高校專項經費管理及核算中存在的問題與解決對策探析

姜紅

摘 要：高校的專項經費是財務預算的組成部分，是學校為完成特定的工作和發展目標而編制的年度專項計劃，是由政府相關部門和高校安排下達的具有指定項目和用途的資金。文章分析了目前高校專項經費管理及核算中所存在的問題，對加強高校專項經費管理的對策進行了探析。

關鍵詞：高校 專項經費 管理及核算

中圖分類號：G647文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）08-138-03

隨著國家對事業單位專項資金投入的不斷增大，高校在改善教學條件、學科建設、基礎設施建設等方面有了長足的進步，促進了學校的全面發展。高校成為獨立法人后，眾多高校將提高學校的知名度和辦學水平作為重要的管理目標。要達成這一目標，則需要提高預算資金的使用效率，加強預算管理。在實際工作中，由于專項資金管理制度不完善、項目配套資金難以落實、項目結余資金過大等問題的存在，影響了國家對各項事業發展的投入效果。如何加強專項資金管理，真正做到專款專用、突出重點、務求實效，是財政部門和高校財務人員必須面對和思考的問題。

一、高校專項經費的定義

高校的專項經費是由政府相關部門與高校安排下達的除基本支出以外，具有指定項目和用途的資金，主要包括高校修購專項資金、科技三項費用、科研專項資金、重點建設專項資金、課程建設專項資金等。

高校的專項經費是財務預算的組成部分，是學校為完成特定的工作和發展目標而編制的年度專項計劃。專項經費就項目管理的過程來說包括項目申報、項目評審、項目實施和實施效果的考核等四個環節。

二、高校專項經費實行項目管理存在的問題及解決對策

（一）高校專項經費項目管理中普遍存在的問題

1.重立項，輕論證。由于抱著“不要白不要”、“花國家的錢不心疼”的心態，許多學校在申報項目時普遍存在把關不嚴的現象，往往在編造項目名稱上下的功夫很多，而對于立項的科學性、合理性和必要性等論證不夠充分，項目與學校事業發展規劃符合度不高，脫離學校發展的實際需求、項目的實施缺乏相應條件保障等現象時有發生，儀器設備閑置及使用率不高的問題比較突出，很多項目實施的實際效果并不理想。

2.重申報，輕資源整合。這個問題主要表現在教學科研儀器設備的購置上，相同或類似的儀器設備可以通過全校的資源共享得到解決，但是由于學校的相關制度不落實、宏觀調控不到位，各單位為使用方便或部門的利益都通過立項申報單獨購置，重復購置的現象普遍存在，造成資源浪費。

3.重實施管理，輕使用管理。就項目的實施來說，無論是實行集中管理模式，還是實行分散管理模式的高校，都延續了國庫集中支付改革之前學校自主安排項目的監管方式，把項目實施作為監管重點，在項目實施過程的監管上投入了大量人力和時間，但疏于日常使用管理。在實行國庫集中支付改革之后，因項目實施過程是上級財政部門監管的重點，已經相當規范，學校只要在程序上和一些重要環節上對項目負責人進行指導和適當把關，無須投入太多的精力；而學校項目申報的宏觀管理和項目實施后的日常使用管理等環節則是上級財政部門力所不及的，這理應由學校來承擔相應的管理責任，也是高校實施項目管理的工作重點，但學校不僅在實際工作上監管不到位，在認識上也不到位，沒有及時實施監管工作重點的轉移，本末倒置，從而導致專項經費的管理過程中管理力量重疊、管理空白的現象同時存在。

4.重申報，輕績效考評。盡管高校在項目的申報和績效考核兩個環節上監管都不到位，但是因為項目申報是“要錢”的工作，學校的積極性還是很高的，所以相比較而言，學校對項目實施效果的考核工作就不到位了。就項目實施效果的考核而言，盡管上級財政部門組織的績效考評項目范圍在逐步擴大，但是仍然只占專項經費項目很少的一部分，即使在將來，把所有項目的績效考評全部由上級財政部門來承擔也是不現實的。因此，績效考評工作主要應該由學校自己來承擔，然而學校在這一環節上幾乎是缺位的。當前幾乎沒有哪一所高校對專項經費項目的績效自主進行了全面的自評，而且即使是上級財政部門組織的績效考評工作，由于項目單位沒有統一規劃和明確要求，往往是“積極”應付，績效考評很難真實、全面地反映項目實施的實際情況，因而沒有起到調整教育經費投入的領域和方向、提高教育經費使用效率的目的。對專項經費項目的實施效果監管在相當程度上是一個空白點。

