我國公共政策議程設置公共性取向的現實偏離及治理

孫萍 許陽

摘要：公共政策是當下政府管理公共事務的主要方式和手段。公共政策以公共政策問題為客體，通過對問題的有效解決，進而維護社會公眾的公共利益。公共性是公共政策的根本屬性，作為政策過程的邏輯起點，社會公共利益的載體，公共政策問題亦通過公共性取向來表現其社會價值。因此，在社會問題進入政府議程而成為政策問題時，必須以公共性為根本價值取向，以公民參與政策議程為基本前提，確保政策議程設置的公共性、平等性、民主性與合法性。但是，在我國公共政策的實際運行過程中，社會問題并不是完全按照公眾意愿，根據人民群眾的利益訴求進入政府議程，議程設置過程存在主體平等性缺失、程序民主性游離、結果合法性不足等問題。故而。為了對政策議程設置公共性偏離進行有效治理，必須厘清公共性取向的主要內容。對政策議程設置過程進行客觀、理性的現實反思。

關鍵詞：公共政策議程；政策問題；公共性；治理

中圖分類號：C934文獻標識碼：A文章編號：1004－0544(2012)06－0005－05

基金項目：教育部人文社會科學研究規劃基金項目(09YJA630017)；教育部人文社會科學研究青年基金項目(12YJC630296)；遼寧省社會科學規劃基金項目(L11BZZ015)。

作者簡介：孫萍(1962－)，女，遼寧大連人，哲學博士，東北大學文法學院副院長、教授、博士生導師；許陽(1986－)，女，黑龍江佳木斯人，東北大學文法學院行政管理專業博士生。

政策議程設置的過程就是要開列出由執政黨組織、政府部門和其他社會組織討論、審議并確定要不要加以解決的問題清單的過程。在政策議程設定中，社會公共問題才會被政策行動主體所過濾、選擇、確定。從而最終轉變為公共政策問題。公共性是公共政策的根本屬性，亦是當下公共管理的根本屬性。在現代公共管理語境下，公共性代表著民主、平等、合法。公共政策議程設置作為政策過程的邏輯起點。其是否具備公共性以及公共性程度的高低，決定了對社會公共問題重要性的編排次序，影響公共政策資源的有效整合及運用、公眾參與程度和政府回應性的高低，進而關系到整個公共政策過程的成敗。美國著名政治學者托馬斯-戴伊曾說。決定哪些問題成為政策問題甚至比決定這些問題的解決辦法更為重要。但是，在我國公共管理過程中，公共政策議程設置存在主體資格和地位的不平等、程序民主性缺失等問題，致使政策問題偏離了公共性的基本價值取向，難以得到合法性認同。

一、公共政策議程設置的公共性

公共性是蘊涵于現代公共管理理念之中的基本價值取向，是政府治理和公共政策過程的出發點和歸宿。“公共”一詞一般來說有兩種淵源：一是起源于古希臘詞匯“pubes or maturity”，強調個人能夠超出自身的利益去理解并考慮他人的利益，同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并可以參加公共事務的標志；二是起源于古希臘詞匯“koinon”，英語詞匯“commom”就起源于這個詞，意為人與人之間在工作交往中相互照顧和關心的一種狀態。無論“公共”一詞來源于哪一個詞源，都可以看出其中的共同點——社會層面的非個體性，或者說個體存在所體現出的相互依存性——社會公共性。

公共性是公共政策的根本屬性。政策議程設置作為政策過程的邏輯起點，同樣以公共性為根本價值依歸。隨著轉型時期我國政治、經濟體制的不斷改革和完善，公共政策作為政府進行公共管理的主要手段和方式，已經形成了比較穩定、成熟且具有可操作性的公共政策研究范式，公民社會在公共政策體系形成和運作過程中的作用逐漸凸顯，公共政策已不再是政府“一言以蔽之”的模式。政策環境系統中的各相關因素環環相扣，各項因素的充分運用，惟有借用“公共性”概念的整合，方能達到公共目的，實現公共價值。

