中國綜合防災減災的國家戰略思考

鄭功成

[關鍵詞]防災減災；國家戰略；三步走；行動方案

[摘要]中國是多災之國，各種災害特別是重大災害一直是危及民生與國家正常發展的重大風險因素。在日益嚴重的災害面前，應當將災情視為重要的國情并加以認真考量，將舉國減災擴展為舉國防災減災，并作為綜合國力的重要方面提升到國家戰略層面，用戰略思維來指導全國的防災減災行動，同時明確追求災害損失最小化的防災減災目標、戰略步驟與關鍵性措施。經過30－40年的努力，使中國從多災之國轉變成富有安全感的現代化強國，并對全球災害的治理做出應有的貢獻。

[中圖分類號]F069.9[文獻標識碼]A[文章編號]0257－2826(2012)06－0005－10

中國素有“多災之國”之稱，自然災害一直是制約國家發展、影響人民生計的重大因素，水災、旱災、蝗災曾并稱為歷史上的三大自然災害，地震、臺風及其他災害亦非罕見，“三歲一饑，六歲一衰，十二歲一荒”即是對中國歷史災情的經典概括。大的自然災害往往造成大饑荒，進而引起大規模的農民起義，甚者導致政權垮臺，朝代更迭，這便是歷史留給我們的重要警示。

新中國成立后，黨和政府對災害治理與救災工作給予了高度重視，大江大河的治理與水利工程建設取得了相當的成就，但也在“大躍進”及此后的發展中出現過重大失誤，人與自然的關系日益緊張，各種災害頻繁發生。改革開放后，伴隨著工業化的快速發展，再加上市場經濟條件下的逐利取向，各種致災因素還在持續擴大，一些地區、企業、投資者只顧追逐經濟增長與利潤最大化而不顧生態環境破壞的現象亦非罕見，水災、旱災、風災、地災等各種自然災害的周期明顯縮短，發生頻率顯著升高，“五十年不遇”、“百年一遇”等歷史上用來反映災情重大的詞匯已經司空見慣，還有難以計數的各種人為災害事故更是經常襲擊著神州大地，每年因災造成的直接經濟損失占GDP的比重至少在5％以上，因災導致的人員非正常死亡數以萬計，從而對國民經濟與社會秩序造成重大的負面影響。因此，如何應對嚴重的災害問題，努力防范與減輕各種災害及其危害后果，既關系到現實生活中的民生，也關系到整個社會的安危，更關系到國家與民族的未來發展。

一、時代背景與國家防災減災的戰略思維

經過30多年的改革開放與持續高速增長，中國已經從一個發展嚴重不足、共同貧窮的落后農業國轉變成了一個躋身中等收入國家行列的新興工業化國家，并繼續向高收入的現代化強國邁進。中國國民經濟在取得舉世公認的巨大成就的同時，災害問題也在不斷惡化。如近幾年間，就發生了2008年的南方冰雪災害、汶川特大地震，2010年的玉樹大地震、西南大旱、舟曲特大山洪泥石流等，這些災難無一例外地造成了重大的損害后果。不僅如此，各種安全生產事故還處于高發期，環境災害已經不分城鄉在擴散，公共衛生事件及非傳統災害事件時有發生。所有這些，均表明我國已經進入了災害多發期，災情事實上成了國情中的重要構成要素，不了解災情及其發展變化，便無法全面把握我國的國情；而不把握我國的國情，自然難以實現國家與社會的可持續發展。

盡管中國政府在災害面前表現出了巨大的動員能力，并在抗災救災與災后重建方面確實取得過許多成就，但中國災害問題還在持續惡化，致災因子更加復雜，災害造成的直接及連帶損害后果日益嚴重，而各地區的經濟發展還在一定程度上以犧牲環境并增加致災、致損因子為代價，中國政府對防災減災尚未引起足夠的重視，公眾普遍缺乏災害風險意識與自覺防范措施，防災減災投入明顯不足，整個防災減災體制仍處于部門分割與城鄉分割、地區分割狀態，災害救援和災后重建采取的仍是傳統的政府包辦式舉國救災機制，這種狀況顯然無法適應新形勢下防災減災工作的需要，更無法滿足公眾對安全訴求的持續升級。因此，一個基本結論是：中國必須從戰略高度來重視防災減災，并用戰略思維來指導整個國家的防災減災行動。因為沒有戰略思維不可能應對全面爆發且日益復雜、日益惡化的災害發展趨勢，不可能更新現實中滯后的應對災害的理念與做法，不可能自覺完善現行的防災減災體制和優化各種防災減災機制與措施，從而也就很難尋找到綜合治理中國各種災害問題的有效對策。

