工程價款優先受償制度的完善

摘要：宏觀調控政策的實行，成交量和房價均急速進入下行通道，房產開發商資金斷裂現象增多，工程停工形成“爛尾樓”，此給使得大量的房地產企業處于破產邊緣，并影響到了銀行及民間金融資產的安全，影響經濟發展和激化社會矛盾。建議通過優化我國的建設工程價款優先受償權制度，解決工程建設資金不足問題，防止爛尾樓的出現，惡化房地產市場。

注：本文為浙江省教育廳一般項目，項目編號：Y201122043

一、“爛尾樓”的出現原因及危害

（一）爛尾樓的出現

經過十多年的住房制度改革，住房的過度市場化，使得其價格嚴重偏離了使用價值和居民的消費能力，甚至影響了社會的安定，迎來幾乎最為嚴厲的房產調控政策——加息、稅收、限購。為應對通脹所實施的貨幣政策，采取了提供存款準備金，市場資金趨緊。上述兩政策疊加，使得房地產開發項目逐漸因資金的短缺而停頓。原因如下：其一，加息、稅收和限購政策，使得符合購買資格的主體減少，房屋成為買方市場，成交量和房價雙雙進入下行通道，市場處于膠著狀態。因房價進入下行通道，房屋的交換價值預期將減少，銀行本身貸款資金的安全已受影響，在沒有其他大量資產的情況下，銀行不愿意為處于悲觀狀態的房地產市場追加資金。傳統的依靠銀行貸款的方式開發的模式受到極大影響。其二，因房價進入下行通道，市場處于觀望狀態，除非開發商以明顯低于市場預期的價格銷售，方能吸引顧客，這將使其處于破產或破產的邊緣。其三，因采取緊縮的貨幣政策，市場流動性不足，甚至將開發商整體轉讓項目的打算也落空了，除非開發商不惜血本低價出售。其結果，必然是大量的建設工程因資金的緊張而紛紛停工，在某些城郊結合部甚至可以用“蔚為壯觀”來形容。

（二）爛尾樓的危害

1.土地等稀缺自然資源的大量浪費。因建設工程的長期處于停工狀態，使得國有土地實際上處于長期未被使用狀態，變相閑置，形成土地資源的浪費。為了滿足居民對住房的需求，及滿足企業對生產和辦公的需要，政府必須增加土地的供應量，造成土地資源更加緊張。

2.爛尾樓的出現損害金融機構的資金安全，嚴重則可能引發金融危機。其一，爛尾樓的出現將影響金融機構的流動資金。在我國，房地產開發企業自有資金嚴重不足，大量的資金通過土地使用權等抵押方式從金融機構獲取。一旦，建設工程處于停工狀態實際上將開發商資金鏈斷裂的事實公之于眾，其再行融資困難，往往無法按時支付金融機構的本金和利息，特別是訴訟的進行，一般將經過一審、二審、評估、鑒定、拍賣等程序，則少則一年，多則兩年甚至更長，這將嚴重影響到金融機構的資金流動。一旦爛尾樓的集中爆發，可能觸發金融危機的爆發。其二，在嚴厲的調控政策下，房價進入下行通道，本身建設工程及國有土地使用權的價格可能會進入快速下跌通道，當下跌幅度超過一定程度，將影響的金融機構抵押債權的本金安全。加之，金融機構的資金乃通過融資取得，需要考慮其本身的融資成本，收回貸款的時間越長，銀行的實際成本遠遠超過了本金，還應當包括存款利息和管理成本等。其三，爛尾樓若通過司法途徑拍賣，因資金需要集中支付，往往會造成拍賣價遠低于市價的情況，在市場資金流動性不足的情況下，甚至可能造成流拍，最終影響到金融機構的債權的安全。

