壯大社會組織力量是

唐守祥

[摘 要]十八大報告要求實現社會管理創新，這也為社會組織發展指明了方向，社會組織也正在步入蓬勃發展的春天。所以，我們就要盡快構建“政府——社會——市場——法制”良性協調的管理格局。政策規范和引導社會組織發展、改善內外部制度環境、加大監督力度、實現政府與社會組織融合、加大扶持力度，并以創新精神和優秀成果激發社會組織的健康成長，實現社會組織管理的法制化、科學化、規范化，并使之成為全面建成小康社會的關鍵要素。

[關鍵詞]社會組織；建成；小康社會；關鍵

[中圖分類號]D641 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）06 — 0025 — 02

十八大報告明確提出了“到2020年全面建成小康社會”宏偉奮斗目標，為我國未來發展描繪了宏偉藍圖，也為我國全面建成小康社會指明了方向。小康社會是一個由較高指標、指數構成的一種社會模式和社會狀態，是人們理想的生存需求。社會組織作為社會建設的重要力量，必將成為全面建成小康社會的關鍵因素之一。

一、社會組織認識與理解

（一）社會組織

又稱非政府組織（NGO）、第三部門（third sector）、獨立部門（independnenr）、非營利組織、志愿者組織（voluntary sector）、民間組織、公民社會（civil society）等。其特征是，志愿性、組織性、服務性、民間性、非政府性、非營利性等。其功能是提供社會服務、推動社會改革、推動民主發展。

（二）社會組織與民間組織辨析

民間組織與社會組織有所不同，民間組織、社會組織、社團三者具有延續性，反映了中國民主政治和社會治理的過程。目前看，民間組織只能說是“準民間組織”。民間組織還不具備學術上或者是該組織本應該具有的“草根性、民間性、非政府性、自愿性、多元性”等必備的特征。在中國，社會組織比民間組織更科學，“社會”比“民間”內涵更廣。

（三）我國社會組織的提出

十六屆五中全會（2005）明確規定了“規范引導民間組織的發展”；十六屆六中全會（2006）謀劃社會主義和諧社會建設，第一次明確提出了“社會組織”的概念，提出了“健全社會組織，增強社會功能。”十七大報告（2007）把社會組織的地位有提高到了一個新位置，為社會組織建設和規范發展提供更為廣闊的空間。胡錦濤同志在十八大報告（2012）中提出，要在改善民生和創新管理中加強社會建設。指出，加強社會建設，是社會和諧穩定的重要保證。改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。

（四）新中國成立到改革開放時期的社會組織（1949——1978）

1949年以后，社會管理方面表現為“黨政一元化社會管理體系”狀態。這時的管理體制，致使每個人在所隸屬的單位把個人的政治、經濟、文化、和社會生活的全部都納入管理范圍，也使個人或團體沒有可能追求現存的社會機制以外的興趣和利益。資料顯示，在20世紀50年代初，我國有全國性質的社團44個；到1965年也就是將近100個，此時有地方性質的社團6000個左右，這時的公民社會活動空間相對狹小，社會組織萎縮；70年代后期出現了好轉。

（五）改革開放至今的社會組織（1979——現在）

1.恢復發展階段（1978——1992）：第二代領導集體改變一直沿用的蘇聯的傳統模式，走上了中國特色的改革之路。這一時期，各類學會、協會、研究會、基金會和自愿者組織應運而生。在這14年里，將有近100萬家民間組織運行。1988年，全社會各類民間組織開始登記，1992年登記的全國性社團有1200個，地方性社團15.5萬個。

2.穩步發展階段（1993——2002）：黨和政府對社會組織工作高度重視，明確提出發揮社會組織作用，推動行政體制改革。2001年以前，社會組織都為負增長，2002年增長率為3.1%；

3.高速發展階段（2003——2012）：從2003年起，社會組織年增長率在7%——11%之間，發展勢頭強勁。中國官方資料顯示， 2008年的社會組織數量就已經達到39.94個，接受社會捐款490.7億元。2008年，我國的社會組織表現出了驚人的組織力量和強大的生命力，在南方冰雪、汶川地震、北京奧運等重大事件中，都出現了社會組織的身影。專家說，2008年是中國公民社會組織——民間組織、非政府組織發展元年。2010年全國社會組織實現固定資產總額已達1089億元，收入1247億元，增長值531億元，兼專職工作人員500萬之多，基金會公益總支出256億元。2011年，我國統計登記的社會組織為45.7萬個，其中，社會團體25.3萬個、民間非企業單位25.2萬個、基金會2510個。

二、社會組織發展中存在的問題

過去，政府及管理機關發布的法律法令、規章、制度，以及政策規定的那些俗稱“潛規則”的非正式制度，普遍對社會組織的成長發展起到不良作用，那時的制度環境也不適宜于社會組織發展。還有些問題是制度困境、有些是內部治理不足等。這些問題的存在與公民大眾、社會監督參與不足有直接關系。

（一）外部制度環境問題

1.合法性困境。從1950年到現在，從社團到民間組織，再到社會組織，對社會組織管理的法律進行過無數次修改。但結社自由還是受到一些限制，而為之建立的三條里都在對憲法保障的合法社團提出“合法性”困擾。

2.制度“折騰”問題。美國是非營利組織極為發達的國家，但卻沒有一部直接針對的法律，而是散見于聯邦所得稅法和聯邦經典中。而我們對于規范社會組織的法律法規卻進行過多次修改，比如，到2008年，有關社會組織事項綜合立法就有91部。

3.審查登記問題。一是登記制度上的不同對待。二是“雙重管理”導致“雙重許可”，必將產生“遭拒現象”和互相推諉現象。三是設置門檻過高問題。四是登記管理機關最低點的設置過高問題。五是排他性問題。六是司法救助缺失困境問題。

