，對保健品“有關監(jiān)督管理部門應當依法履職，承擔責任”。而我國《食品安全法實施條例》第六十三條進一步明確規(guī)定“食品藥品監(jiān)督管理部門對聲稱具有特定保健功能的食品實行嚴格監(jiān)管”。

筆者認為，盡管保健食品本質(zhì)上仍屬于食品，以及我國《食品安全法》第五條規(guī)定“衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門”“在各自職責范圍內(nèi)負責本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作”，但是，從文義解釋的角度，《食品安全法》及其實施條例明確排除了食品藥品監(jiān)督管理部門以外的其他部門對保健食品的監(jiān)管職責，而且，特別強調(diào)食品藥品監(jiān)督管理部門應當依法履職。同時，如此解釋，就避免多頭分段監(jiān)管之弊端而言，亦存在以下理由：首先，保健食品是一種特殊的食品，因其功能性而關系到特定人群的健康，一旦出現(xiàn)問題，保健食品可能連普通食品所具有的果腹功能都無法具備，直接損害消費者的健康甚至危及其生命。其次，正因為保健食品之保健的特殊功能，其市場價格一般也遠遠超過普通食品的價格，一旦保健食品不具備保健功能，給消費者造成的經(jīng)濟損失也相對較大。此外，盡管目前可能還會因為部門利益格局而難以統(tǒng)一其監(jiān)管體制，或者這種統(tǒng)一模式還存在借鑒歐盟高度統(tǒng)一或者美國按照品種統(tǒng)一監(jiān)管的爭辯，但是食品安全統(tǒng)一監(jiān)管已經(jīng)成為各國經(jīng)驗或教訓之反思[5]，我國分散監(jiān)管的弊端難以通過自身而矯正，因此，對特定食品（比如保健食品）進行統(tǒng)一監(jiān)管，可能正是一種積極的嘗試，也可以為未來逐步統(tǒng)一我國食品安全監(jiān)管積累經(jīng)驗。保健食品理應由國家食品藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一監(jiān)管，既不排除食品安全委員會對食品監(jiān)管的協(xié)調(diào)，也不排除其他市場監(jiān)管主體在其職責范圍內(nèi)的監(jiān)管，并且需要其他部門的配合，比如工商部門在其職責范圍內(nèi)對保健食品經(jīng)營者營業(yè)執(zhí)照的發(fā)放和監(jiān)管、對違法廣告的查處。因此，建立有效統(tǒng)一的保健食品監(jiān)管體系，避免監(jiān)管過程中的越位、缺位或錯位，應當協(xié)調(diào)好食品藥品監(jiān)督管理部門與其他部門之間的關系，在明確各自職責的基礎上協(xié)同配合，而配合的重要途徑就是在“政府承擔食品安全信息供給義務”[6]的基礎上，實現(xiàn)監(jiān)管信息的良好溝通。

同時，在強調(diào)國家食品藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一行使保健食品監(jiān)管的同時，還必須完善對監(jiān)管部門的監(jiān)管，規(guī)范保健食品監(jiān)管責任追究機制，對保健食品監(jiān)管中因為失職、瀆職而造成不良后果的監(jiān)管人員，依法追究其相關責任；嚴格實行引咎辭職制度，保障保健食品監(jiān)管責任追究機制的運行。

3 統(tǒng)一我國保健食品監(jiān)管方式

我國保健食品安全預警遲滯，媒體經(jīng)常成為保健食品安全事件暴光的先行者。近年來發(fā)生的重大保健食品安全危機，幾乎都是經(jīng)由媒體的披露才進入公眾的視野，社會的普遍關注把監(jiān)管部門推到輿論的風口浪尖，運動式執(zhí)法也成為監(jiān)管部門常用的被動和消極的應付執(zhí)法方式。在特定時間和空間集中大量人力與財力對公眾關注的領域進行颶風式的大整頓、大檢查，確實可以實現(xiàn)明顯的執(zhí)法效果，但是，運動式的執(zhí)法方式無形之中助長了違法者的投機心理，暴露出保健食品常態(tài)的監(jiān)管機制缺乏。筆者特別強調(diào)，保健食品監(jiān)管必須堅持常態(tài)的監(jiān)管方式。