3.爛尾樓的出現將損害施工單位的利益，嚴重會導致其破產。在我國建設單位自有資金不足，加之施工單位的激烈競爭，部分墊資施工的情況較為普遍，一旦因開發商出現資金鏈斷裂，其墊資部分、酬金等無法及時收回，可能造成其資金鏈的斷裂，影響到其企業的生存。另因我國建設工程優先受償權范圍僅及成本，未及違約給施工單位造成損失，那么將使得施工單位承擔因發包人的資金斷裂造成的損失，包括向供應商等承擔違約責任、向資金的出借方承擔違約責任等，對資本實力相對薄弱的施工企業來說，這無疑是壓垮他的最后一根稻草。

4.爛尾樓的出現，會影響社會安定。如果在爛尾樓出現之前，建設單位已經取得預售許可證的，并已經開始銷售，那么支付了巨額購房首付款的購房者，將面臨著需要承擔無法收回首付款，并繼續支付銀行按揭，而又無法實際獲得房屋的交付和使用，其生存狀態堪憂，長此以往，將引發社會的不安定。

5.“爛尾樓”的出現，將損害實體經濟。開發商資金鏈的斷裂，建設工程的停工，融資變得困難，使得本身運動的經濟體一下處于停滯狀態，那么開發商賒欠材料商的款項進入止付狀態，這將影響到材料經銷商和供應商的回款速度。若建設工程最終拍賣所的價款不足清償所有債務，那么處于最后清償順序的材料供應商將處于債權無法實現的境地，且這種危機將向材料生產商傳導，損害實際經濟。

可見，“爛尾樓”“爛”的時間越長，其造成對社會資源的浪費更嚴重，對各經濟主體的危害更深，唯有盡快完工，方是問題的解決之道。

二、現行法律制度對解決爛尾樓融資問題的困境

唯有繼續完成建設工程，使得通過使用或出讓等方式產生經濟效益，減少爛尾樓造成的危害。工程建設需要大量的資金，在建設單位資金緊張的情況下，唯有融資一條道方能繼續完成，然在現有市場及法律制度下，較難解決這個問題。

（一）抵押——擔保之王對爛尾樓的無奈。抵押是債擔保的主要方式之一，因不動產價值大，不易移動而被稱為抵押之王。當開發商資金鏈斷裂，可供抵押的資產往往已經被抵押，無其他財產可供抵押。雖在抵押設立時，有關債權人（特別是金融機構）僅提供抵押資產價值一定比例的資金，如60%等，理論上，尚可就余額進行抵押。但因房地產價格的下行，抵押財產的實際價值往往在借款本金、利息、違約金總和范圍上下，抵押價值不大。即便就存在殘值抵押，基于先登記抵押權優先受償的規則，后登記的抵押權人實際上承擔了建設單位違約的風險（建設單位的違約將擴大原抵押擔保的債的范圍，即違約金）和所有市場價格向下波動的風險。在工程已經處于提供狀態下，在建設單位未提供建設工程及其占用范圍內的國有土地使用權以外其他資產充足抵押的情況下，幾無金融機構會提供資金。可見，抵押制度無力解決爛尾樓工程的恢復建設問題。

（二）保證——爛尾樓預示開發商的信用破產。我國房地產開發和建設實行項目公司，開發一個項目成立一個項目公司，項目公司自身的資金較少，注冊資金100萬即可設立。而項目開發需要大量資金，此多從股東借款或股東個人信用保證融資取得。建設單位資金鏈的斷裂本身往往建設單位自身及股東資金鏈斷裂的反映，一旦變成爛尾樓，幾乎沒有出借人會對建設單位的償債能力做積極評價，會繼續接受建設單位股東等信用擔保。更何況在房地產市場進行下行通道，無法預估損失的情況下，擁有資產的股東甚至可能采取丟卒保車的方式，利用其對建設公司的有限責任，拒絕繼續投資或為建設單位借款提供保證，用放棄已經投入的股本，防止損失擴大。因此，爛尾樓的出現，本身就預示著建設單位及實際投資人的信用的破產，因此，傳統的用保證方式借款來完成爛尾樓的繼續施工可能性極小。

