秦淮河環(huán)境綜合整治工程建設(shè)管理經(jīng)驗淺談

摘要：本文結(jié)合南京秦淮河環(huán)境綜合整治工程的運作管理實踐，對該項目的建設(shè)背景及成功作了簡要的介紹，對該項目的建設(shè)管理及運作經(jīng)驗進行全面總結(jié)。

關(guān)鍵詞：建設(shè)工程 項目管理 項目法人責任制

秦淮河綜合整治工程是一個集城市防洪、環(huán)保截污、市政道路與管網(wǎng)、城市景觀以及安居等多項工程為一體的復(fù)雜系統(tǒng)工程，該工程是南京市水環(huán)境治理史上工程規(guī)模最大、建設(shè)標準最高、項目投資最多的綜合性系統(tǒng)工程。

2002年底，在深入調(diào)研、科學規(guī)劃的基礎(chǔ)上，南京市政府正式啟動秦淮河環(huán)境綜合整治，要求把秦淮河主城12.5km段建設(shè)成為一條流動的河、美麗的河、繁華的河。

在2002年底至2005年9月近三年的建設(shè)期里，秦淮河綜合整治工程順利動遷了4356戶居民和97家工企單位，完成拆遷面積38萬平方米；改造防洪墻20公里；鋪設(shè)污水截流管道25公里，截流大小排污口550個；沿線修繕城墻5公里、改造出新房屋110余幢，美化亮化橋梁13座；在兩岸形成綠地面積100萬平方米，累計完成投資約25億元。 在第十屆全國運動會召開之前，圓滿實現(xiàn)了工程預(yù)定目標：外秦淮河水質(zhì)從整治前的劣5類水提升為4類水，十多公里的河道碧波蕩漾、垂柳依依，曲折穿行于古城墻和現(xiàn)代化樓群之間，重現(xiàn)秦淮美景。工程效果得到了國家、省、市各級領(lǐng)導(dǎo)和廣大人民群眾的充分肯定和認可，國務(wù)院總理溫家寶在秦淮河石頭城公園段視察時就稱贊：“南京是最美的城市”。秦淮河環(huán)境綜合整治成效也受到聯(lián)合國人居環(huán)境署的關(guān)注，該署先后4次來南京實地考察，其執(zhí)行主任安娜·迪蒂貝瓊稱贊：“秦淮河環(huán)境改善是政府財力、公共資源成功用于環(huán)境治理的一個榜樣”。

在如此短的建設(shè)周期內(nèi)，建設(shè)者們能克服拆遷、汛期等重重困難，保質(zhì)保量地完成了各項建設(shè)目標，不僅提升和改善了城市形象，還為實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展提供了新的經(jīng)濟增長點，做到了政府滿意、百姓滿意。縱觀秦淮河環(huán)境綜合整治工程的建設(shè)歷程，其項目運作和管理模式是工程順利實施最重要的保障。秦淮河環(huán)境綜合整治工程在學習和借鑒國內(nèi)外工程建設(shè)管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進行了大量、有益的實踐和探索，形成了一套具有秦淮河環(huán)境綜合整治工程特點的成熟、完整的建設(shè)管理模式，對工程建設(shè)實現(xiàn)了全過程、全方位的計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制。

一、健全、完善的組織管理體系是項目順利實施的保障

南京市市委、市政府高度重視秦淮河環(huán)境綜合整治工程，專門成立了工程指揮部（下稱指揮部），指揮部由市委書記擔任指揮長，日常管理協(xié)調(diào)工作由城建分管副市長負責，指揮部下設(shè)辦公室，由工程涉及的各個專業(yè)部門和區(qū)政府組成，指揮部辦公室進行具體的協(xié)調(diào)、指揮，同時按市場化運作的要求組建了項目運作平臺，項目公司按項目法人管理制的要求全面負責綜合整治工程的建設(shè)、融資及建成后的運營管理。為調(diào)動秦淮河沿線各區(qū)及涉及的有關(guān)專業(yè)部門的積極性，項目公司根據(jù)“條塊分工，各負其責”的原則將部分工程交與有關(guān)專業(yè)部門或區(qū)政府牽頭組織實施，委托有關(guān)建設(shè)單位進行具體的工程建設(shè)管理，委托建設(shè)單位在工程組織建設(shè)上服從項目公司的統(tǒng)一部署和管理。

二、高起點、科學系統(tǒng)的規(guī)劃、設(shè)計是建設(shè)精品工程的基礎(chǔ)

在項目啟動之初，南京市以規(guī)劃、建設(shè)部門牽頭，環(huán)保、水利、市政公用、交通、園林等部門通力合作，編制形成了秦淮河環(huán)境綜合整治規(guī)劃方案建議稿，經(jīng)工程指揮部認可后，在此基礎(chǔ)上邀請了多家國際知名的規(guī)劃設(shè)計單位進行市場化招標，經(jīng)專家評選，確定澳大利亞BAZO（巴碩）公司提供的規(guī)劃方案中標，規(guī)劃思路為：通過防洪工程，消除洪澇隱患；通過治水工程，實現(xiàn)碧水長流；通過環(huán)保工程，達到河清岸綠；通過安居工程，實現(xiàn)安居樂業(yè)；通過景觀工程，展示山水城林；通過上述措施，實現(xiàn)河道及沿線土地的功能轉(zhuǎn)換和提升，實現(xiàn)人與自然的和諧共處。在項目運作實施中工程指揮部又專門成立了一個由建筑、規(guī)劃、環(huán)保、水利、市政、景觀等多方面專家組成的9人專家組對每個重要的設(shè)計方案節(jié)點進行論證把關(guān)，保證了規(guī)劃實施的延續(xù)性和工程建設(shè)的整體效果。