由此可以得出，公共政策議程設置的公共性取向是指：在對社會公共問題進行篩選和排列的過程中，公眾有平等的機會和多元的渠道來充分表達自身利益訴求，有為維護自身利益訴求進行利益博弈的制度和保障，有實現自身價值偏好和解決問題的意識和能力，能夠與決策者就政策問題識別進行互動和對話，并得到政府的及時回應，進而保證最終進入政府議程的政策問題能夠體現真正的社會公共利益，使政策問題獲得合法性的認同與支持。通過對政策議程作用的深入剖析，可以將其“公共性”取向具體分解為平等性、民主性、合法性(見圖1)。‘公共性”的實現需要以主體資格、地位的平等作為靜態條件，以公民參與議程設置的程序民主作為動態保障。以公共政策問題的合法確認作為根本目標。

第一，在公共性的指導下，公共政策議程設置要求多元主體的平等參與，各利益主體具有平等的話語表達權，利益偏好能夠得到平等地關注與審視。使政策問題可以最大限度的涵蓋多元主體的利益傾向，意圖使政府投入有限的公共資源滿足最廣大人民的利益需求。從這個意義上說，平等性包括政策問題界定主體的機會平等、成分均衡和信息對稱。是保證政策議程設置公共性取向的靜態條件。

第二，公共政策問題本質上是公共利益的聚合，但學術界一直對是否存在公共利益、能否得到真正的公共利益存在分歧。公共政策問題涵蓋的公共利益不可能實現極大化的全民利益，但可以通過正確、合理的程序建構使公共利益趨于最大化，因此，政策議程設置的民主性是對程序公正的根本要求。賦予利益主體平等的話語表達權，是在政治地位上確認他們的平等，是一種靜態的資格授予過程。民主性在此基礎上，通過公開、公平且具有回應性的公民參與，使利益主體能夠充分的進行話語表達，并對議程設置產生實質性影響，最終得到“理性的”、令社會公眾接受和認可的“決策結果”。政策問題界定的程序民主主要包括公眾參與的組織化程度；公眾參與制度化渠道的信度和效度；利益博弈的辯論、協商和理性反思以及政府的回應等內容。

第三，合法性是政治學的核心概念，主要是指社會公眾對政治統治所固有的認同和接受的價值判斷，來自于民眾的自愿服從。由此理論出發，可以將政策議程設置的合法性理解為公眾對政策問題界定所做的一種價值判斷，即通過政策問題界定的主體平等和程序民主，使政策問題真正體現社會價值和公共利益，保證公共政策問題的合理性、科學性和有效性，以此獲得廣大公眾的認同和支持。問題界定的合法性高低主要通過參與主體的效能感和后“問題界定”階段的運行效果來衡量。政策問題界定在保證主體平等、程序民主的前提下，必然可以實現結果合法；換句話說，公共政策問題的合法性是問題界定的最終目標，其實現必須以主體平等、程序民主為基本前提。問題界定的平等性、民主性與合法性是因果相連、共生共贏的關系。

二、我國政策議程設置公共性取向的現實偏離

公共政策問題是基于特定的社會問題，由政府列入政策議程并采取行動，通過公共行為希望實現或解決的問題。口政策問題界定準確、科學、合理，是擬定有效政策方案、規劃，進行政策方案選擇的前提。政策問題界定的正確與否，不僅要從最終政策效果評估的角度來考量，也要從議程設置的程序公正角度來審視。我國目前的政策議程設置過程無論從過程導向還是從結果導向來看，都存在著公共性、平等性、民主性、合法性的現實偏離，對此，必須客觀全面梳理現存問題并冷靜分析其成因，在此基礎上，探討如何對我國公共政策議程設置過程進行全面綜合治理。

(一)多元政策參與主體的“部分平等”

政策議程設置的公共性是以公眾參與為基本前提的。在此基礎上，還需要保證公眾參與的主體平等和程序民主。隨著我國民主政治建設的不斷發展，公民參與公共政策的形式也在不斷創新和完善，政府在進行決策時會更多地選擇聽證會的形式來聽取民眾的聲音，作為最后決策的重要信息來源和決策依據。聽證會雖然有公眾代表的參與和偏好表達過程，但是在代表選擇的過程中仍然有不可忽視的問題。

