美國食品安全監管體系研究

摘要：美國食品安全體系分為國內食品安全監管和國際食品安全監管兩部分，USDA和FDA屬于美國國內食品安全監管機構，而國際食品安全監管則由國際食品標準委員會、WTO和HACCP完成，而這對于構建我國食品安全體系具有借鑒作用。

關鍵詞：美國 食品安全 監管

注：本文系“法治浙江視野下的食品安全監管責任模型研究”（2011C35020）的階段性研究成果。

俗話說“民以食為天”，食品安全是關系到萬千普通百姓切身利益的問題。但是在我國，食品安全問題卻日益嚴峻，令人心驚膽戰，近年來相關案件頻發。以浙江省為例，近年就多次被媒體爆出金華毒火腿、蕭山毒松子、蒼南鄉巴佬的工業染料制作、杭州龍井茶鉛超標、紹興黃酒摻水等多次涉及食品安全的事故，對公民的生命和財產造成了巨大的損失。而以《浙江食品安全信息網》的統計數據表明，食品安全依然存在隱患，水果制品、餅干等食品的合格率仍然不足9成。

在當今社會，對食品安全進行監管已不再是單一部門的職責，食品安全體系本身也不是一個封閉自我維持的系統，多元化的食品安全監管模式勢在必行。本文擬以美國食品安全監管體系為借鑒，為剛剛起步的我國食品安全監管體系提供良性模板。之所以選擇美國，一方面是基于美國食品安全體系在食品監管方面有長遠而良好的歷史，與此同時美國在食品安全監管方面也能以新形勢為面向，及時調整以激發體系活力。

一、美國國內的食品安全監管機構

美國聯邦憲法第一章第8條將管理國內商業和貿易的權力授權給國會，國會據此設定法律來保障美國國內的食品安全。在美國，各個地方、州以及聯邦層面存在數以千計的政府機構，他們共同參與到美國的食品安全監管體系之中。聯邦監管機構的主要職責在于建立覆蓋全國范圍的食品安全網絡，如1906年的干凈食品藥品法案和1907年的聯邦肉類審查法案。在之后的若干年中，聯邦層面上的立法和監管機構都不斷增加，共同構成了美國聯邦層面的國家食品安全體系。

在諸多的聯邦機構之中，美國農業部（USDA）和美國食品藥品管理局（FDA）是美國食品安全監管體系中最為核心的兩家機構。他們的管理范圍覆蓋國產食品和進口食品。USDA根據食品安全審查服務條款（簡稱FSIS）確保肉禽類產品在美國國內的運輸安全以及最終的消費安全。FDA則負責對其他種類的食品進行監管，例如海鮮、乳制品、堅果、谷物、果汁和瓶裝水等等。上述兩家機構在食品安全相關術語以及涉及到食品添加劑和食品污染的相關標準上是統一的。但是，兩家機構在監管手段和方式上卻存在著很大的不同。

1.USDA

USDA在食品監管中主要承擔了立法者的角色。從法律依據上而言，USDA本身就是被授權對食品進行監管的職能部門。但是與此同時，USDA只被授權負責對肉類和蛋禽類產品進行監管。除了立法職能外，USDA對肉類產品還承擔日常監管權，其權力來源源自于FMIA和禽類產品審查法案（PPIA）。雖然從立法上而言，生產肉類和禽類產品公司具有法律義務確保他們提供的食品沒有摻假，但是為確保公司切實履行上述義務，USDA必須對肉類和禽類產品進行常規性檢查和抽查。

2.FDA

相較于USDA的立法權而言，FDA承擔的則是權力分立中的執行權。FDA隸屬于美國聯邦政府中衛生和公眾服務部（HHS）。其權力來自于1938年所制定的《食品、藥品和化妝品法》(FDCA) 的授權。雖然FDA在食品安全的監管中起到了一定作用，但是在當代，其監管手段越來越依靠于個人食品公司的合作和承諾來執行其自身的權力FDA管轄范圍內的食品種類的數量決定了FDA在缺乏當地政府和私人供應商的合作的情況，很難履行自身權限。由于資源的限制，FDA現在已經將一部分的監管責任轉移給了州政府和當地政府。例如，對于當地餐館的監管責任已經完全授權給州或者當地機構。