三、順應(yīng)投融資體制改革需要，充分利用政府提供的優(yōu)惠政策和特許經(jīng)營權(quán)，搭建融資平臺，是項目順利推進的關(guān)鍵

按傳統(tǒng)思路，水環(huán)境治理等公益性項目應(yīng)由政府出資建設(shè)，但依靠現(xiàn)有地方財力和管理模式難以支撐秦淮河整治工程的投資和建設(shè)。秦淮河環(huán)境綜合整治工程按照深化投融資體制改革的要求，大膽創(chuàng)新，探索出一條公益性項目市場化運作的新路徑。

利用政府提供的配套政策和特許經(jīng)營權(quán)，南京市城建集團組建了南京秦淮河建設(shè)開發(fā)有限公司作為項目融資運作平臺，承擔整治項目的融資、建設(shè)管理及運營職能。

項目公司在市場化運作中，充分利用政府賦予的20年時限內(nèi)從全市每年新增污水處理費中提取的一部分資金，以及部分劃撥土地的收益為信用擔保，通過“用時間換空間”，以增量資本盤活存量資產(chǎn)。獲取銀團貸款和個人投資委托貸款；同時積極爭取國家水利專項資金，在不增加市政府財政負擔的情況下，實現(xiàn)了25億元工程投資的資金平衡，確保了工程的順利推進。同時項目公司緊緊抓住政府給予的旅游、廣告開發(fā)的兩個特許經(jīng)營權(quán)，精心策劃、努力打造一條具有旅游開發(fā)潛力的河道。秦淮河旅游功能的開發(fā)利用消除了項目公司的發(fā)展的后顧之憂，為企業(yè)可持續(xù)發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)。另外通過合理的規(guī)劃布局，按綠化面積的一定比例建設(shè)經(jīng)營設(shè)施和部分管理用房，通過經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓拍賣形式解決了建設(shè)形成的100多萬平方米綠地和大量公共設(shè)施的管理養(yǎng)護經(jīng)費來源，實現(xiàn)了以設(shè)施養(yǎng)資產(chǎn)，不給市政府增加任何負擔。一位城市管理專家如是評價：“具有顯著經(jīng)濟、社會和生態(tài)效應(yīng)的秦淮河環(huán)境整治工程建成后，給城市管理留下的不是包袱而是不斷產(chǎn)生放大效應(yīng)的財富。”

四、堅持實行項目法人責任制，確立項目法人在工程建設(shè)中的主導(dǎo)地位，有利于正確把握工程建設(shè)的方向

秦淮河環(huán)境綜合整治工程是個系統(tǒng)工程，戰(zhàn)線長，涉及部門多，在工程建設(shè)初期，各轄區(qū)政府和有關(guān)部門也各有想法，專項工程建設(shè)思路與工程總體建設(shè)思路、部門利益與整體利益也存在不一致之處。為了實現(xiàn)工程總體目標，工程指揮部牢牢確立了項目法人在建設(shè)管理中的主導(dǎo)作用，堅持實行項目法人責任制，重大經(jīng)濟和合同問題由項目法人決策，充分發(fā)揮項目法人對各方的協(xié)調(diào)作用，項目法人與委托建設(shè)、監(jiān)理、設(shè)計、施工單位的關(guān)系職責全部以合同形式進行規(guī)范，用合同來明確各方的權(quán)利和義務(wù)，約束和規(guī)范各方的行為。在整個項目管理中，項目公司作為項目法人，在工程建設(shè)指揮部領(lǐng)導(dǎo)下，承擔整治項目的融資、建設(shè)管理及運營，指揮部不干涉項目公司的具體管理工作。項目公司在項目管理活動中嚴格按合同進行管理，并通過《南京秦淮河綜合整治工程變更管理暫行規(guī)定》、《南京秦淮河綜合整治工程計量與支付管理暫行規(guī)定》等制度的實施，控制了工程造價，實現(xiàn)了各項工程的同步推進。

項目法人責任制解決了多頭向政府負責、參建單位權(quán)責不清的問題，明確了責任主體，形成了各負其責、相互協(xié)作的建設(shè)管理框架，為取得工程優(yōu)質(zhì)、工期提前、投資節(jié)約的好成績打下了良好的基礎(chǔ)，此舉也使政府有關(guān)部門從繁雜的工程建設(shè)事務(wù)中解脫出來，降低了建設(shè)成本和管理費用，提高了工作效率。

五、體現(xiàn)“以人為本”理念，服從、服務(wù)于廣大人民群眾的利益，工程建設(shè)順利推進就有了動力

秦淮河綜合環(huán)境綜合整治是南京市規(guī)模空前的綜合性大型公益性工程，也是造福百姓的民心工程。在工程建設(shè)初期，指揮部就提出要把體現(xiàn)以人為本、讓人民群眾分享整治成果，作為整治工作的一項重要目標；把人民群眾的滿意度和贊成度，作為檢驗整治工作的重要標準。在規(guī)劃設(shè)計過程中，堅持走群眾路線，重點項目及時向廣大市民公告，讓廣大市民充分發(fā)表自己的意見和建議，使整治過程成為科學決策、民主決策的過程。在整治建設(shè)過程中，各參建單位堅持“整治為了人民、整治依靠人民、整治成果由人民分享”的原則，真正為人民群眾辦好事，辦實事。沿線各區(qū)在動遷過程中，堅持依法拆遷、科學拆遷，在加快拆遷進度的同時，切實維護被拆遷人的利益，取得了被拆遷居民和單位的理解和支持，保證了工程建設(shè)總體目標的順利完成。