農民工隨遷子女教育問題的政策思考

摘要：隨著我國勞動力在城鄉與區域間的大規模流動，隨父母一起流動的子女也越來越多，農民工隨遷子女的教育問題隨即引起各方關注。自20世紀90年代以來我國城市農民工子女的教育政策已經有了大幅調整，一些迫切需要解決的問題也得到了初步解決，但從現行政策的執行與落實情況來看，農民工子女教育政策還存在著諸多弊端，需要進一步完善。文章從農民工子女教育問題的政策發展歷程入手，通過農民工隨遷子女教育問題的現狀及其原因分析，進而提出完善農民工子女教育問題的政策措施。

關鍵詞：農民工 隨遷子女 教育政策 對策

我國的“民工潮”始于20世紀80年代，農村經濟體制的改革廢除了束縛農業發展的計劃經濟體制，提高了農業勞動生產率，使得農村富余勞動力成為現實，大量農民工不斷從農村走向城鎮，農村勞動力轉移步伐加快。截至2010年我國流動人口總規模達到2.1 億人，其中外出農民工占絕大多數，與此同時，社會上出現了兩個特殊的群體——留守兒童與隨遷子女，本文重點關注農民工隨遷子女的教育問題。近些年，農民工隊伍不但規模龐大，而且其流動日益呈現出“家庭化”特點，因此，農民工隨遷子女的教育問題也就提上了日程。多年來，國家和各級政府在解決農民工子女教育問題上不遺余力，紛紛出臺了一些相應政策，希望通過這些政策的施行來緩解農民工子女的教育問題，然而，這些政策在施行中卻顯現出諸多不足，需要進一步地發展和完善。

一、農民工子女教育問題的政策發展歷程：

（一）限制階段，80年代中期，國家對進城務工的態度稍有開放，大量農民工涌入城鎮，直到80年代末，國家又限制農民工的流動，所以農民工子女的教育問題在這一階段還沒有形成一個社會問題，國家和各級政府也很少涉及對農民工子女教育方面的政策內容。

（二）接納階段，1992年以后，國家開始放開條件，對農民工的管理政策也由“限制”調整為“接納”，此時農民工呈現“家庭化”，流動子女的教育問題提上日程。1995年，原國家教委將解決流動人口子女教育問題列入當年的議事日程，1996年頒布《城鎮流動人口中適齡兒童少年就學辦法（試行）》，并開始在京、滬等省市進行試點。這個階段，國家雖然認識到了流動人口子女教育的問題，但是從政策來看還是要在“有條件的地方”“借讀”，并要繳納一定的“借讀費”。

（三）調整階段，2001年國務院頒布《關于基礎教育改革與發展的決定》，正式提出流動人口子女接受義務教育問題的解決“以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主”的基本途徑，2003年國務院辦公廳及教育部等六部委頒布《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》，形成了以“兩為主”為原則，以“建立進城務工農民工子女全面接受義務教育保證制度和機制”為核心的教育政策。

（四）明確階段，2006年，在經過一年多調研的基礎上國務院頒布了《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，在充分肯定農民工在我國經濟發展中的地位和作用的同時，提出了“保障農民工子女平等接受義務教育”的意見，同年，國務院又頒發了《中華人民共和國義務教育法》修訂稿，對農民工子女提供平等的教育條件提出了明確的要求。

二、農民工隨遷子女教育問題的現狀及原因分析

（一）農民工隨遷子女教育問題的現狀

自國家政策頒布實施以來，農民工子女教育狀況得到了一定的改善，但由于種種原因，這些政策的施行并沒有達到使農民工隨遷子女平等接受教育的狀態，并且出現了影響農民工隨遷子女教育的新問題：

1.農民工隨遷子女得不到與城市孩子同等的受教育機會。農民工子女在城市中上學一般會有兩種途徑，一個是進入公辦中小學，可是公辦中小學常常以沒有本地戶口或招收名額已滿為由拒收農民工子女，另一種就是選擇打工子弟學校上學，這些打工子弟學校雖然對學生的學籍要求、收費標準等都很低，但師資力量薄弱，加之沒有政府財政扶持，辦學許可等諸多因素，隨時面臨關閉或搬遷的困境。從2005年9月開始，北京市教委就下發了《北京市教育委員會關于加強流動人口自辦學校管理工作的通知》（京教基[2005]27號)，明確提出了“扶持一批，審批一批，淘汰一批”的工作思路，各地掀起大規模取締打工子弟學校的高潮。“2011年6月中旬起，北京市大興區、朝陽區、海淀區等近30所打工子弟學校相繼收到關停通知，涉及1.4萬余名學生”。北京市教委當即表示“北京市政府會無條件接收此次因關停而失學的孩子 ”，但這并不意味著教育資源的門戶大開，之后進入北京的打工子弟仍要實行“五證”齊全方可申請入學，這一政策又會把一部分孩子排除在學校大門之外。