治理災害問題的戰略思維，要求正視災害問題并將災情視為重要的國情組成部分，同時樹立以人為本、安全第一，和諧發展、天人合一，預防優先、綜合治理的防災減災新理念，在打破災種分割、條塊分割的條件下開展全民動員、多方參與、標本兼治，共同面向災害整體開展綜合性的防災減災，使防災減災能力成為綜合國力上升的有機構成要素，最終造就一個適合我們生存與永續發展的安全世界。而要完成這樣的戰略任務，就必須從戰略高度來研究和思考綜合防災減災對策，并盡快實現三個轉變：一是盡快從災害應急管理向減輕災害損失和減少災害風險轉變。在災害應對、管理模式上，實現從突發事件應對與危機管理式的救災為核心，向降低災害風險、防災備災為核心的綜合災害管理與減輕災害風險為主體內容的模式的結構性轉變。二是盡快從舉國救災向舉國減災轉變。包括全民動員、群防群治、多方投入、社會參與等，應當充分調動社會資源與市場資源，發揮各企業組織、社會組織、社區與家庭及個人的防災減災積極性、主動性。三是盡快從提高防災減災單項能力向提高綜合防災減災能力轉變。綜合防災減災能力的提高，是國家防災減災戰略的核心任務，包括提高基層社區、組織的防災減災能力，提高防災減災的科技支撐能力，提高公共基礎設施、建筑物的防災減災能力等。唯有如此，才能使整個社會的防災減災能力得到快速提升，進而使國家綜合防災減災的戰略目標得以實現。

二、國家防災減災的戰略目標與核心指標

一般而言，災害的損害后果有三種情形：一是在完全不設防或防范措施不合理的情形下，災害的損害后果通常被放大，大到導致民窮國弱，小到造成企業破產與傾家蕩產；二是在有限設防或措施部分有效的情形下，災害的損害后果介于最大與最小之間，仍會給社會經濟和企業、家庭帶來較大影響；三是在充分防控且防控措施科學、合理、有效的情形下，災害的后果是損失最小化，避免個體災害的發展或使災害損害得到最有效的控制，從而使災害的沖擊與破壞性降到最低限度。[1]因此，國家綜合防災減災追求的目標無疑應當是第三種情形，即通過有效的防災減災，以實現災害損害后果最小化為追求目標。

針對中國災害問題的深刻化及其發展趨勢，以及災害問題治理的現實，中國綜合防災減災戰略的總目標宜確定為：盡快扭轉災害問題不斷惡化的趨勢，減少各種災害風險的發生頻率，持續減輕各種災害特別是重大災害造成的損害后果，不斷提升綜合防災減災能力并達到世界領先水平，使人民的災害后顧之憂得到解除，最終建設一個安全、和諧、可持續發展的現代化強國，并對全球災害治理做出較大的貢獻。

根據上述總目標，有必要確立評估防災減災戰略效果的核心指標。它應包括：

1.災害文化指標。它至少包括：一是災害宣傳與教育狀況，如國民教育體系中的災情教育狀況，社會防災減災宣傳狀況，基層社區與各單位的防災減災與安全管理狀況等；二是全民災害與風險意識指標，即對災害與風險的認知與重視程度，以及對災害問題的基本判斷與災害管理的價值取向；三是全民防災減災素質測量指標，如臨災反映與應變能力、災時自救與互救技巧、災害管理方式的選擇，以及對商業保險、社會保險等市場化、社會化風險管理工具的利用等。災害文化指標不僅檢驗著國家防災減災宣傳教育的成果，而且構成了推進國家防災減災戰略的重要基礎。

