從強制拆遷看公權和私權的沖突和平衡

何小芳

[摘 要]在城市化過程中，由城市拆遷引發的公權與私權的對抗沖突不斷，折射出我國社會轉型期民主權利意識的覺醒與民主制度建設的脫節，如何規制無邊界的公權，維護合法私權，進而確立公權力與私權利平衡的機制，關系到我國民主、法治的建設進程，關系到和諧社會的構建。

[關鍵詞]拆遷；權利；權力；沖突

[中圖分類號]D641 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）06 — 0027 — 02

孟德斯鳩指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇到有界限地方方才休止。”〔1〕

幾年來不斷發生的強拆案件，折射的是我國改革開放深化和社會發生深刻變革的歷史時期，公權與私權的平衡問題。在私權利日益覺醒的今天，公權仍然保持較大的干預和管制力量，必然形成尖銳的矛盾沖突。

一、 公權與私權的概念

私權，是與公權對立的一種權利。它是指社會全體在社會生活中所享有的各個方面權利的總稱。私權的主體主要是公民，企業、社會組織或者以非法人身份來進行民事活動的國家本身也可以享有私權。私權的內容包括財產權人身權等很多方面。

公權是由國家依法賦予，并由國家強制力作為后盾，以管理社會公共事務和謀取公共利益為目的的一種國家強制權力。因此，作為由國家賦予的公權必然具有強制性、法定性、公共性和不平等性。〔2〕公權來源于公民部分私權的讓渡，用來維護全社會的福祉以及整個社會秩序的安定有序，因此，公權具有公共性的特性，也就注定了，來自于公眾的公權理應為公眾的利益服務。

公權從本質上講是服務于私權社會的，政府之所以擁有最高權力是必須保護公民保留的自由、生存和財產的權利為前提的。當公民的私權被公權侵犯，公權就喪失其存在的合法性。

二、 從城市拆遷看公權與私權沖突的原因

（一）公共利益界定不清

引起社會普遍關注的宜黃拆遷自焚案后，有篇網文震驚網絡，自稱政府工作人員的作者的意思是其強拆是為了城市建設的公共利益，表示廣大群眾無法理解其工作。很多強拆事件中，當地的政府機關也是以公共利益為理由的。但是以“公共利益”為出發點的拆遷何以遭到群眾如此激烈的反抗？“公共利益”如何界定？

在法律中，除憲法外，我國現行有效的法律中涉及公共利益規定的法律有56件102個條款，涵蓋7個法律部門。〔3〕但是目前沒有一部法律明確界定公共利益的范疇。例如《憲法》第十三條規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。雖然明確土地征收的目標是為了公共利益，但是并沒有對什么是公共利益作出合理的解釋。又比如《物權法》第四十二條規定：為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。

現行法律對公共利益的語焉不詳，而政府擁有“公共利益”的解釋權，使得很多為了財政收入，為了升遷政績，為了貪污利己的各種行為被冠以公共利益之名。宜黃自焚案后，出現的為了城市建設而拆的理由不過是披了公共利益的外衣的自利行為。相對的公民個體往往缺乏對“公共利益”一詞的解釋權和話語權，使得私權被“合法”侵犯成為可能。

（二） 法律法規不健全

我國關于拆遷的法律法規存在缺陷，《物權法》，《拆遷條例》對“公共利益”語焉不詳，《城市土地拆遷管理條例》引起著名學者們的集體質疑。拆遷的補償條例也不夠完善，使得部分被拆遷人買不起新房，不能擁有合理的補償。

在拆遷中，很多被拆遷人苦于無法找到維護自身權利的法律依據，缺乏正常的維權渠道才最終走上極端。

（三） 不合理的政績升遷制度

政府是為人民服務，對人民負責的，但是在現實中，政績評價，官員的升遷，群眾的意見作用甚微。

綜上所述，拆遷中由于公共利益的界定不清，使得拆遷行為從源頭上就存在了侵犯權利的可能性，另一方面不合理的財稅制度和政績評價標準使得強拆悲劇的發生。不僅在拆遷事件中，在我國政府制定和執行政策時偏離了民眾的實踐和利益的情況普遍存在著。

三、 公權和私權的平衡

（一）重拾傳統行政倫理，構建現代行政精神

公平、正義是公共行政的主要倫理原則，如果公平正義成為政府及其工作人員的共同追求，那么公職人員就會自覺地履行職責，摒棄不合理的個人及部門利益，行政行為也就能合法合理有效率的運行，而不至于處處與民爭利。

沒有責任的權力是不存在的。公民在讓渡權力的那一刻同時有也交付了公共事務的治理義務和管理責任。各級政府極其工作人員在行使權力時認識到權力伴隨的義務，建立服務型政府，在執政為民的理念指導下必定能減少權力和權利的沖突。

重拾公平正義的行政倫理，建立服務型政府的現代行政精神，為公權私權矛盾解決創造良好的人文環境，為制度做有效的彌補。

（二）加強制度建設，完善法律法規

首先地方政府要明確定位政府職能。經濟的發展人民生活水平的提高是相當長期的工作，地方政府應當明確其總體目標，鼓勵當地民營經濟的發展，為經濟的發展創造良好寬松的環境。市場經濟下的政府就是遵循市場經濟規律，要做到有所為，有所不為，建設“有限政府”，向服務型政府轉變。地方政府對當地發展制定的公共政策應當要以人民利益和意愿為出發點，公共政策的價值和利益取向要與人民的意愿一致。但是何為公共利益？有法可依是行政法治的前提條件。為了防范實踐中對公共利益的扭曲和濫用，必須由憲法和法律對公共利益的使用范圍作出明確的規定。