1.參與主體機會不平等。在政府決定舉行聽證會前，會通過某種渠道發布信息，面向社會公開選擇一些利益代表參加聽證會，符合條件的群眾可以報名參加。但是，對聽證代表的最終選擇權掌握在決策中樞手中，公眾沒有一個公平競爭參與資格的機會，政府往往會基于某種考量指定代表人選，使真正的民意不能上傳，公眾對聽證會的參與逐漸失去信心。近日媒體曝光四川省成都市出現了四名聽證代表專業戶，退休女教師胡麗7年里參加過23次聽證會并支持過多種漲價；而最近廣東省東莞市水價調整聽證會的報名人數為零，如此鮮明對比，足見公眾參與機會不平等問題的嚴重性。

2.參與主體成分比例失調。雖然政策問題的界定主體已經實現了多元化，但現實中，對社會問題的觸發和分析主體除了政治精英外，主要以專家學者、利益集團、社會團體和大眾傳媒為主，普通民眾和弱勢群體能夠參與決策的機會和渠道卻不多，因此，在政策議程設置的參與主體里，普通公眾所占的比例很小，社會弱勢群體的政策參與更加困難。原本民意的間接傳達就會出現失真，再加上民意代表成分的比例失調，普通公眾的利益訴求很可能被扭曲甚至直接被忽視。最終造成聽證結果與民意相佐。北京故宮票價調整的聽證會，參加聽證的很多專家代表認為票價調整的非常合理，但決策結果卻遭到了廣大社會公眾的反對。決策結果與民意相悖的主要原因就是對政策問題的認定不合理，問題建構過程精英取向過重，普通公眾及弱勢群體缺少機會和途徑充分地表達利益訴求。

3.參與主體信息不對稱。政策議程設置的程序合理性應該以決策信息充分、及時的“上傳下達”為基礎，公眾與政府通過信息交換、互通有無，建立雙方理性交流的橋梁與紐帶。雖然我國政務信息公開制度的推行取得了顯著成效，但仍存在公眾政策參與信息輸出的問題。其一，政府發布聽證會相關信息的渠道主要以網絡為主，渠道過于單一。而我國的網絡覆蓋情況還不足以使全部政策主體以網絡為工具及時獲取信息，不能上網和不能經常上網的群體自然會在參與信息上受限；其二，政府對聽證議題的信息不予全面公開，僅僅簡單列出待決策議題。在聽證過程中，社會公眾難以掌握具有重要作用的關鍵性信息，不能對議題決策結果做有效預測和評估。故而決策過程可能具有一定的盲目性。信息不對稱問題使公眾難以有效衡量和表達個人意見和建議，最終決策結果易引起公眾對政府的不解和誤會。

(二)政策議程設置的程序民主性缺失

1.公民利益偏好表達組織化程度低。公民參與公眾議程是以利益表達和利益實現為根本出發點，公眾利益有組織的聚合、傳達和博弈更有利于公共利益進人議程，形成政策問題。解決社會矛盾，如果公民利益表達是以非組織化形式實現，則有可能會導致政策系統不良運轉。有研究認為，社會利益的非組織化將造成整個社會變成一個組織聯系非常薄弱但集體行為能力超強的“大散眾”(largenumbers)。這主要是因為非組織化的利益訴求難以有效上達，從而會造成矛盾積累；對于散亂的利益訴求，國家政策也難以做到有所針對的予以回應。反之，如果借鑒怒江建壩問題決策過程中環保NGO的經驗，社會公眾通過參與社會組織進行有序的利益表達，更加能夠引起政府和社會的關注與重視。因此，以社會組織的形式進行政策參與，是實現利益有效表達的前提。但是，就目前的發展狀況來看，中國公民參加社會組織的比例并不高。根據剛剛發布的《中國政治參與報告》藍皮書的數據顯示，在參加工會、行業協會、職業協會、文體協會或是同鄉會等各項社團組織方面，受訪者回答“是”和“曾經是”的比例都僅在5％左右。由此表明，中國公民對各種社會組織的總體參與程度仍然較低，這對于建立更為廣泛有序的公民利益表達機制是一個不利因素。故而得出，目前我國公民利益偏好表達的組織化程度較低，高效的利益表達與聚合機制有待更加深入的探討和研究。