2.防災減災投入指標。沒有一定的投入，不可能采取有效的防災減災行動；沒有與經濟發展與災情發展相適應的防災減災投入，同樣不可能扭轉災害問題的惡化。因此，防災減災投入是實施防災減災戰略的物質基礎。在這方面，需要確立相應的指標，包括全社會防災減災投入占GDP之比、防災減災公共投入占國家財政支出之比、企業防災減災投入占企業生產經營成本之比、家庭防災減災投入占家庭消費支出之比等。這些指標可以反映出政府、企業、家庭及個人的災害意識強弱和防災減災行動的力度。國家應當確保防災減災公共投入隨著經濟社會發展而持續增長，促使企業成為防災減災投入的重要來源。

3.災害發生頻率指標。即通過化解致災因子的方式來減少災害發生頻率。例如，通過水利設施的建設、利用，可以減少洪澇災害與干旱的發生頻率。通過切斷災害鏈的方式，可以減少次生、衍生災害的發生頻率。對于人為災害以及人為因素占據重要地位的其他類型災害，只要嚴格規范、有效防治，其發生次數完全可以減少，導致重大傷亡的災害事故更是可以避免。

4.災害經濟損失指標。防災減災的直接目的是要讓災害損害后果最小化，因此，應當確立兩個子指標：一是直接經濟損失總量指標及其占GDP之比，它衡量災害損害后果的輕重；二是間接經濟損失指標，它反映災害損害后果的連帶性與災害鏈的延伸程度，同樣衡量著防災減災的直接效果。通過上述子指標，對各種災害的發生與發展進行有效監測，同時評估災害導致的經濟損失后果是否可控，直至減輕。此外，還要通過控制衍生災害發生的方式來降低災害的損害后果，因為衍生災害的發生與動向，與防災減災制度安排及其實施有著密切關聯。以災后救助為例，避免因搶險救災措施不當、災后救助不及時、不公平導致衍生次生災害，以及其他安全事件的發生，就非常必要。

5.災害人員傷亡指標。在戰爭、瘟疫等風險下降到最低程度后的當代社會，災害仍然是導致死亡、傷殘、失蹤等人員傷亡的重大風險源。“十一五”期間，中國自然災害就造成10.3萬人因災死亡、失蹤。根據世界自然災害數據庫統計，1990－1999年間，中國因自然災害死亡人數3，5萬人，占全球比重為6.6％；1999－2008年間，中國因自然災害死亡人數占全球比重達到11.3％。2006年“桑美”臺風造成483人死亡；2008年雨雪冰凍災害造成129人死亡；2008年汶川地震造成69227人死亡、17923人失蹤；2010年玉樹地震造成2698人遇難、270人失蹤；2010年舟曲泥石流災害造成1765人遇難或失蹤。各種災害造成的死亡、失蹤總體規模和單次災害死亡人數，可謂觸目驚心。因此，防災減災應將人民的生命健康安全置于首位，國家防災減災戰略的首要目標，就是要將最大限度地減少各類災害造成的人員傷亡作為防災、抗災、救災等災害管理、應對活動的首要原則和核心指標。包括：災害事故造成的死亡人數、致殘人數、受傷人數指標，以及撫恤、救治費用支出數額等指標，以監測、評估災害導致的人員傷亡后果是否減輕。

6.災害損失補償指標。由于災害不可絕對避免，一旦災害發生并造成損害后果，便需要有相應的補償機制，補償的快慢與足夠與否，取決于損失分攤機制的合理與否，同時決定著受災區域與受災者恢復的節奏與效果。因此，中國應當逐步建設責任共擔與風險合理分攤的規則，包括各級政府的責任分擔以及市場機制與社會機制的責任分擔，還特別需要提升保險業在國家綜合防災減災中的責任分擔作用，這對于做好防災減災工作非常重要

7.防災減災技術標準指標。國家綜合防災減災戰略的實施，還應當有相應的技術標準指標。如房屋、建筑物抗震指標，水利設施調節旱澇功能指標，環境保護測量標準指標，安全生產管理規程，等等，均應納入國家綜合防災減災指標體系。

上述指標既是實施國家防災減災戰略的基本依據，也是評估防災減災效果的核心指標。

三、國家防災減災“三步走"戰略及其目標任務

根據我國的災情及其發展趨勢，結合國家中、長期發展的大戰略和綜合國力與財力增長、民生改善與安全訴求升級等因素，要實現中國防災減災的總戰略目標，需要采取分步推進的策略。從現在到本世紀中葉，可以為三個階段設定到2020年、2030年、2050年的防災減災具體目標，并確立相應的戰略任務，經過未來30－40年努力，全面實現世界領先水平的防災減災戰略目標。