加強立法，使公權在法律的框架內運行，是私權擁有得以主張的依據。

（三）權力的內部約束：完善人大制度，加強司法監督

憲法規定，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和各級人民代表大會。人大在公權和私權的沖突中應該扮演者協調、決策的角色，但是我們在一系列引起社會廣泛關注的案件中鮮見當地人大積極及時的作為。人民代表大會制度本身還存在著一些缺陷。首先人大在政治文明建設和法治社會建設上舉足輕重，在改革深入的關鍵時期，人大要加強立法，使行政執法嚴格依法行使，人民群眾維護權利有法可依。在對行政機關司法機關的監督上，重新界定人大的監督范圍和監督方式，對于社會普遍關注的熱點，研究探索有針對性擇機介入和啟動監督工作程序的可操作性路徑。

針對現行國家權力體制下檢察機關的人事權、財政權受同級黨政機關的制約問題，應貫徹檢察機關系統內部上級領導下級的機制，加強檢察機關垂直領導體制，減弱地方黨政對檢察機關的影響。對檢察機關人事權、財政權可由上一級主管部門決定，使檢察權較少地受制于地方，改變現有的雙重領導體制，從而使檢察機關脫離行政圈子，使憲法和法律所規定的檢察機關上下級的領導關系更加落到實處。〔4〕

（四）權力外部監督：推動言論自由為利器

權力導致腐敗，是人性的弱點，掌握權力的人有以權謀私的理性動機。然而，無論如何良好設計的體制都會給權力腐敗留下漏洞。公權的最終目的是為了讓政府真正“為人民服務”，控制公權的最終動力來自于人民；只有讓人民直接監督政府，才能真正防止公權濫用，實現執政為民。〔5〕

近幾年，我們政府在暢通民意表達的渠道方面做了很多努力。通過一些制度和專門機構來增進溝通，擴大公民的政治參與，使政府機關更了解人民的期望方向和變化要求等，從而使得社會群眾的需求和情緒可以及時表達。但是，在我國，面前最主要的公權控制依然是自上而下的集權控制。中國擁有公權力的地方政府和官員不知凡幾，只有廣泛的言論自由可以使公民的知情權，參與權，表達權真正得到保障，也使中央政府得以知情。

在一系列群體性事件中，我們看到了媒體和網絡輿論的力量。言論自由作為現代民主政治的應有之義和政治參與的一項重要內容。言論自由與人大監督、檢查監督和行政機關的多種聽取民意的機構和制度相比，更具有直接性，及時性和廣泛性。我國憲法規定公民有言論自由的權利。這種自由當然也不是都受法律保護的，必須處理好言論自由權利與其它權利的關系。但是，對公民來說，政治言論自由是其發表于己相關的政策的看法，保障自身的權利的重要政治參與方式。對政府來說，部分地方政府公信力下降的現狀下，為政治言論自由創造環境可以監督自身、了解民意，對民眾的誤解及時予以澄清，有利于政府權威的樹立。

“防民之口甚于防川，川壅而潰，傷人必多。民亦如之。是故為川決之使道，為民宣之使言。”壓制言論只能使政府權威進一步喪失；言論自由是政策始終代表民意的保證，從而減少權利和權力的沖突。即使人們發表的言論有可能是錯誤的，也應該允許其具有自由發表的權利。事實上，民眾有各種利益訴求，有些甚至是矛盾的。要協調好如此復雜的利益群體之間的關系，只有在廣泛的社會表達中，才能夠準確地整合社會的共同利益，準確地把握不同群體利益之間的差別，更重要的是能夠及時地進行利益協調，避免形成嚴重的社會分化和利益沖突，以保證社會的和諧穩定。一個充分發育，一個具有成熟民主習慣的社會，也許比政府主觀的理性設計更能推動社會進步。〔6〕任何制度政策都是有風險的，公民言論自由，可能會引起地方上一定的騷動，但是這種不和諧是為了更大的和諧。再多的制度和機構，都有異化的危險，特別是現在這樣的官僚化嚴重的體制下。無論什么制度和機構，公民都缺乏主動權，只有言論自由了，才有進一步與權力對話的可能性。我認為權利和權力平衡的前提，就是言論自由。

正如孟德斯鳩所說，社會的健康發展需要限制權力。在現有體制下，要加快向服務型政府轉型，加強人大監督，完善司法獨立，更重要的是推動政治言論自由，使得公權和私權得以平衡。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 〔法〕 孟德斯鳩.論法的精神〔M〕.北京： 商務印書館， 1982.

〔2〕陳影影.公權與私權〔J〕.經營管理者，2009，（08）.

〔3〕吳高盛.公共利益的界定與法律規制〔J〕.中國人民大學學報，2009，（16）.

〔4〕萬寧.檢察監督、人大監督與司法公正的構建——從“彭水詩案”說開〔J〕. 華中師范大學研究生學報，2008，（01）：10-13.

〔5〕張千帆.言論自由是控制公權濫用的必備利器〔J〕.南風窗，2010，（17）：4

〔6〕張永開，關心.論認真對待公民表達權問題——以“彭水詩案”和“廈門PX事件”為例〔J〕. 山東行政學院山東省經濟管理干部學院學報，2008，（05）.

〔責任編輯：周小東〕