（三）墊資——工程優先受償權的無奈。在建設單位自有資金不足的情況下，為了解決自有資金的不足問題，建設單位多選擇愿意墊資的企業來施工，施工企業墊資部分，甚至全部墊資成為一種我國工程建設融資的眾多選擇之一。為保護施工企業的利益，《合同法》第286條規定了工程價款優先受償制度。然一旦建設單位資金鏈斷裂，特別是涉及訴訟，在建工程往往會被法院查封扣押的情況下，施工企業往往會選擇撤離現場的方式防止損失的擴大，原因有二：其一，《合同法》第286條的工程價款優先受償權劣后于購房者的權利；其二，《合同法》第286條規定的工程價款優先受償權保障的范圍不及于建設單位違約給其造成的損失，在實踐中是否包括利潤也存在爭議。此二原因使得施工企業繼續施工無利可圖，甚至會擴大其損失。其三，各地法院在工程價款優先受償權是否可以事先放棄，規定不一。在工程開始建設之初，為了獲取銀行的更大金額的融資，建設單位要求處于弱勢地位的施工單位在工程開始建設之前放棄優先受償權。在出現爛尾樓的情況下，繼續施工絲毫無任何益處，其會毫不猶豫地選擇停止施工。

三、工程優先受償權制度改良——爛尾樓融資的出路

在建設單位資金短缺，確保資金提供方或繼續施工方的債權的安全，才是問題的解決之道，唯有確立其優先受償的地位。考察各國立法例，建設工程價款優先受償乃建立在增值理論的基礎之上，其直接使建設工程增值，并與增值范圍內優先受償，于各方無害，亦不會破壞既有的權利體系和交易安全。相比其他國家立法例，我國工程價款優先受償權主體范圍和保障范圍過窄，限制了優先受償權制度功能的正當發揮。

四、擴大建設工程價款優先受償權的主體范圍

《合同法》第286條規定的建設工程價款優先受償權享有的主體僅限于承包人，而發包人雇傭的工程師及其他工作人員、材料提供商、資金出借方被排除出優先受償主體之外，使得其對完成工程沒有積極性。可以參照日本民法典、阿根廷民法典、路易斯安娜州民法典和魁北克民法典將發包人雇傭的工程師，材料提供商，資金的出借方（必須證明所提供的材料和出借的資金用于該工程項目上）等納入到優先受償權范圍內，此可以調動有關主體墊資、提供勞務等多種形式融資，解決資金困局。

五、工程優先受償權的效力優先于所有主體，包括消費者

《最高人民法院關于建設工程價款優先受償權問題的批復》法釋〔2002〕16號，以下簡稱《批復》第2條規定，工程價款優先受償權不得對抗已經支付大部分或全部購房款的消費者。工程價款優先權劣后于消費者的權利，將使得其失去繼續施工的動力，最終也不利于消費者拿到建設好的房屋。消費者權益的優先保障的基礎在于弱者利益的保障，而工程價款優先受償權在于增值理論，消費者弱者利益保障的基礎在于工程已經完工，若工程尚未完工，即增值未完成，消費者居住等生存利益的保障缺乏物質基礎，因此消費者權益的保障實在是一紙空文，無法落實。

六、工程價款優先受償權保障的范圍應包括合理的利潤

《批復》第3條，將建筑工程價款優先受償權的范圍限定在承包人實際支出的費用，將發包人違約給承包人造成的損失亦被排除出去，至于是否包括利潤在實踐過程中，存在爭議。此一來，工程價款優先受償權的主體無法確保繼續施工獲取合理的利益。筆者認為，唯有保障有關主體獲取合理利潤的情況下，方可通過其為建設工程繼續施工或提供融資。

作者簡介：

孫科峰（1978.11- )，浙江諸暨人，浙江工業大學法學院講師，浙江君安世紀律師事務所兼職律師，研究方向：民商法。