(一)第一步(2013－2020年)：中國災害問題持續惡化勢頭得到遏制，防災減災在局部領域有較大改善

第一步是以“十二五”、“十三五”為期(到2020年)，本階段的目標任務是進一步加強災害管理基礎工作，理順災害管理體制，加大公共投入，加強全民災害意識培養與專業防災減災人才培養，強力推進水利建設、建筑安全與安全生產，切實遏制災害問題持續惡化的勢頭，并在局部領域有明顯改善。主要任務具體如下：

1.開展災害普查，強化災害管理的基礎工作。包括完成全國范圍的自然災害風險調查、評估工作，建立統一的災情資訊平臺，為推進國家綜合防災減災工作奠定堅實的基礎。特別是氣候變化與氣象災害、地震與主要地質災害、海洋災害等主要自然災害的現狀及發展趨勢，以及主要人為災害的分布等，真正將災情視為國情、省情、市情、縣情中的重要組成部分，并有清晰的概念與區域分布、明確的風險意識與有效的針對性措施。

2.理順災害管理體制，為有效推進國家綜合防災減災提供有力的組織保障，同時創新防災減災機制。一方面，需要建立權威的中樞執行機制、強有力的防災減災協調機制，以及防災減災顧問機制等，并對現行防災減災管理格局進行適當調整，以促進制度整合、資源整合。另一方面，還須適應市場經濟體制創新防災減災機制，尤其是防災減災市場機制、社會參與機制和多維救災機制，均在這一時期走向成熟。

3.建立防災減災專項預算制，在加大公共投入的同時，充分調動市場資源與社會資源，確保防災減災工作有相應的財力保障。這一時期可以以政府投入為主，推進防災減災工作，應當在各級政府預算中明確列出防災減災專項預算，確保防災減災公共支出的增長幅度高于財政支出增長幅度，在水利等工程措施與防災減災科技、信息、監測、宣教等方面的投入有較大幅度增長。同時，還應當建立并完善引導市場資源與社會資源投向防災減災領域的機制，最終形成集各方之力共同應對災害問題并促使各種災害得到減輕的格局。

4.強化全民災害意識與專業防災減災人才培養。包括將防災減災知識納入國民教育體系，普及防災減災科普宣傳，形成并促使防災減災演練常態化，真正讓城鄉居民及各組織掌握相應的災害知識，樹立風險意識，這是全民減災的基礎，應當在“十二五”、“十三五”期間取得突破性進展。同時，必須加快構建防災減災專業人才的培養體系，利用高等院校、職業學校等有計劃地培養專業防災減災人才，確保《國家綜合防災減災十二五規劃》確定的專業人才隊伍建設目標得到實現，并在“十三五”期間得到鞏固和提升。

5.在水利建設、建筑安全與安全生產等關鍵領域取得防災減災的實質進展。水旱災害是中國自古以來的主要自然災害，建筑物設防標準低是放大災害后果特別是地震損害后果的重大因素，而安全生產事故頻發、高發則構成了現階段重大的風險源。因此，在這一階段，國家應當將這些領域作為防災減災的重點領域，擴大減災投入，提升防災標準，加強監管，力爭這些領域災情惡化的勢頭得到有效遏制。