2.政策議程設置過程中公眾議程的缺失與滯后。政策議程是社會問題成為公共政策問題的“關節點”。是政策問題的“過濾器”。理論上，大量的社會問題應該首先進入公眾議程。經過公眾的廣泛感知和討論，整理后將結果輸入政府議程，由決策中樞最后確定哪些社會問題能夠進入議程，成為政府致力于解決的公共政策問題。從這一過程可以看出，公眾議程是公民參與政策問題界定的環節，政策問題的公共性和民主性是始于公眾議程的，公眾議程與政府議程有著邏輯上的順序性。但是，現實中經常會出現政府由于某種原因而“架空”公眾議程，使社會問題直接進入政府的決策過程，由于缺少公眾參與，致使政策問題可能沒有真正體現民意，最終得不到公眾的支持和認同。還有另一種情況，就是社會問題往往先進人政府的視野。也就是社會問題先進入政府議程，在政府的動議下再進入公眾議程的討論，這樣公眾議程與政府議程的順序出現了位序倒置。實際上也就是政府針對即將出臺的決策再向公眾征求一下意見，且不論這樣的議程是否只是形式主義。就算是公眾對政府的決策有異議，政府改變初衷的可能性也是微乎其微。因此，公眾議程的缺失與滯后是政策問題公共性偏離的程序性過失。

3.民主協商機制的缺失與不完善。在公共政策議程設置過程中，社會問題由公眾議程進入政府議程時，民眾和決策者的平等協商辯論過程是政策問題公共性和科學性的保障。同時，在社會問題進入政府議程等待最終確定時，由于政府議程本身的封閉性，常常會伴有隱蔽議程的出現。公共政策的議程建構過程可能是開放的，也可能是封閉的，封閉的建構過程即為公共政策“隱蔽議程”。在格斯頓看來，隱蔽議程意味著政策問題受到了社會和政府主要領導人的扼制，這種議程包含著某些對公共政策當局最具潛在激發性的問題。而這些問題卻很少能被提出來。在政府內部由于“官僚制”體系和思想的長期存在，社會問題在政府議程中經常是沒有官員內部的協商討論過程的，或者是由于無法消解權威的不平等性而討論的很表面化。因此社會問題在政府議程內部可能被再次篩選，權威主體憑借自身意志拍板決策，甚至會導致隱蔽議程的出現，導致政策問題的公共性不斷降低。審視我國政策議程的建構過程，社會問題由公眾議程進入政府議程，再到最終政策問題的確定，期間的公眾與政府之間、政府內部的協商討論機制都存在著制度不完善甚至是程序上的封閉和缺失問題，進而導致了政策問題的公共性受到質疑，政策議程建構過程的公平性和民主性缺失。政策問題的解決困難，政府公信力下降等問題。

4.政府對公共政策議程的回應不強。提高政府對社會管理和公共政策的回應度是建設責任型、服務型政府的主要目標。政府回應主要是指政府在公共管理過程中對公眾的社會需求和所提出的問題做出積極反應和回饋的過程，它包括政府反應和政府回饋的過程。政府對政策問題界定過程充分回應的理想狀態是，當公眾提出利益訴求時，政府給予及時、積極地回應，表現出對公眾利益訴求應有的重視和尊重：當政府議程對社會問題進行討論決定后，就最終進入政府議程的公共政策問題做出解釋性和安撫性回饋，讓公眾能從心理上真正接受政策問題，贏得政策問題的合法性支持。然而，我國政府除了對重大危機事件能快速反應外，對結構優良的政策問題和結構適度的政策問題反應速度較慢，往往都是等問題負面作用充分顯現并造成重大社會影響之后，才能做出回應。廈門PX項目政府的滯后回應足見決策者對公共政策的回應速度緩慢；另外，政府對社會公眾的回應缺乏公正性。專家學者、利益集團和普通公眾都是社會利益主體，然而政府往往更重視知名專家學者、大利益團體和精英群體的利益訴求，對普通公眾和弱勢群體的利益訴求經常采取漠視態度，政策回應公正性缺失；最后，就公共政策問題來說，我國政策問題界定表現為“內生型”特點。政策問題多由政治精英決定，就“問題界定結果”的形成過程、產生原因、公眾意見反饋、擬采取的解決措施和預期效果評估等很少對公眾作出解釋性回應，社會公眾對結果的模糊認識，使其很難接受利益博弈結果，易導致對政策問題的不滿情緒，亦是導致社會不和諧的誘因之一。