（二）解決高校專項經費項目管理中存在問題的對策

高校專項經費項目計劃和經費投入關系到學校的長期發展，其規范化管理的重要性不言而喻；又因涉及到學校內部利益格局的調整與學校宏觀發展的布局，其規范管理的復雜性也是可想而知的。筆者基于對專項經費項目管理中存在的問題及其原因分析，提出以下幾點解決對策：

1.健全項目管理工作組織體系。專項經費項目管理的四個環節，除了財政局項目評審中心的評審工作以外，其他都跟學校有緊密的關系。學校是項目申報、實行效果考評及日常使用監督的主要承擔者。學校要根據這幾個環節的工作要求，建立健全的項目管理工作組織體系。這個管理體系應該包括：制定專項經費項目規劃的部門，來承擔項目宏觀規劃的職責；組織項目評審的部門，以負責項目評審論證；項目實施部門，配合上級財政部門并指導項目負責人執行項目；項目績效考核部門，負責全校所有項目的自評并配合上級財政部門組織績效考評。以上工作管理體系，既可以通過調整原有相關部門的工作職責來構建，也可以通過組建新的工作機構來建立，不管是處在一個部門還是分屬于不同的部門，一般都應該包括以上幾個部門。它們在相互協作中承擔起學校作為專項經費管理主體的每項管理職責，以避免由于組織體系不健全而造成職能遺漏和監管“空白”。

2.把項目管理體系與項目申報主體剝離。由上述五個部門組織的項目管理體系，應與項目申報主體的身份剝離，以降低與項目利益的關聯性。它們既不能申報專項經費，也不能掌控教學條件的使用權；它們不能既當運動員又當裁判員，而只作一個純粹的管理者。這是項目監管部門科學、公正地履行職責，提高項目管理水平的基本前提和重要基礎。

3.加強項目的宏觀規劃和評審。盡管上級財政部門組織項目評審，但它評審的重點在于申報理由是否充分、申報的程序是否規范、項目申報的類別是否準確、是否按要求規范進行細化填報、申報預算是否合理、所附的相關材料依據是否齊全規范等，雖然也附帶審核項目是否符合部門工作及單位發展規劃，但很顯然它審核的范圍主要限于單個項目，并側重于財政方面。至于項目與學校的總體發展規劃和部門發展規劃是否符合及符合的程度如何，均不是上級財政部門審核的重點，這也超出了它們的能力和職責范圍。因此項目與學校和部門發展規劃的符合度的審查，只有由學校自己來承擔。不能因為上級財政部門最終的審查權，學校就放棄自己應盡的職責，學校必須適應上級財政部門評審的特點，大力加強項目的校內評審工作，并重點審查項目與學校發展的“符合度”。由于項目的評審要以項目宏觀規劃為重要前提和依據，所以項目監管部門必須根據學校各項事業發展規劃制定相關的專項經費投入規劃，并提出經過專家論證的項目指南，以引導項目的申報，并加強項目庫建設，把項目申報納入到學校的總體發展規劃和宏觀管理的軌道上，切實提高專項經費投入對學校發展的貢獻。

4.加強項目的日常監管。項目的實施效果考核是高校專項經費項目管理中又一個薄弱環節。針對這一薄弱環節，上級財政部門對其中有些項目組織了績效考評，同時也對高校提出了對項目績效進行自評的一般性要求。但是由于績效考評的重點是對項目的實施過程和完成結果進行考核與評價，并且由于項目自評一般要求是在項目總任務或階段性任務完成一周內展開，上級財政部門組織的績效考評一般是在項目總任務或階段性任務完成一年后展開，但是很多項目的實施效果在短期內是很難完全顯現的，所以這種以項目實施過程和完成結果為重點的一次性考核的局限性也就非常明顯，其監管項目的實施效果實際作用非常有限，必須要建立起長期的、經常性的考核機制，而這項工作職能應該由高校自己來承擔。因此各高校一方面要切實地開展所有項目的自評工作，另一方面監管部門還要在深入調查研究的基礎上，根據學校專業和教學條件類別等實際情況，建立起科學合理的項目實施效果考評監管指標體系，把項目實施的長期效果監管納入制度化、規范化體系，既可保持使用單位的積極性，也能提高項目實施對學校發展和人才培養質量的貢獻率，同時也為項目的滾動實施、調整及終止提供更為科學的依據。