因此，監(jiān)管機構必須加強對保健食品的日常監(jiān)督檢查，應當采用定期與隨機相結合的方式查閱保健食品經(jīng)營者的相關文件和實施現(xiàn)場檢查，確保保健食品原料、生產(chǎn)過程、成品倉儲、標簽標識、廣告等符合法律規(guī)定和監(jiān)管部門的要求，從而保障產(chǎn)品質(zhì)量安全，規(guī)范保健食品市場秩序，維護保健食品行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。同時，監(jiān)管機構必須依法規(guī)范監(jiān)管行為，建立日常監(jiān)管檔案和完善對保健食品經(jīng)營者的信用評價體系，加強對不良記錄保健食品經(jīng)營者的監(jiān)察頻次，依法懲治違法行為。在保健食品經(jīng)營者法律責任方面，我國《食品安全法》規(guī)定“違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款”，個案中如果對自由裁量權缺乏有效的約束，則不但無法達到懲戒的效果，而且提供了權力尋租的空間。筆者認為，為防范權力尋租，保健食品監(jiān)管部門應建立保健食品監(jiān)管的信息公開機制，全面、系統(tǒng)、及時地收集和整理有關保健食品監(jiān)管的各種信息，建立統(tǒng)一、健全的保健食品信息數(shù)據(jù)庫，并通過適當?shù)姆绞胶屯緩较蛏鐣_相關信息。我國《食品安全法》規(guī)定“國家建立食品安全信息統(tǒng)一公布制度”，這也成為我國保健食品監(jiān)管信息公開的法律依據(jù)。信息公開是最好的防腐劑，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是前人的一條經(jīng)驗”[7]，而通過公開保健食品監(jiān)管信息，可以對監(jiān)管部門的程序進行有效的監(jiān)督。同時，通過公開的保健食品監(jiān)管信息，監(jiān)管部門的自由裁量權的行使可以在接受公眾監(jiān)督的基礎上贏得公眾的信任，也可以最大限度的杜絕保健食品監(jiān)管過程中的權力尋租。

4 展望

2011年12月31日，發(fā)改委、工信部聯(lián)合發(fā)布《食品工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，保健食品位列重點發(fā)展行業(yè)序列。但是，我國保健食品背離保健初衷的事件偶有發(fā)生，保健食品的發(fā)展也因此屢遭嚴重的信任危機，因此，統(tǒng)一我國保健食品安全監(jiān)管，既可以有效的約束保健食品經(jīng)營者的不法行為，也可以構筑消費者對保健食品的信任，進而保障和促進我國保健食品產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。

[1]趙學剛，周游.論食品安全消費者信任的重構：以食品經(jīng)營者規(guī)制為視角[J].食品工業(yè)科技，2012（4）：458-461.

[2]魏濤，陳文，秦菲，等.我國對保健（功能）食品的管理[J].食品工業(yè)科技，2009（12）：364-367.

[3]周婷玉.2011年中國將推動出臺《保健食品監(jiān)督管理條例》[N/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-01/06/c_12953737. htm.

[4]露倩.《保健食品監(jiān)督管理條例》出臺在即 全流程把控保健食品安全[N].中國貿(mào)易報，2012-07-26（15）.

[5]趙學剛.統(tǒng)一食品安全監(jiān)管：國際比較與我國的選擇[J].中國行政管理，2009（3）：103-107.

[6]趙學剛.食品安全信息供給的政府義務及其實現(xiàn)路徑[J].中國行政管理，2011（7）：38-42.

[7][法]孟德斯鳩.論法的精神（上）[M].張雁深譯.北京：商務印書館，1961：154.

Suggestion on unifying our functional food supervision

ZHAO Xue-gang，HE Xiu-hua
（Law School，Southwest University，Chongqing 400716，China）

The econom ic development and valuing health p rovide good opportunity to functional food.However，the d isorder in the functional food industry not only harm s the consumer health，but also imperils functional food industry development.Therefore，this artic le suggested unifying functional food supervision legal system for supervision by law，unifying supervision organ for effective supervision，and unifying supervision mode for continuous supervision.

functional food；supervision；consumer

TS201.6

A

1002-0306（2012）22-0049-03

2012－08－20

趙學剛（1975-），博士，副教授，研究方向：經(jīng)濟法學。

中央高校基本科研業(yè)務費專項資金項目（SWU1109001）；國家社會科學基金西部項目（09XFX007）。