(三)政策議程設置的合法性質疑

1.參與主體的效能感欠缺。參與主體的效能感，即公民對自身在政策問題界定過程中發揮的功能和效率的評價，評價結果稱為效能感，直接影響社會公眾再次進行政策參與的激勵力。如果效能感較強，則成為公眾政策參與的正強化力，反之，效能感將成為公眾政策參與的負強化力。政策參與的效能感，主要考察公民如何看待政府對自身話語表達的重視程度，以及個人意見對最終政策問題認定的影響程度，進而影響公民再次參與問題界定過程的積極性。根據美國心理學家維克多·弗洛姆的期望理論，即使公民對自身利益偏好和政府回應的期望值很高，但如果公民利益訴求沒有在問題界定過程中得到應有的重視和公平的對待，那么公民對政策參與行為的效價評定必然很低，最終降低公民政策參與的積極性。在我國公民政策參與的實際操作中。社會公眾經常存在一種“無力感”，在決策聽證會上進行意見表達之后。往往多數意見最終沒有被政府采納，決策結果與民意大相徑庭，因此公眾對聽證會的評價是只“聽”而不“證”，公民參與的效能感較低。最為典型的要數各種價格聽證會，沈陽市出租車價格調整的聽證會上，多數公民反對政府進行價格調整的措施，但最終結果并沒有尊重多數民意。由于公眾政策參與的效能感與激勵力呈正相關，所以我國公眾政策參與的效能感低，自然公眾政策參與的積極性就低，并以此負向循環。

2.后“議程設置階段”的運行效果不理想。在公共政策過程的生命周期中，政策問題界定、政策方案制定和選擇、政策執行、政策評估等一系列環節之間并不是完全獨立的，而是相互影響、相互制約的關系。作為政策過程的邏輯起點，政策問題界定的合理與否關系到后“問題界定階段”各個環節的實施效果，因此，衡量政策問題界定過程的公共性，不僅可以從問題界定過程本身進行正向考量，也可以從后“問題界定階段”的運行效果來反向對政策邏輯起點進行效果評估。也就是說，如果公共政策過程存在實施效果不理想、貫徹執行困難、方案選擇錯誤等問題，在尋找原因時也許會發現這些過程本身是正確的，問題存在的根源是“正確的方案解決了錯誤的問題”。近年來，我國針對煤礦安全治理問題出臺了一系列的政策措施，從煤礦經營許可制度到煤礦安全技術改造，從國務院安全生產委員會的成立到整治“官煤勾結”現象，可以看出國家對該問題的重視程度。國家出臺煤礦安全治理政策的目的是正確的，方案的制定和選擇也是客觀理性的、但遺憾的是政策執行效果卻不理想，礦難事故仍然頻繁發生。通過對該政策過程的客觀審視，可以發現政策運行效果不理想的原因主要是缺少對政策問題正確、有效的界定過程，沒有找出導致事故頻發的根本原因，故而是正確的方案解決了錯誤的問題。

三、政策議程設置公共性回歸治理

(一)實現公眾議程設置的常態化和制度化

充分發揮廣大公眾的政治作用不僅是我國民主政治建設的內在要求。也是治理理論的核心思想。然而，由于我國政策議程具有內生性的特點，多數議程是由決策者發起的，議程設置過程中缺少公眾參與的公眾議程，政策問題僅由政府議程決定，精英取向嚴重。公眾議程設置過程時有取舍，隨意性較大。雖然有些政策問題不是一定要有公眾參與，可以直接由政府議程決定，例如國家的國防和外交政策。但現實社會中許多民生政策問題的構建，如關于食品安全政策、房價調控政策的制定，在協同治理的大社會背景下。公眾議程則是必然的選擇。政策議程設置公共性得以回歸必須實現公眾廣泛參與政策議程設置過程，能與政府權威主體進行理性、平等的協商對話，并且得到政府的有效回應，政策議程的公眾參與常態化與制度化是必然要求。因此，國家應該將公眾議程設置用法律、制度或者規章的形式明確固定下來，對于何種政策問題必須有公眾議程設置，應該如何設置公眾議程。并且要達到什么樣的效果都應該做出詳細的規定，讓決策者有明確的參照規范，讓公眾參與有真實的制度保障。

