中國公民參與的文化考察

張磊

[摘 要]公民參與作為現代民主政治發展的重要標志，不僅是公民的一項法定權利，更是影響政府決策和國家事務的重要途徑。然而，受中國幾千年傳統政治文化的影響，如官本位、臣民意識等思想，雖然新中國成立特別是改革開放后，公民的權利意識在不斷覺醒，但就目前公民參與的現狀來看，中國公民參與存在著參與冷漠化和非制度化參與等問題，這需要構建和塑造參與型的公民文化來改善民眾參與，特別是對政府決策的參與，以期推動公民權利意識和主體意識的提升。

[關鍵詞]公民參與；文化；政府決策

[中圖分類號]G02 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）06 — 0049 — 03

公民參與的理論最早發源于美國的政治領域，它指的是一種政治原則或政治實踐，這里的參與主要是通過選舉或議會辯論來實現。這種“政治參與是公民參與國家治理的一個重要方面，但它本身的時效滯后性決定了其作用的有限性，尤其是在行政權不斷擴張的今天更顯得力不從心。”①而本文所討論的公民參與主要界定為法學領域的公民權利，即公民參與權。它主要是指那些對政府決策感興趣或者利益受決策影響的人們有權參與到政府決策產生的過程中來，且這種參與要對政府決策產生實質性的影響。

“公眾參與是公眾的一種自我選擇，大多數參與者之所以參與到行政機關的決策中來是因為該決策和他有利害關系。”②一般來講，公民參與作為一項權利，除了對政府決策產生實質性的影響，使政府決策不但體現國家的大政方針，更能體現民眾特別是利益相關民眾的訴求和意愿；公民參與更是公民體現主體意識、實現應有權利的重要保證。“民主國家為普通人提供作為一個有影響力的公民參與決策過程的機會。而極權主義的國家提供給普通人的則是參與臣民的角色。”③阿爾蒙德等人的言論指明了公民參與的存在條件——民主國家，民主國家不單賦予了公民一系列權利，更允許公民參與政府決策，影響政府的政策和決定。中國自新中國成立以來，人民作為國家的主人，也被法律賦予了很多公民權利，如選舉權、游行示威的自由等，這些權利都是實現公民和政府互動的憲法權利，隨著改革開放后，公民權利意識的進一步覺醒，中國的公民參與也不斷發展，其中發展最快的領域就是環境保護領域。在立法層面，2002年全國人大常委會出臺的《環境影響評價法》對規劃項目的公民參與程序進行了基本規定，確立了項目規劃編制機關的征求意見義務；而在實踐層面，如因環境問題而出現的一系列集體性抗議（2007年的廈門PX事件、2009年的廣東番禺垃圾場事件、2011年大連的PX事件及近期發生在寧波鎮海的PX事件等），以及參加立法聽證會等，這些討論和影響公共事務的參與實踐都會使政府可能改變或者進一步思考原先的決策，促使政府決策更加科學化和民主化。盡管中國的公民參與相較以前，無論是在立法上、還是在公民實踐和思想上，已經取得了巨大的進步，但目前的公民參與仍存在對政府決策及國家大事冷漠化和非制度性參與（非制度性參與主要指集體性抗爭，可能是和平、合法性的游行、上訪，也可能會演變成非理性的、暴力性的群體性事件）等問題。究其原因，一方面是中國立法特別是政府決策程序的法制化、信息公開化的不完善，導致公民參與決策容易流于形式，因而民眾對中國的民主政治出現失望或不滿的情緒；從另一方面，結合中國幾千年的封建歷史和以儒家為主導的傳統文化，中國公民參與度較之西方國家還偏低的現狀無疑是與傳統文化潛在的影響很難短期內消除的結果有重要關聯。下面將從文化的維度來考量目前中國公民參與問題。

一、中國公民參與的主要特征

（一）參與冷漠

權利意識的強弱，很大程度上和傳統文化的價值取向有關。縱觀西方傳統文化的發展，其是以權利為導向的，而我國的傳統文化卻是以義務為導向的，只講義務，不講權利。正因為中國傳統文化中權利內容的缺失，最終泯滅了公民的權利意識。中國幾千年的傳統政治文化經過長期的積淀，至今都在影響著人們的思想、行為，甚至價值指向，這直接影響了公民權利意識的形成和發展。公民往往認為政策制定是政府的事，作為普通百姓只要按章辦事即可，無需也沒有必要、更沒有權利和機會參與到政府決策中。因而現階段公民參與的一大表現特征就是由于權利意識特別是權利的法律意識不強或者弱勢群體對權利的重要性認知不強，公民往往具有較強烈的決策參與無效感，從而缺乏參與的積極性和主動性。