但是FDA這一監管模式卻能難經受全球化大環境的考驗，這種監管模式在確保進口食品安全表現得不夠給力，受到越來越多的質疑和批評。如上所述，這一監管模式的實現必須仰仗于生產商的自覺以及地方政府的參與，而這種良好環境在很多其他與美國有食品交易的國家卻并不具備。在國際社會找到一個更復雜的方法來更好的保障食品貿易之前，FDA應該擁有更多的資源來對進口食品進行監管。

二、國際食品安全監管機構

在全球進入一體化的背景下，隨著食品原料生產分工的日益細致以及消費者對于食品多樣化的需求，越來越多的國家參與到農產品原料和食品成品進出口貿易的進程中。以美國為例，統計數據表明，美國每年消耗的食品中的近三成都是依靠于進口。與食品消費國際化相對立，食品生產監管卻未能實現與其一致的全球化，國際食品安全監管體系則并沒有完全建立。例如，在美國食品安全監管體系中，FDA和USDA在全國范圍內都是采用統一標準來履行檢查責任。但是在全球食品安全監管體系中，這樣的一致性卻很難實現。不同的食品出口國都是按照本國內部的食品安全標準來進行操作，一致性的缺乏導致全球食品安全體系標準的斷裂，同時增加了食品進口國對進口食品進行檢查時所耗費的成本。在這種背景下，能夠獨立對其下成員國的食品安全進行監控的國際組織就顯得尤為重要，雖然無法從根本上解決全球食品安全問題，但是至少可以在某一領域內實現監管。

1.國際食品標準委員會

早在20世紀初期，許多參與食品貿易的國家就認識到不同國家設定的不同的食品安全標準可能會導致各國之間的食品貿易障礙，而這一障礙很有可能會對國際食品貿易產生影響，因此設立全球性食品標準具有必要性。作為應對手段，國際食品標準委員會應運而生。

國際食品標準委員會是當今最重要的設定食品安全標準的國際組織。聯合國糧食和農業組織和世界衛生組織早在上世紀中葉就都作出了這樣的認識。上述組織著眼于改進消費者福利和對國際貿易，并合作制定聯合食品標準，從而為食品貿易設定國際標準和規則。作為代表，國際食品標準委員會于1963年成立。國際食品標準委員會是設立食品衛生和安全國際參考標準的國際性立法組織，其責任在于研究食品標準，建立相關食品安全措施。標準涵蓋了數百條食品安全標準、指導方針、建議和實施細則，并根據不通的子項目進行歸類。在全球化的背景下，國際統一的參考標準對國際食品貿易顯得格外重要。很多著名的國際組織——如WTO或者國際條約如北美自由貿易協議（NAFTA）——都使用國際食品標準委員會設定的標準作為其成員國之間進行交易以及解決爭端的標準。不僅如此，現在各國政府也開始將食品標準委員會所制定的標準視為食品安全的參照點。

2.世界貿易組織（WTO）

世界貿易組織是一個獨立于聯合國的永久性國際組織，于1995年1月1日正式開始運作，負責管理世界經濟和貿易秩序。關稅及貿易總協定（GATT）于烏拉圭回合談判中第一次將農業產品納入多邊貿易體系，隨后WTO開始制定包括全球或者局部地區的農產品貿易規則。WTO之所以能夠成為國際性食品安全監管機構，是因為隨著農產品和食品國家貿易的增加，很多國家為在國際貿易談判中占優，而使用本國標準為基準以對其他國家形成貿易障礙。為防止標準不一而對農產品和食品國際貿易造成不利影響，WTO規定其成員國必須適用兩項獨立的條約用以約束安全標準和偽貿易壁壘。