三、高校專項經費預算及核算中存在問題與解決對策

（一）高校專項經費預算及核算中存在的問題

1.高校專項經費預算方法的主觀性。由于專項經費對學校的發展影響很大，因此高校在對這些專項進行決策時都十分重視、謹慎。通常能參加這些決策的人都是高校的中高層管理人員或是某學科專家，通過辦公會議的方式來進行決策，基層財務人員絕少能參與到決策中來。通過對多家教育部直屬高校的調查，發現沒有一所高校在專項預算決策中要求基層財務人員提供相關數據，或是讓他們參與決策會議，夠資格參加會議的也只有財務正副處長。而財務處長在會議中也沒有發言權，最終的決策通常是由主管校長或是相關專家通過主觀判斷決定的。在他們的決策過程中沒有相關財務數據支持觀點，也沒有通過比較非財務指標來選擇。因此高校專項經費預算的決策方法不算科學、合理，經常因為這些決策產生許多內部矛盾。

2.高校專項經費預算標準的不確定性。完全相同的專項經費通常不是每個會計年度都會發生，即使是相似的專項經費也在規模和側重點上有較大的不同。所以基本上每個專項經費所需資金的預測都沒有歷史數據可供參考，也因此缺乏日常事項預算決策中預算標準和方法可供借鑒。因此大多數高校在專項所需資金的預算上均采用總額控制的方法，即在專項經費通過后將資金比較平均地在不同專項經費之間安排預算，但是在專項經費中哪些事項該花錢哪些不該花錢；該花錢的事項應當花多少錢，這在以前都是沒有發生過的。因此，平均分配當年專項經費這種做法的合理性也是難以確定的。

3.高校專項經費決策的不科學性。高校資金的有限性，決定了在對高校發展有重大影響的專項之間只能選擇最重要的來實施。如何使有限的資金發揮更多的作用，是高校管理者在進行決策時最關心的問題。要解決這個問題，管理者必須在不同學科的發展之間找到平衡，而這種平衡卻難以通過量化指標進行合理判斷，這也為不同的學科為自身的發展而努力爭取資金留下了余地。此時高校的管理者在決策時要么平均分配資金，然而所有的學科卻都得不到足夠資金；或是在不具備有說服力的理由時，使用部分專項資金重點支持某些學科，但這樣卻會產生嚴重的內部矛盾。如何在不同專項經費之間進行重點選擇，缺乏科學合理的方法。

4.高校專項經費項目的配套資金難以落實。國家財政撥給主管部門的資金，主管部門在分配時，很多項目要求籌集學校配套資金。一般來說配套資金的數額很大，沒有配套資金主管部門就不予立項，為此很多單位為了能夠得到項目，做了不切合實際的配套預算。取得項目后，由于學校自籌資金能力難以滿足大額的配套資金需求，只能用科研專款購買儀器設備的資金或貸款作為配套資金，由此導致科研經費改變專門的用途挪作他用，同時貸款的增加也加重了學校負擔，勢必制約學校的發展。

5.專項經費設備重復購置現象較嚴重。專項經費是高校固定資產購置經費的重要來源之一，由于高校不核算成本，不計提固定資產折舊，因此隨意編制儀器設備預算。盲目添置固定資產，忽視現有資產的合理配置，少而全、重復購置問題突出；項目完成后，部分大型精密儀器設備閑置、使用率低；不同部門或課題組重復購置相同或類似的儀器設備造成了資金浪費；沒有正確預測設備需用量，不能合理配置各類設備及加強設備綜合管理，影響各類設備的使用效率和經濟效益。

6.專項經費缺乏有效的監督機制。高校在管好用好專項經費上缺乏內部監督體系；忽視了對專項經費的內部管理監督和內部會計監督；專項經費事前、事中監督還停留在制度上；監督約束無力導致資金緊張與浪費并存，重收入、輕支出，重購置、輕管理，重項目、輕效益的現狀較為突出；專項經費預算編報不實，虛列項目、重復申報，支出不符合規定，存在擠占、浪費現象。

