大學治理中的權力體系解析與重構

摘 要：完善大學治理、建立現代大學制度，面臨著權力體系的重構。大學治理包含來自大學內外的多種影響力因素，其中有的具有權力特性，有的并不具有權力特性。我國大學治理的權力體系，主要由學術權力、行政權力和政治權力構成。權力體系的重構，要合理配置權力空間，合理配置權力結構；要明晰三項權力的定位；要妥善處理三項權力之間的關系。

關鍵詞：大學治理 權力體系 解析 重構

當今社會正處在深刻的變革中。高等教育系統其實是一個權力系統，不同的利益主體通過權力斗爭達到有限資源分配的重新平衡 [1]。大學通過“治理”，合理配置各種權力，科學安排大學內外利益相關者參與大學重大事務決策[2]，實現大學的目標和理念。大學治理，或者說建立現代大學制度，面臨理論與實踐創新的挑戰，面臨權力體系的重構。

一、大學治理的影響力要素

高等教育具有自身潛在的發展規律，在這一規律支配的同時，“諸如人口、政治、經濟和社會趨向之類的環境力量，強有力地沖擊著當代高等教育的發展”。[3]無論內在發展規律（或者說自治）還是外在“沖擊力”，都是多種力量共同影響的結果。這些來自各方面的影響力，或者同心所向，或者相互制約，達成一種動態平衡，形成相對穩定的治理結構，推動大學變革與發展。

當前我國大學治理的外部影響力大概可以區分為政黨、政府、市場、社會環境、法規等五個來源。但五方面之間并沒有明晰的界限，互有重疊和交叉。我國高校大多數為公辦，目前政府作為舉辦者，從資源配置、評價與監督，甚至在一些具體的辦學行為上，依然掌握著高校的命脈，沒有實現管辦分離。作為社會組織，大學必然受到社會環境的影響。法規是各種權力主體意志的規范化表現，雖然法規的不完善和普適性不可能規范每一所大學的每一個具體辦學行為，但依法治校是法制社會的基本要求。

大學自起源以來就是高度自治的。作為一個相對獨立體，各種內部影響力構建了大學內部治理結構。這些影響力大概源于學術、行政、政黨、民主意愿、師生利益、文化傳統、制度等方面。學術影響力是大學作為學術組織的本質特性。學術自由一直是大學所遵從的原則。以學術事務為對象的學術管理在大學管理中具有“核心地位”[4]。我國高校管理模式表現為科層式。行政影響力過大、行政化傾向明顯，這是當前大學在管理體制上存在的突出問題。公辦高校實行黨委領導下的校長負責制，學校黨組織在學校處于領導地位。尊重民主權力，實行民主治校，是高等教育法的要求。高校通過教代會、學代會等形式，決策學校事務，維護師生員工的利益。民主反映大多數人的意愿，但在自由與包容的理念支持下，大學也為少數人的主張而行為。大學經過長期積淀形成的校園文化，在潛意識中深刻影響著一所大學，引導師生不經意地遵從傳統、形成習慣。制度具有根本性、全局性和穩定性，大學治理者為了維護秩序和效率，把意志轉化為制度，以引導或約束師生的行為，這也是依法治校的體現。

構成大學治理結構的內、外部影響力有相互對應關系，以此保持相對平衡，維持組織的相對穩定狀態。如政府的影響力越大，內部的行政影響力就越大。大學要實現更大程度的自治，要追求更高層次的學術自由，就需要一個更加寬松的辦學環境，避免各種因素對學術活動的干擾。

二、大學治理的權力結構

“權力問題是管理的核心問題。”[5]權力，是“政治上的強制力量；職責范圍內的支配力量。”[6]權力的本質就是主體以威脅或懲罰的方式強制影響和制約自己或其他主體價值和資源的能力。[7]前面所分析的影響力，與權力存在不同，其中既具有權力特性的影響力，也有不具權力特性的影響力。比如市場影響力，雖然隨著市場經濟的發展，市場對大學的影響力將越來越大，甚至可能在一定程度上主導大學的行為。但來自市場的影響，是一種引導的方式，不具有強制性質，不能認為是一種“市場權力”。制度法規雖具有強制性，但制度法規是各種權力主體意志的規范化表現，不是單一來源的權力構成。

（一）學術權力。“大學是學術組織，學術活動是其職能活動，具有核心地位。”[4]對于什么是學術權力，伯頓·克拉克在他撰寫的《學術權力：概念、模式和觀點》一文中將其分為以下10種：個人統治（教授統治）、教師團體統治（教授統治）、行會權力、專業權力、魅力權威、董事權力（院校權力）、官僚權力（院校權力）、官僚權力（政府權力）、政治權力、全系統學術權威的權力。[8]學術權力基于學術組織中個人或團體的學術權威，在獲得同行和組織內部認同后，以個人或者組織的形式，形成對學術活動組織管理的強制力和支配力。學術權力是學術自由的產物，學術權力主導的組織管理表現為“有組織的無政府狀態”，自由而缺乏規范和效率。學術權力維護學術自由，但學術權力的過度集中，也會成為學術自由的約束力。