（二）參與非制度化（主要表現形式為群體性事件①）

公民參與作為一個法律概念，有了法律的相應規定才算合法和正當的，雖然我國目前有一些法律對公民參與政府決策作出了規定和界定②，但仍有大量的非制度化參與存在，即參與的形式并沒有在法律的規定范圍內（如通過聽證會等形式的參與），而是通過群體性事件或者集體游行示威等非制度化的方式對政府施加壓力，表達意愿，維護權利。

參與非制度化的原因主要在于：一是由于中國國現行的具體參與制度仍不夠完善，一般性的參與渠道不夠暢通，因此，普通民眾特別是弱勢群體在缺乏制度化參與的法律和程序保障下，極有可能采取非制度化的參與方式實現他們意愿和利益的表達。二是一些地方政府不作為或者行為存在問題，如濫用公共權力、貪污腐化等，這嚴重損害群眾利益，也往往會成為觸發非制度化參與的直接誘因。三就是受傳統文化的影響，現代民主所提倡的很多合法化利益表達渠道并沒有被他們所接受，而是通過“越級上訪”或“走后門”非制度化的傳統政治行為模式來表達訴求或不滿。

二、文化考察

（一）傳統政治文化，特別是儒家文化，對“民”的定位——臣民

中國傳統政治文化是以官為中心的，以官的意志作為評判是非的標準。其專制的政治文化，突出表現為官本位思想、臣民意識等，這完全壓抑了公民的廣泛參與。而儒家文化作為中國傳統社會的主導政治思想，無論君主或者為君主服務的思想家們如何鼓吹“以民為本”，如孔子的“道之以政，齊之以禮”（《為政》）， 孟子的“民貴君輕”，荀子的“君者，舟也，庶人，水也，水則載舟，水則覆舟”（《王制》）等，但其實質皆為君是本，民是末，也就是說在儒家“重民”思想的背后存在著君為天，臣民從屬的本質。董仲舒就直接承認：“君人者，國之本也。”（《春秋繁露？立元神》）；朱熹也曾指出：“天下事有大根本，有小根本，正君心是大本。”（《朱子語錄》卷108），甚至有的說法直白地將君主定位為萬民的主人，民只有從屬的地位。如《尚書》有云：“于惟時求民主，乃大降顯休命于成湯，刑殄在夏。”（《多方》）。盡管君主為了“天下之治”需要愛民、重民、為民，但其表象之下也僅是君主“畏民”的心態，而非真正的將民至于平等的位置。賈誼就曾言道：“夫民者，大族也，民不可不畏也。”（《新書·大政》）；“自古至于今，與民為仇者，有遲有速，而民必勝之。”（《新書·大政》）。唐太宗也明確說：“可愛非君，可愛非民，天子者，有道則人推而為主，無道則人棄而不用，誠可畏也。”（《唐太宗全集·民可畏論》）。孔子、孟子等人盡管建議君主實行德治，施行“仁”政，但他們也從并未把“民”放于和君平等的位置。像孔子的愚民政策“民可使由之，不可使知之。”（《論語？泰伯》）、孟子的“得乎丘民而為天子”（《孟子？盡心下》）等言論無論是愚民還是肯定“民”的重要力量，其都是僅把將“”民作為維護君主統治的手段，“民”需要服從君主。

可見，所謂的“民本”不過是統治者的政治調節術，“民”即使至于再高的位置——“神之主”，其也沒得到實質性的尊重。從社會等級秩序來看，“民”始終也逃不出那張尊卑有序的等級網，正所謂“天尊地卑，乾坤定矣。卑高以陳，貴賤位矣。”（《周易·系辭上》）。

（二） 盡管中國公民權利意識不斷覺醒，但傳統政治文化對國民思想的影響是根深蒂固的，阻礙了公民參與的發展

通過對傳統政治文化主要是儒家文化的解讀，可以看出其對人的主體地位的漠視，這在現代社會往往造成政府壟斷決策權，公民也認為決策和自己無關。這種文化的殘余不僅在思想上、更在實踐中把普通民眾排斥到公共決策之外，影響了公民參與決策的主動性和積極性。

1. 傳統政治文化弱化了公民的權利意識

現代社會中，民眾的角色已不是所謂的“臣民”而是真正意義上的“公民”。中國傳統文化以義務為導向，不講權利，只講義務，“長期的專制統治造成民眾對政治權力的順從性、臣屬性、依附性，缺乏民主政治意識、自主獨立意識以及公民權利觀念和參與意識。”③在此影響下，公民往往會寄希望于政府和行政官員替自己做主，而不是讓自己真正決定自己的事情。由于民眾缺乏權利意識，也就缺乏了自治意識，更是缺乏參與的自覺性與積極性。“政事完全由在位者計劃施行，庶民不但不能參與，連知道也不知道，更不必說建議或請求，只是照著統治的意思，盡其責任而己。最多的活動，不過消極地議論而己。”④在這樣的背景下，公民很難意識到參與決策的制定是自己作為公民的一項基本權利，這種文化和觀念上的認知必將制約公民參與政府決策的權利意識。中國歷來缺乏民主和公民制度化參與的政治傳統，官本位、君主一人說了算的傳統決策模式是與公民參與格格不入的，即使到今天，這種傳統政治文化的不利影響依然是公民參與政府決策的最根深蒂固的制約性因素。換句話說，傳統政治文化在人們心理上形成的文化積淀已然成為抑制現代公民視參與為一項重要權利的意識的形成的重要原因。