6.明確這一階段具有約束性的防災減災指標。主要包括：一是災害直接經濟損失占GDP之比控制在低于3％的范圍內。根據水利部的統計，自1990年以來，中國年均洪澇災害損失占同期GDP的1.5％左右，年均干旱災害損失超過同期GDP的1％，如果再加上其他自然災害與人為事故造成的直接經濟損失，災害損失總量占GDP之比超過3％。因此，這一階段應以遏制水旱災害惡化趨勢為重點，同時兼顧防治地質災害、科學應對氣象災害、努力控制人為災害，促使災害損失后果相對減輕。二是減少自然災害因災死亡人數。盡快扭轉中國自然災害死亡人數占全球因災死亡人數之比的上升趨勢。三是人為災害造成的死亡人數應大幅下降。近幾年，中國工礦企業死亡事故10萬人死亡率平均在10％上下波動。回顧歷史可發現，發達國家在工業化發展過程中，也曾出現過特大事故頻繁發生、死亡人數居高不下的情況。美國在20世紀40年代初，全國工傷事故年平均死亡人數超過2萬人，工傷事故10萬人死亡率在13％左右；日本在20世紀60年代中期，人均GDP超過1000美元時，工傷事故10萬人死亡率在12％左右；英國、德國、法國等發達國家的情況也是如此。經過30年以上的努力，這些國家的工傷事故10萬人死亡率降低到5％左右。因此，應切實重視安全生產管理，走新興工業化道路，真正遏制工傷事故頻率上升、工傷死亡人數激增、職業病患者高發的惡性趨勢，將工傷事故10萬人死亡率控制在8％以內，同時進一步采取措施，大幅度降低道路交通事故造成的死亡率。

如果在第一階段做好了上述工作，并在局部領域取得良好的防災減災效果，必定為實現國家綜合防災減災的戰略目標奠定堅實的基礎。

(二)第二步(2021－2030年)：中國特色的防災減災制度走向定型、穩定，綜合防災減災能力達到發達國家現有水平

在這一階段，實現科學、合理的中國特色減災制度定型、穩定發展，災害治理應當達到發達國家的現有水平。具體指標可分解為：

1.防災減災法制建設任務完成，中國特色的防災減災法律體系健全完備，整個防災減災事業行進在法制化軌道。在第一階段持續推進防災減災法制建設的基礎上，到“十四五”以后應當實現國家綜合防災減災法制精細化建設的目標，讓所有防災減災事業均能夠有序運行在法制化的勒道上。

2.實現發展與減災同步，經濟發展不再以犧牲環境為代價，重大防災減災工程布局基本完成。通過轉變經濟增長方式和堅定不移地走新興工業化道路，大力推行綠色GDP，將控制污染、保護并不斷改善生態環境作為國家持續發展的優先戰略，徹底扭轉經濟發展以犧牲環境為代價的發展路徑依賴，人與自然進入日益和諧相處的階段，初步實現天人和諧的新格局。同時，根據重大災害的區域分布規律實現重點治理，基本完成特定區域的重大防災減災工程(如防洪工程、抗旱工程、防震工程、地質災害治理工程等)的布局，為基本消除危害我國安全的重大災害因素構建穩固的基石。

3.政府、社會、市場力量充分調動，防災減災投入全面正常增長。一方面，經過前一個階段的綜合治理，我國防災減災的公共投入應當達到一定的規模，各級政府的防災減災預算已經穩定化，根據防災減災需要和政府財力而實現正常增長。另一方面，其他各方面的防災減災投入如企業的防災減災投入、工傷保險基金的防災投入、保險業防災減災投入、家庭與個人防災減災投入以及社會捐獻等用于防災減災的投入，均進入規范、有序且不斷增大的發展階段，并逐步過渡到政府公共投入和市場投入并重，達到發達國家現在的市場投入比例。

4.專業化的防災減災隊伍建設走向成熟。防災減災是具有科技含量的工作，在引導全民防災減災的同時，必須建立健全的專業化的防災減災隊伍。經過前一個10年左右的防災減災專業人才培養，一支具有專業素養的綜合防災減災隊伍得以形成，但還需要規模巨大并具有專業防災減災及災害救援技能的志愿者隊伍。可以以中國紅十字會等為依托，促進防災減災與環境保護類社會組織發育成長，為國家防災減災提供龐大、可靠的人力支撐，再輔之以城鄉基層社區動員、群防群治，則中國的防災減災力量將迅速成長，能夠滿足應對任何災害的需要。

5.多維救災機制得到確立，保險業在國家防災減災體系中全面發揮作用。在這方面，主要是市場力量與社會力量得到充分利用，其中：商業保險業的發展達到發達國家現有水平，即保險業收入規模占GDP8％以上，保險損失補償占災害損失的30％以上，巨災保險制度與政策性保險體系得以全面確立，整個保險業成為中國社會防災減災與災害損失補償的主力軍。同時，社會組織與公眾成為國家防災減災的重要力量，并在災害防范與救援方面發揮著不可替代的重要作用。