(二)擴大公眾議程中參與主體的話語權

在我國“內在創始型”政策問題構建模式下，政策議程的建構是政府主導型，精英政治傾向比較嚴重。在政策問題觸發的多主體中，包括政黨、政府、社會團體、利益集團、專家學者、大眾傳媒和普通公眾。在這些主體中，毋庸置疑普通民眾是相對最弱勢的群體，無論是經濟條件、政治權威、社會地位、文化水平都相對較低。在我國封建傳統思想沒有完全摒除的今天，這些條件的劣勢必定造成普通民眾話語權容易被忽視，政策議程中各主體地位不平等等問題，進而威脅到決策結果的民主性和合法性。因此，在客觀經濟、政治、社會條件無法迅速得到改善的情況下，只能通過各種制度的完善和思想上的轉變來保證利益主體的權利平等，保證公眾議程成為真正的弱勢群體的話語表達渠道。為了確保政策議程價值的實現，政府應該適當、適度的擴大公民的話語權，為個人自由的話語表達提供制度和法律保護。在社會問題的觸發和感知上政府應理性“讓渡”。俯身傾聽民眾的聲音，讓民眾成為社會問題觸發的主體，使民眾在理解支持的基礎上提升對政府的信任感和滿意度，實現我國政策議程設置模式的轉型。當然，擴大公民話語權的前提必須是保障公民參與的平等性，否則“擴大”將無從談起。

(三)創建政策議程設置的理性辯論協商機制

公共協商是一種帶有特定目標的對話，它要通過對話機制來解決問題或消除沖突。對話機制是公共協商的基礎，通過采取一系列的辯論協商機制，理性能夠變得普遍地令人信服。對話就是交換理性，對話是動態的和無限的。經過反復的協商對話，理性交換結出“理智”之果。理想的狀態下，辯論協商應該貫穿于整個政策議程設置的全過程。如下圖：

在民主協商的對話機制指導下，創建適合我國政策問題構建過程的理性辯論協商機制。社會問題從公眾議程進入政府議程時，必然存在對問題的評估與取舍。政府與公民就各自看法進行理性的協商對話在這一環節中顯得尤為重要。目前我國人民代表大會、政治協商會議、地方聽證會、專家會議等各種參與決策方式中，還沒有普通公民代表理性的、充分的辯論協商機制。由于我國的特殊國情，人口眾多，地域廣闊，社會問題的極其復雜性，絕對不能照搬照抄西方的民主協商模式，應該在辯證的吸收借鑒的同時，創造出適合我國的本土化的辯論協商機制。

(四)增強政府的回應性

在政策問題構建過程中創建理性的辯論協商機制。目的就是增強政府與公民之間的互動性和政府對公民的回應，通過互動可以使各方意見柔性的“中和”，而不是剛性的“疊加”，通過回應保障公民的知情權，提高公民對事與愿違的決策結果的接受程度，保證公民與政府的決策信息對稱，從而提升政府形象和公民對決策結果的接受程度。在政策問題構建過程中。有兩個地方是政府必須做出回應的，這樣才能形成真正意義上的互動式的辯論協商機制，具體見圖4。第一，在社會問題從公眾議程進入政府議程的時候，不僅要賦予公民平等的表達意見的權利，更要保證政府對公民利益訴求的回應，而不是公民一味簡單的做自我陳述。話句話說，只有保證了政府積極主動的回應，才能形成互動的協商討論，否則公民參與仍然是單向的，被動的；第二，在政府議程之后，對于最終的決策結果，無論是與公民意見相符還是相左，政府都必須對決策結果給予合理的解釋，保證公眾的決策知情權。如果決策結果最大程度地符合公民的利益訴求，通過政府的最終回應可以彰顯政府對人民的重視，提升政府的形象；如果決策結果仍是不合眾意，通過政府的公開回應可以消解公眾的疑慮和揣測。保證公共政策過程的順利進行。因此，無論從哪個角度看，增強政府對公眾參與辯論協商過程的回應性，都是優化政策議程設置的必然選擇。

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責任編輯：劉鳳剛