（二）解決高校專項經費預算及核算中存在問題的對策

1.明確高校的發展規劃。要在不同的專項經費間進行選擇，高校一定要有明確的發展規劃。只有規劃明確，學校里才能按不同年度的發展偏重，在不同的專項經費之間進行選擇。要明確發展規劃，管理者不僅要考慮高校的定位、學科發展情況、基礎設施情況等高校發展戰略因素，同時應對高校在戰略年度內的現金流量情況進行估算，力爭在制定發展規劃時，以有限的資金保證高校不同學科的均衡發展，以實現高校整體價值的提高。因此這種規劃的制定一定要有財務人員參與進行，同時在規劃中明確高校每年的發展重點和資金扶植力度。

2.綜合運用財務指標和非財務指標，為專項經費決策提供參考。高校在編制預算時經常會遇到多個專項經費都與當年規劃中的發展重點相一致，這時可以綜合運用財務指標和非財務指標來在不同專項經費之間進行選擇決策。通過對多家教育部直屬高校的中層管理人員、財務人員和院系管理者進行調查，發現這些管理者在進行專項經費決策時對以下兩方面的信息非常關注：一是專項經費所需經費情況，二是專項經費對高校發展的影響狀況。

（1）專項經費所需經費情況。具體可分為專項經費所需資金的總額、專項經費所需資金的構成、專項經費中人員經費情況、專項經費中辦公經費情況等。這些情況都可以通過財務的相對數和絕對數指標來進行比較準確的估算。

（2）專項經費對高校發展的影響情況。具體可分為專項經費對高校整體實力的影響、專項經費對該學科科研能力的影響、專項經費為學生提供資源的情況等。這些情況可以不用貨幣作為計量單位，而通過非財務的絕對數指標來表示。在進行決策時還應當采用綜合指標來進行評判，如經費科研投入產出率、經費學生資源投入產出率等，以使決策的過程更加科學合理，增強決策的說服力。

3.利用日常公用經費中的部分預算標準，對高校專項經費所需資金進行估算。在決策過程中，沒有專項經費預算的具體金額的數據可供參考。但專項經費所需資金及其使用范圍與高校的資金使用范圍基本是一致的。因此，可對專項經費的需要進一步細分，采用部門預算的思路對專項經費中每項資金借鑒日常公用經費的預算編制和方法來確定其資金預算。雖然，高校專項經費影響高校的長期發展，而日常公用經費則對高校當期運作有影響，但是高校專項經費的經費使用也是以會計年度為時間周期的，大多數專項經費的經費也必須在一年內使用完畢。所以借鑒日常公用經費的預算標準對專項經費資金需要進行估算也是合理的。

4.加強專項經費項目管理水平，提高資金使用效率。把專項經費按不同性質劃分成若干個平臺，將其中某類性質相同的內容合并成一個平臺，由不同的部門負責項目的實施。同時在每個平臺下設相應的項目庫，并實行項目滾動管理，在專項經費資金總平臺下，既相互交叉，又相互統一，達到齊抓共管。加強專項經費資金購置儀器設備計劃管理，通過科學預算，合理調配資源，不斷提高儀器設備的利用率及各項資源的使用效率，以節約經費支出。建立專項經費資金效益考核指標及獎懲制度，年末對專項經費資金各平臺的項目實施情況進行效益考核。

5.加強對專項經費的監督管理。在專項經費資金平臺上建立資金運作全過程監督機制。圍繞各平臺管理內容制定具體責任制，對專項經費從立項開始的各環節予以監督和檢查，做到事前審核、事中監督、事后跟蹤問效。在專項經費資金總平臺的控制下達到互相監督、互相制約，使高校專項經費形成以財務監督為核心、審計監督為指導、部門監督為基礎的監督管理模式。

四、結束語

專項經費投入的科學性、合理性和項目實施的可持續性，是關系高校能否長期發展的重大問題，學校應高度重視專項經費項目的管理工作。但其管理的重點不在于防治和杜絕腐敗，以及避免對資金的擠占、挪用等等傳統管理領域，因這些方面主要由上級財政部門來監管。高校專項經費項目的管理工作的重點在于對專項經費投入的科學性、合理性及其實施效果的監管，并且這些也只能由學校來把關。為適應監管重點的這種轉變，高校應適時建立起與之相適應的監督管理組織體系，同時大力加強在項目的規劃、評審和使用等方面的統一監管，在部門利益分散化的趨勢下，加強項目申報等環節的計劃性和宏觀調控。只有把專項經費投入納入學校的總體規劃，進行科學、合理的監管，才能為學校的科學發展作出貢獻。

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（作者單位：天津工業大學財務處 天津 300387）

（責編：若佳）