2.農民工隨遷子女在受教育過程中心理壓力大。即使農民工子女進入學校學習，其在受教育過程中心理壓力過大，據一份對北京打工子弟學校學生心理健康狀況調查報告來看，“打工子弟學校初中生存在輕度心理健康問題，主要表現在強迫癥、情緒不平衡、適應不良和人際關系緊張和敏感等 ”。由于父母每天忙于打工掙錢，使得子女的情感教育空白。那些處于青春期的孩子加之城鄉差異給他們帶來的心理壓力等等，很容易使他們產生心理問題，進而影響其一生。

3.無法接受系統完整的義務教育是面臨的核心問題。由于農民工隨遷子女入學難，加之農民工本身流動性的工作特點，導致這部分孩子接受義務教育的過程經常中斷，雖然打工子弟學校可以隨到隨學，但由于沒有相關國家政策的扶持，教育經費和師資力量無法得到保障，隨時可能關閉或搬遷，這些孩子又何去何從。

（二）農民工隨遷子女教育問題的原因分析

國家對農民工流動性引起的其隨遷子女教育缺失問題的政策初衷是好的，建立的一系列政策宗旨是最終使農民工隨遷子女進入城市教育體制，但結果卻不盡如人意，其原因歸結如下：

1.“以流入地政府為主”的責任規定模糊

2001年國務院頒布《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》，其中強調：“要重視解決流動人口子女接受義務教育問題，以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務教育的權利。”首次提出了在農民工子女義務教育問題上的“兩為主”的辦法，這是解決農民工子女入學問題的根本途徑。可現實情況是：接納農民工子女勢必要求流入地政府投入額外的教育與管理費用，在教育資源有限，無法確定這部分教育投入所獲得的教育收益中自己可以獲得的前提下，流入地政府必然從自身利益出發，規避政策；流出地政府由于大多是經濟欠發達，教育經費本就緊張，因此即使按照戶籍制度中央已經把農民工子女的教育經費撥給了流出地政府，但其也不愿意轉移支付給流入地政府，這樣最終導致這些孩子處于“兩不管”的境地。

以外來務工人員第一大省——廣東省為例，據相關資料顯示：“2009年全省的農民工子女數已占到了全國總數的1/3。這個規模龐大的群體已令廣東這個經濟大省頗感吃力。在廣東東莞，非戶籍的農民工子女占到了總數的46.8%，當地政府要全部解決這部分兒童的義務教育問題，經估算一年要投入大概80個億。而當地2008年全市的稅收是500多個億，按照規定上繳后僅剩下200個億。在這200億市一級可支配財政收入中，如果要拿出80個億來解決流動人口子女義務教育問題，顯然是不具可操作性的 。”在這樣的現狀壓力之下，地方政府往往表現為不作為或部分作為。比如，放棄對打工子弟學校的監管和指導；或者是通過設置多種高門檻來阻撓外來工子女進入當地公辦學校就學。

2.政策宣傳力度不夠，施政主體積極性不高

由于宣傳不夠，不僅農民工對相關政策細則知之甚少，甚至相關的教育主管部門工作人員、一線教師們對政策也是一知半解。由于農民工子女教育政策宣傳范圍沒有完全涵蓋政策的執行人員，自然就會出現政策執行不力的狀況，國家的相關教育政策在如此情況下又何談真正落實。媒體作為一種良好的宣傳工具也沒有在農民工子女教育政策宣傳中發揮中堅作用，致使政策執行過程中人們對相關教育政策的了解很大程度上停留在聽說的程度，不能形成一個良好的政策執行環境，進而增加政策執行的阻力。

3.制度性保障缺失

計劃經濟時代形成的戶籍制度與城鄉二元化經濟體制，仍在社會各個領域方方面面發揮著作用。農村人仍然被排斥在城市體制之外，得不到醫療、衛生、就業、教育等應得的保障。身份的不同似乎成了有無受教育資格的唯一標準，于是大量農民工子女遭到歧視，即使是可以在公立中小學上學也不得不交所謂的“借讀費”，同時還要受到老師和同學的身份歧視；或者是被安排到師資力量薄弱、沒有政策優惠的劣質民辦學校接受教育。農民工子女教育問題本身既是現行的戶籍制度及城鄉二元化結構的產物，也受現行的學校考評制度和經濟社會非均衡發展的影響。顯然，這些問題本身涉及到制度和體制問題。近年來，城鄉戶籍制度已成為眾矢之的，根本性的制度變遷已為期不遠。