6.災害綜合治理達到發達國家的現有水平。客觀而論，中國的防災減災水平無論是防災減災工程等硬件設施，還是防災減災技術、災害監測預警、災情信息傳導等軟實力，都與發達國家現有水平存在著很大的差距，這是中國現階段經濟高速發展并未帶來災害治理水平同步提升的重要原因。因此，有必要在關鍵領域與先進的發達國家實行對標管理，經過10－20年的努力，爭取達到發達國家對災害治理的現有水平，這是中國在防災減災領域趕超發達國家的基準。

經過上述治理，中國災害問題應當持續得到緩解，災害損害后果應當大幅減輕。一方面，伴隨著防洪抗旱減災體系的建成與完善，一直對中國人民生命財產造成最大威脅的水旱災害及各種主要的人為災害得到有效控制，災害造成的實際損失將大幅度減輕。其中，水旱災害造成的經濟損失(含直接損失、間接損失)占同期GDP比例應控制在2％以下，全國因災直接經濟損失占GDP之比應降低到現有發達國家的平均水平。另一方面，因災死亡人數指標應大幅降低，在這一時期，自然災害不再成為非正常死亡的重要原因，因災年死亡人數占世界的比重應控制在5％以內。人為事故災害造成的死亡人數特別是工傷事故、道路交通事故導致的死亡人數接近或達到發達國家的現有水平，其中，工傷事故lO萬人死亡率控制在5％以內。

(三)第三步(2031－2050年)：中國的綜合防災減災達到世界領先水平，并承擔起共同應對全球災害問題的重大責任

到本世紀中葉，防災減災能力作為綜合國力的重要組成部分，應當得到同步提升。這一時期的主要任務，就是進一步鞏固和擴大防災減災成果，通過不斷提高災害治理水平，實現防災減災綜合治理的可持續發展，最終使中國的防災減災能力和災害治理水平處于世界領先地位，從多災之國變成具有安全感的發達國家，并對全球災害治理做出重要貢獻。這一階段的主要任務可分解為如下指標：

1.持續提升中國的防災減災能力，尤其是防災減災科技能力、災害監測與預警能力、災害信息處理能力等處于世界領先水平，并能夠做到有效協同，綜合防災減災效益達到最大化。

2.城鄉防災減災進入高水平設防狀態。包括公共設施、基礎設施、住宅等普遍達到相應的防災抗災標準，特別是學校、醫院等應當具有更高的安全標準。

3.市場成為國家綜合防災減災投入的主體。其中，公眾保險意識濃厚，各種保險業務十分發達，保險業不僅充當著分散風險與災害損失補償的主力軍，而且成為國家綜合防災減災體系中的重要支柱；各類企業作為財富創造者，亦成為防災減災的重要力量。而政府通過購買相關服務和通過財政稅收等利益導向，促使社會力量積極參與到防災減災領域并在其中發揮出相應的作用。

4.災害造成的直接經濟損失占GDP之比顯著降低，間接損失得到有效控制。到本世紀中葉，年均因災造成的實際經濟損失(含直接損失、間接損失)占同期GDP之比達到或低于當時發達國家的平均水平，其中，水旱災害造成的經濟損失(含直接損失、間接損失)占同期GDP之比應降低到1％以下。

5.因災造成的非正常死亡人數大幅度下降，災害不再是危及生命的重要致因。將自然災害致人死亡人數控制在全世界自然災害死亡人數的3％以內，工傷事故10萬人死亡率控制在3％以內，逐步實現職業傷害零死亡。

6.能夠對全球防災減災事業做出重大貢獻。包括應對氣候變化并對極端性天氣進行全面防范，對外輸出防災減災技術，推動全球防災減災合作特別是亞洲地區的防災減災合作，積極參與重大災害的國際救援等，真正承擔起對整個人類社會安全發展的重要責任。