（二）行政權力。“大學在結構上是雙元的，一是行政結構，一是學術機構。[9]”無論是來自政府還是來自內部行政管理的影響力，都表現出行政權力對大學治理的強大影響。政府作為舉辦者，力圖通過干預，使大學最大程度地為政府施政提供良好的服務。具有科層性質的大學行政管理，迎合了社會環境，并以其相對的規范性、高效性（相對學術權力），在大學治理結構中占據著很大空間。“學術管理包括以學術權力為背景的管理和以行政權力為背景的管理。[10]”行政權力不僅僅作用于大學的行政事務，也作用于學術事務。

（三）政治權力。政治權力在大學治理中普遍存在。“在今天世界上的大部分地區，高等教育都已成為國家政府中的一個重要組成部分，受到了立法、行政和司法三個部門性質的制約，并且受到了各國政府實施其政治權力的影響。”[3]民主是現代大學制度的要求，大學中的民主權力不可忽視、不可或缺。民主是政治主張、政治追求，民主權力可以歸并為政治權力。中國共產黨的組織原則是民主集中制，政治權力中的政黨權力和民主權力并非不相關聯的兩個內涵。

三、中國特色現代大學制度中的權力體系構建

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要2010-2020》中提出要“完善治理結構”和“完善中國特色現代大學制度”，其根本問題是重構大學治理結構中的權力體系。對于重構的基本內涵，主要有兩方面。一是要合理配置權力空間。學術自由要求自由空間的存在。權力約束越小，學術自由度越高。如果讓各種權力充斥校園，自由與創新將沒有余地。大學應該更加“以人為本”。二是要合理配置權力結構，即合理配置學術權力、行政權力與政治權力三者的權重，并處理好三者之間的關系。當前我國大學治理中存在的突出問題是影響力結構不合理、權力結構不合理，突出表現為“行政權力泛化、學術權力淡化。[11]”

權力結構的合理配置，首先要明晰三項權力的定位。學術權力作為大學本質屬性特征，在大學治理中應具有主導地位，履行決策職能。促使大學行為的各種影響力，無論源于學校內部的行政、民主意愿、師生利益、文化傳統、制度，還是源于外部的政黨、政府、市場、社會環境、法規，都應尊重學術自由，遵循科學研究與教育發展規律。要“探索教授治學的有效途徑，充分發揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用”。[12]大學中的院系所是教學科研工作的具體實施單位。“學術事務的權力應主要集中在院系所”，“校級應該有更多的權力下放到院系所”[13]。行政權力以效率化為行動的追求目標，是大學治理中的基本權力之一。大學治理中的行政權力，應該主要定位為服務，行使決策的執行職能。大學的各級管理干部和行政人員，要以育人為中心，圍繞教學、科研工作，尊重教師和學生的主體地位，拋棄“官本位”思想；要強化服務意識，履行服務職能，提高服務效率和服務水平。這是當前大學“去行政化”的要領所在。我國大學的政治權力具有明顯的中國特色。政治權力，應該立足于保障與監督，把握政治方向與戰略取向，提供思想政治保障，推進民主管理，加強民主監督。合理定位政治權力在大學治理中的地位與作用，是建設中國特色現代大學制度的一個關鍵問題。

合理配置我國大學治理的權力結構，要妥善處理三項權力之間的相互關系。一是黨委領導與校長負責的關系。校長是行政權力的代表，也是學術權力的象征，在此指如何處理校長作為法人代表與黨委領導的關系。在具體執行過程中，應該把握好黨委集體領導的原則和校長依法治校、民主治校的原則，以調和“領導”與“負責”之間的關系，避免發生矛盾與沖突。二是行政效率與學術自由的關系。教師與學生是大學的主體，大學中的行政應該立足于服務，致力于執行，不能喧賓奪主，不搞“官本位”。要推進行政管理人員職員制，努力消減學術與行政雙重身份造成的權力混淆。要推進政府對高校的“管辦分離”，促進高校依法自主辦學。三是政治把握與學術主導的關系。要在治理過程中盡量區分治理對象的屬性，合理劃分權力的行使范圍，避免相互越權。黨委依法“統一領導學校工作”[14]，而不應具體領導學術事務。政治權力應盡量避免對學術事務的干預，學術活動要適應黨和國家的政治主張。

參考文獻：

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[14]中華人民共和國高等教育法[Z].1998

◆(作者單位：江西農業大學 江西財經大學)

責任編輯：劉啟明