三、完善農民工隨遷子女教育政策的對策思考

從二十世紀九十年代以來，我國城市農民工子女的教育政策已經有了大幅調整，一些迫切需要解決的問題也得到了初步解決，但從現行政策的執行與落實情況來看，農民工子女教育政策還存在著諸多弊端，需要進一步完善。

（一）明確各級政府及相關部門的職責范疇

先要明確中央和地方政府在農民工隨遷子女教育問題上的責任范圍，對每一個政府或政府職能部門的責任規定都應做到盡量細化，只有明確職責范圍，才能明確各自所要承擔的責任，同時真正做到事權與財權的統一，二者統一才能使施政主體認真對待此事，提高其行政作為的積極性。其次，規范轉移支付的制度，在做好農民工隨遷子女狀況統計的基礎上，進一步加強規范教育財政的轉移支付，即把流出地政府的農民工子女的教育經費規范轉移支付給流入地政府，同時政府也要給予政策扶持，確保農民工隨遷子女的教育經費問題得到及時有效的解決。最后，還應注意通過責任規定建立中央與政府之間及政府各部門之間統籌協作的制度和機制。中央要加強對地方政府的監督力度，實現信息的有效溝通，在監督機制不健全的情況下，難免會出現地方政府為了實現利益最大化而消極對待農民工隨遷子女的教育投入問題。因此，中央要建立合理的獎懲制度，對隱瞞實情，沒有積極有效地應對農民工子女教育問題的地方政府給予相應懲罰，能夠做到積極應對的給予適當獎勵。通過這一制度，使各級政府認識到在農民工子女教育方面自身責任的重大，借故推卸責任時后果的嚴重性，以此確立農民工子女義務教育政策的權威性和強制性。

（二）政府要努力加大對政策的宣傳，調動施政主體的積極性

各地相關部門對中央政策做出不積極的反應，對此，建議如下：第一，各地財政部門要安排必要的經費，對接受農民工子女的公立學校予以更多的補助，并監督接收學校切實將經費用于農民工子女接受教育；第二，通過政策優惠鼓勵動員社會捐贈，社會籌資，多渠道籌措辦學經費，從而增加政府用于農民工子女就學的經費，并可以建立政府專項資金用于農民工子女就學。對于那些積極參與社會捐助、社會資助的企事業單位、團體、個人在一定程度上可以享受到政府的政策優惠；第三，積極推行義務教育券制度，即政府將用于教育的公共經費以券的形式直接發給學生或家長，而不是發給學校，學生自由選擇學校并用教育券支付學費和相關費用，學校之間也會因為學生掌握充分的主動權而增加競爭，從而提高學校教育的整體質量。

（三）加快推進城鄉戶籍制度改革，完善制度保障

農民工在城市建設中發揮著重要的力量，這一特殊群體的隨遷子女教育也是當前農村和城市義務教育中的難點之一。我國《中華人民共和國義務教育法》第十二條明確規定：“地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。具體辦法由省、自治區、直轄市規定。”雖然《中華人民共和國義務教育法》已經對非戶籍所在地的兒童、少年教育問題表示的極其明確，但把具體規定一下放，地方政府及教育主管部門從自身利益角度出發，這一問題還是不能從根本上得到解決。從根本上說，農民工子女的就學問題是不合理的戶籍制度及城鄉二元體制的產物，由于身份的差別，農村和城市人口在經濟、政治、文化、教育方面并不能享有平等權利，農民工子女受教育的合法權利也因戶口身份的差別而被相對剝奪，淪落到教育的邊緣地帶。隨著市場經濟體制的逐步建立與城市化進程這一思路的明確，當前必須立足于城鄉平等和城鄉統籌的原則，加快推進戶籍制度改革，進一步完善現行的法律和制度，但是加快戶籍制度改革并不可能完全取消戶籍制度，而是逐步弱化乃至取消與二元戶籍制度相關聯的城鄉分割的各項相關制度，從源頭上保證農民的平等地位，給予農民工應有的國民待遇。

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作者簡介：

張麗（1978- ），女，漢族，內蒙古財經學院公共管理學院教師、講師；學歷：研究生；研究方向：公共管理、公共政策。