2. 傳統政治文化制約了公民的參與主體地位。

政治文化對公民參與有非常重要的導向作用，它影響著公眾的參與意識、參與熱情以及參與愿望。基于中國傳統政治文化以官為中心、普通民眾處于從屬地位的的特征，普通老百姓根本無權利可言，更談不上參與到政治系統中，以維護自己的權利。這樣的文化影響深遠，即使到今天，公民的參與主體意識還不夠強烈。雖然國家已經出臺一些相關法律規定公民參與的權利，并倡導政府信息公開，為公民獲得決策的知情權提供保障，但政治實踐中，很多地方政府及其工作人員的優越感比較強烈，認為自己是領導者，自己才有權利作出決策或者制定政策，而“不尊重公眾應有的權利，僅把公眾當作公共政策的客體，認為公眾理所當然應絕對接受和服從政府決策，使公眾參與流于形式，或被當成某些領導的恩惠或權宜之計”①。這種官本位的思想殘余，往往使得政府在決策出臺后才象征性地告知公眾，或者讓公眾形式性的參與政府決策，其要害就在于“沒有把主體中心轉化為客體中心，沒有把以權力為中心轉化為以服務為中心，沒有把以個體利益為中心轉化為以公共利益為中心”②，這不僅嚴重阻礙了公眾參與主體的確立，更阻礙了公民參與的正常發展。此外，傳統文化中的臣民意識使得公眾安于被管理的角色，對政府決策只是消極被動地接受，而不能將自己的意見或者建議反映在政府決策的制定和執行過程中去，這些都導致了公眾參與政府決策的主體地位缺失。

登哈特根據現代民主的精神曾指出，政府的職能是服務而不是掌舵。在這個新的世界中，政府的主要角色是重要的參與者。③這意味著政府和普通民眾一樣都是國家管理和政府決策的參與主體，而非傳統文化所宣揚的那種官本位，即政府以及工作人員主導國家事務和政策制定，民眾只有服從和接受的命。當現代民主政治確立了公民的參與權，特別是政治參與權后，相應地公民就成為公共事務的主體。但受傳統文化的影響，對于政府來說，并不愿意或者難以適應將權力讓渡給公眾，而僅靠公眾又不能在短期內建立一套行之有效的制度和程序規則，所以公眾成為參與的主體也困難重重。此外，作為政府決策的具體工作人員，受傳統文化的影響，往往不能為公民創造一個平等參與的環境和渠道。他們對公民參與政府政策的制定容易產生排斥的心理，即使有的政府決策讓公眾參與進來了，也是象征性地走形式，公民的參與并沒有對決策產生實質性的影響，因而也難以維護自身的權益。所以政府工作人員服務意識的淡薄，會導致公民的參與主體地位缺乏思想保障，進而影響到公民參與的熱情和主動性。

三、如何在文化層面改善中國目前的公民參與——塑造參與型的公民文化

從歷史文化傳統來看，中國兩千多年的封建文化和政治培育了國人“順民”、“良民”的民族性格，而儒家文化作為一種治國思想，其主張的君主一人說了算的決策模式又是培養“順民”、“良民”的最有力武器。這種文化傳統勢必會導致公民對參與的冷漠。在現實世界中，當政府決策使公民利益受損時，很多人首先想到的不是通過法制化的參與途徑來維權，通過參與決策來影響政府決策的走向，即使他們獲得了公民參與的機會，很多人覺得自己的正常參與很難對政府決策產生實質性的影響，因而要么出現參與冷漠，要么通過非制度化如群體性抗爭的參與方式來給政府施壓，以影響決策，表達心聲。因而對于政府而言，保障公眾參與決策權是一種義務，但對于公眾來說，參與地方政府決策不僅是在行使自己的民主權利，更體現了民主時代所要求的公民素養。

從文化視角來看，改善中國公民參與現狀的有效途徑就是塑造參與型的公民文化。具體來說，對于政府而言，要樹立服務意識，培養公共行政意識，使政府決策走向規范化和民主化；對于公民而言，要通過了解現代民主的相關知識，培養和提高公民的民主意識，特別是參與意識，推進公民主體意識的覺醒，使公民積極主動地參與政策制定。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：馮延臣〕