4.信任危機困境。政府和公眾對社會組織缺乏信任。一是社會組織受傳統的文化制約、防范、限制心理嚴重。二是因為社會組織的行政化特征，使公眾對其應有的功能產生懷疑，加上內部治理、自律等方面存在問題，導致公信力低。

5.行政化特征困境。一是我國社會組織免于登記的民族黨派和人民團體的“二政府”特征。二是多數社會組織是由政府發起成立的，由政府派生出來。三是有的是黨政機關現任領導兼任社會組織領導者。四是社會組織人員編制混亂。

（二）社會組織內部治理問題

有學者認為，我國持續穩定的經濟增長，為社會組織發展奠定了基礎，而貧富兩極分化及各種社會問題為謀求社會公平的社會組織提供了機遇。中國社科院有調研數字顯示，當前社會組織存在以下問題，如定位不準、爭待遇、爭權限等行政色彩濃厚；人才不足；經費少；自律性差；透明度低；外部干預；公信力低等。

（三）第三方監督問題

一是第一媒體缺失問題。如對公益事業、慈善行為正面宣傳報道和對機關社會組織行為的監督，使其行為公布于眾“曬太陽”。媒體是慈善事業、自愿者服務、公益事業的“衛道士”。而這些目前還不令人滿意。

三、加快社會組織建設與發展對策研究

（一）改善外部的制度環境

1.解放思想，樹立依法維權的理念。要充分認識到公民自主成立社會組織是憲法賦予公民的權利，自主建立法律法規范圍內的積極健康的社會組織。

2.充分認識公民社會是中國特色社會主義國家建設的必然結果。隨著我國全面建成小康社會進程的加快，社會管理創新愈加重要。隨著人們對各項訴求的提高，人們更多地要求實現自己的權力。為此，公民社會的出現，將是一個必然結果。

3.實現社會組織發展科學化、法制化。依據中國社會組織發展的趨勢，加緊研究一部統一的法律。可考慮以下方面，例如，公平待遇方面；分類管理采取“備案+許可證”模式；簡化程序，堅持分級等級制度；降低門檻；加強監督管理，對社會組織管理從“預防制”轉到“追懲制+預防制”等。還有，要降低最低登記管理機關級別，由縣級降到鄉鎮級；消除排他性條款，促進社會組織多元化發展，提高發展中的競爭力。

4.完善配套立法。完善民法、稅法對社會組織發展的相關規定，做到刑法、行政法、民法等規定的對社會組織實施司法救助。

5.減少行政干預。一是認真落實中央關于現任領導干部不得兼任社會組織領導人的政策要求，杜絕現職兼任。二是取消人員編制中社會地位不平待遇，統一管理，一視同仁。

（二）重視內部治理

1.轉變觀念。轉變過去爭待遇、爭權限、跑部門、批資金、要項目的行政化發展社會組織的做法，認識社會組織發展是提供社會服務（公益、互益）、推動社會改革和民主發展主要力量。

2.以制度作保障，實現社會組織的科學治理。依據社會組織的不同階段、規模、性質、組織形式等特點采取不同的管理模式。例如，“秘書長治理主導型”、“理事長治理主導型”、“職員治理主導型”等。分析不同制度對于不同社會組織在不同發展階段的優勢，以法律和秩序作為保障，采取理事會管理模式，實現組織內部治理。

3.強化機制，實現自律。通過建立健全各項機制，實現自我約束、自我規范，通過民間組織倫理道德實現自我管理。

4.廣納賢才。以組織價值為引力，積極組織培養內部人才，還要以實現社會價值并加以適當的資金投入吸引優秀的管理人才加入社會組織，實現社會組織又好又快發展。

5.匯聚資源。堅持運作過程、活動項目對內外全面放開、透明化運作等吸引更多的人力資源、資金、戰略投資者等社會資源。

6.加大宣傳力度，樹立品牌意識。借鑒國內外社會組織、經濟組織等發展經驗，用優勢品牌來宣傳價值、觀念，從而帶動群眾積極參與，實現社會組織發展。

（三）實現政府與社會組織融合

當前，我國正在進入快速發展新時期，也就是經濟建設與社會建設并重時期。社會建設運轉起來是社會建設的目標，也就要求政府回歸本質屬性。這里，作為主導社會建設的政府，其價值取向應是做強社會。在社會建設中，通過培育社會組織，促進民參與，發揮社會部門的積極作用，激發社會活力。而讓社會運轉起來不單單是政府的事，而是自下而上的社會力量有效對接、貫通、良性互動的過程。政府必須確立社會建設與經濟建設并重的執政理念，履行管理和服務職能，重視社會力量，達成共識，確立目標，致力于構建社會共同體，培育社會機制，讓每個公民在社會建設中發揮作用，

（四）政策規范和引導社會組織發展

在我國，國家法律主要體現者執政黨的治國理念。政策的規定與國家法律法規一樣具有權威性和有效性，甚至可以說，有時可以比政府的法規更具有決定的意義。在社會組織規范管理和引導發展方面，黨的政策規定與國家的法規一樣具有權威性，在特別時段有時更勝一籌。一是進行宏觀政治體制改革為社會組織發展開辟制度空間；二是根據實際發展需要，引導政府立法或指定政策法規，直接推動某類社會組織的發展，或是對社會組織發展進行宏觀調控；三是加大扶持力度；四是為了加強和改進黨對社會組織的領導，對社會在這種的黨組織建設和黨員干部等在社會組織中任職作出明確規定。

〔責任編輯：侯景清〕