第一項條約是《實施動植物衛生檢疫措施協議》（SPS協議）。SPS是關于食品安全和動植物安全標準的協議。SPS協議規定“成員國需保證所有衛生檢查和動植物檢疫都只能出于保護人類、動物或者植物的生命或健康本身，這種檢疫必須建立在科學原則基礎上，一旦沒有充分的科學依據就必須停止?！盨PS協議同時要求成員國建立衛生檢查和動植物檢疫是要基于國際標準、指導路線以及推薦建議等基礎之上，其雖然允許成員國適用不同的安全標準或方法從而更好地保護自己公民的利益，但是協議同時要求進口國家對進口產品采用的檢驗方法與本國一致。第二項條約是技術貿易壁壘協議（TBT協議）。TBT協議確保確立標準、測試和認證程序不會造成不必要的阻礙。與SPS協議一樣，TBT協議也鼓勵成員國接受使用國際技術標準，而不鼓勵采用那些過分偏袒與本國產品的檢測方式。

3.食品安全管理系統（HACCP）

與其他應急性領域不同，對食品安全領域進行監管永遠都不是一項一勞永逸的工程，要實現食品安全保證就必須具備完整的過程控制以及持續的不間斷監控。食品安全管理體系為實現上述控制和監控提供了可能范本。從字面意思而言，HACCP可以被認為是一個科學過程控制體系，它是生產(加工)安全食品的一種控制手段，對原料、關鍵生產工序及影響產品安全的人為因素進行分析，確定加工過程中的關鍵環節，建立、完善監控程序和監控標準，采取規范的糾正措施。也即，HACCP的基本概念是讓食品生產者擁有一整套生產安全食品的體系，有別于傳統意義上對于食品的最終產品檢測，HACCP體系能提供一種能起到預防作用的體系，將安全的理念融入食品生產體系之中，以過程性、預防性的觀念取代終極性、補救性的監管理念，更經濟地保障食品安全。HACCP不是一個單獨運作的系統，HACCP是建立在GMPs和SSOPs基礎之上，通過危害分析和關鍵點控制而構成完備的食品安全體系。在美國，無論是FDA還是USDA都認識到HACCP所帶來的潛在利益，所以他們都將HACCP作為日常管理的一項重要標準。

三、結語

現代社會既是一個“風險社會”，又是一個“管制國家”。在高度發展的現代化社會中，食品安全領域正是風險社會中的典型代表。風險領域的特殊性決定了完全由市場進行調節和監管的非現實性，因此必須由具有專業知識或能力的機關予以評估、認識和控制，而政府及其相關部門則正是擔當這一角色不二人選。目前，對我國食品安全進行監管已經到了刻不容緩的地步，從法治角度追究無良企業的民事責任的同時，享有行政權限的行政機關的監督權的闕如，也在一定層面上應對合法權益的損害承擔責任。與此同時，現有政府監管類型也是紛繁復雜，如何設計不同部門的政府責任，以及如何界定政府的職權、職責以及怎樣承擔責任等問題一再被提出。這種背景下，對美國的食品安全監管機構進行研究也許能夠提供給我們一個可供借鑒之模板，這也是其實踐意義之所在。

參考文獻：

[1]參見21 U.S.C. § 321(2006); 21 U.S.C. § 601 (2006)

[2]PPIA， 21 U.S.C. §§ 451 et seq.(2006)

[3]21 U.S.C. § 603(a)(2006); 21 U.S.C. § 455(a)-(b)(2006)（要求對所有禽類食品進行宰殺前檢驗，對宰殺完的鳥類還要進行復檢）

[4]參見FDCA，21 U.S.C. §331(a)-(c)(2006)

[5]Codex Alimentarius Comm'n， World Health Org.， Understanding the Codex Alimentarius preface (3d ed.2006)

[6]WORLD TRADE ORG.， UNDERSTANDING THE WTO 9 (3d ed. 2007)， http://www.wto.org/english/thewto-e /whatis_e/tif_e/understanding-e.pdf