四、制度保障與關鍵性措施

要完成中國綜合防災減災的戰略任務，需要相應的制度保障并落實關鍵性措施。

第一，強化國家層級的統籌規劃，實現部門之間與地區之間協同推進，對災害問題進行綜合治理。當前中國防災減災中的突出問題，是對災害的治理缺乏統籌規劃，災種分割、部門分割與區域分割導致的政策分割與資源分割現象非常嚴重，一些防災減災工程缺乏合理布局，多個涉災部門之間缺乏有效協同，地區之間更是強調經濟競爭而很少在防災減災方面采取統一行動。目前正是實施國家防災減災“十二五”規劃的時期，防災減災的任務雖然已經被分解到構成國家減災委的30多個部門，但這一規劃依然只是各部門工作的簡單匯總，對推進國家綜合防災減災工作的約束力并不強，相關部門不是依據國家“十二五”減災規劃來部署工作，而是將自己擬開展的工作納入國家規劃；更不要說地方在國家綜合防災減災規劃中做到合理定位。因此，中國的綜合防災減災工作必須強化統籌規劃，實現部門之間與地區之間協同推進，并對災害問題進行綜合治理。國家防災減災戰略突出要求各相關部門的防災減災工作服從于國家綜合防災減災總體規劃，并按照總體規劃來做好職責范圍內的防災減災工作；同時應當明確要求地方發展服從國家綜合防災減災與可持續發展規劃，地方政府應當對本地區災情惡化承擔相應的責任。

第二，制定防災減災基本法，盡快完善中國防災減災法律體系，為國家綜合防災減災戰略的實施提供具體依據與法制保證。法律完善是防災減災制度定型、穩定的客觀標志，也是建設中國防災減災體系并實現其戰略目標的內在要求。基于國家防災減災戰略的需要，中國應當建立一個以綜合減災立法為基石、專門立法為主體、相關法規與政策配套的健全的法律體系。在這方面，值得高度重視的包括三個方面：一是超越災種與部門分割的格局，制定綜合性的《防災減災法》，將其作為這一領域并能夠統馭所有涉災法律、法規的基本法。該法應當明確國家防災減災的宗旨、原則及一切共性問題，以及政府、組織與個人的防災減災義務；明確國家防災減災領域的綜合執法主體及其運行機制，解決部門分割情形下的不協調問題等。它應當是一部全新的綜合性防災減災法律，但可以吸收現有涉災法律中的內容，如《防震減災法》等等都可以為綜合性的防災減災立法提供豐富的養分。二是有必要進一步修訂《防震減災法》、《防洪法》、《安全生產法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《傳染病防治法》、《放射性污染防治法》、《防沙治沙法》、《動物防疫法》、《清潔生產促進法》、《礦山安全法》、《消防法》、《食品安全法》、《環境保護法》、《環境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》及《保險法》等與災害問題直接相關的法律，以及《建筑法》、《水法》、《水利法》、《水土保持法》、《藥品管理法》、《森林法》、《草原法》、《農業法》等與人的生命健康安全密切相關的法律，同時還有必要制定《住宅法》、《救災法》等法律，并對涉災的行政法規與地方法規進行必要的修訂與完善。三是制定、完善防災減災技術規范與標準。如各類房屋建筑物的抗震標準、消防標準，水利設施的防洪標準等，并依法賦予其強制性和約束力，以真正得到有效的貫徹實施。

第三，加快防災減災體制改革，為持續提升國家綜合防災減災能力提供強有力的組織保障。由于傳統思維的束縛與行政體制的僵化，不僅存在自然災害與人為災害甚至不同災種之間的分割，而且同一災害應對從準備、預防、抗救到災后重建也存在著階段分割，再加上長期存在的行業分割、城鄉分割等，我國現行防災減災體制確實不能適應災害問題的深刻化、復雜化和對災害問題必須綜合治理的時代要求。因此，構建合理、高效的防災減災管理體制同樣是實施國家綜合防災減災戰略的至關重要的條件，國家應進一步明確政府各職能部門在災害治理中的職責分工，同時在如下三個方面取得深化體制改革的實質成效：一是強化災害問題綜合治理的協調機制。有必要讓國家減災委在國家綜合防災減災中扮演強有力的角色，將虛設的國家減災委員會辦公室實體化，并賦予其獨立的職責和權力，這是確保其能夠在平時有效協調各相關部門共同做好綜合防災減災工作的必要條件。二是建立權威的中樞執行機構。中國以往發生重大災害時，往往需要中國共產黨和中國政府的最高領導人親自出面指揮的現象，表明還缺乏真正權威的應對災害問題的中樞執行機構，因此，有必要借鑒美國聯邦應急管理局(FE－MA)不斷強化綜合防災減災職能和臨災指揮權的經驗，在中央政府下設防災減災的專門執行機構——應急管理局，直屬國務院總理指揮，并賦予其臨機決斷的充分權力，承擔認定重大災害并指定救災參與部門之職責，全面組織協調各部門齊心協力地開展抗災救災工作。三是有必要借鑒日本經驗，同時采用2008年汶川地震時重視專家作用的有效做法，設置國家防災減災顧問機制，以集中各方面專家、技術官員的經驗和智慧，在平時提供各種避防災害的咨詢建議，在重大災害發生時提供搶險救災的咨詢建議和災后重建的咨詢建議，等等。如果能夠對現行災害管理體制做上述改革，則國家綜合防災減災的實施便有了相應的組織保障。

第四，加大公共投入，充分調動市場資源與社會資源，同時盡快優化投入結構，促使防災減災效果明顯提升。防災減災投入多寡與投入結構優劣和綜合防災減災效果存在著直接關系，總量適宜、結構優化的防災減災投入可以取得綜合效能最高的效果，而總量不足、結構不良的防災減災投入則可能處于低效甚至無效狀態。基于改革開放30多年水利建設等防災減災投入歷史欠賬嚴重而導致水旱災害日益惡化的教訓，持續加大防災減災投入并不斷優化投入結構，無疑是中國治理并減輕災害問題的必要舉措。一方面，各級政府應當設立防災減災專項預算，并在相對固定比例的條件下確保這一預算能夠隨著國民經濟的發展與政府財力的增長而同步增長。政府的防災減災專項預算應該包括：防災減災宣傳教育支出；防災減災設施(如減災中心、救災儲備倉庫等等)支出；加固校舍、公共設施的預算支出；新建或加固水利、消防工程等工程設施的預算支出；公共場所參加保險的預算支出(不僅起到示范作用，更將不確定的災害損失轉化成固定的保險費支出，這是平衡政府災害損失補償責任并確保財政不因災害受過大沖擊的重要條件)；防災減災技能培訓支出和防災減災技術、信息服務提供等的預算支出；災后緊急援助的預算支出等。同時，通過公共政策與公共資源的牽引，促使社會機制、市場機制成為放大防災減災投入的重要渠道，特別是保險業作為專司風險管理與災害損失補償的社會部門，理應成為國家綜合防災減災體系中的支柱。另一方面，還必須改變當前防災減災投入結構的不合理，真正按照全民動員、預防優先、工程措施與非工程措施并重、綜合治理與重點應對相結合、多方分擔災害損失補償等原則來配置防災減災資源，只有優化防災減災投入的結構，才能取得更加優良的防災減災效果。

第五，創新防災減災機制，構建社會廣泛參與和舉國防災減災的新格局。從國際經驗出發，一個國家或地區能否取得良好的綜合防災減災效果通常取決于該國或該地區的社會參與程度。因此，中國急切需要改變傳統的政府包辦式舉國救災體制，將其真正擴展成社會廣泛參與式的舉國減災體制。值得努力的方向包括：一是建立防災減災服務政府采購機制，利用公共資源吸引社會力量參與防災減災。如防災減災宣傳、教育與培訓，以及防災、抗災、救災物資儲備乃至于消防、安全管理服務等，都可以通過政府采購的方式來獲得，這樣既放大了政府的防災減災資源效益，也為社會提供相應的防災減災服務提供了條件。二是培育社會組織，形成社會化的防災減災網絡。可以降低防災此類社會組織的登記門檻，同時利用中國紅十字會等體制內的優勢組織作為防災減災社會組織樞紐，確保相關社會組織有正常途徑有序參與到國家綜合防災減災體系中并發揮其作用。三是明確防災減災利益誘導機制。如改變政府只考慮災后救援與重建投入而忽略平時社會參與的傳統，制定優惠的稅收政策或增加專項預算投入，為災害社會參與提供相應的財力保障，特別是扶持樞紐型災害社會組織、社區組織發展；同時，建立榮譽激勵機制、獎懲機制等，以增強社會參與防災減災的內在動力。例如，對違反地震安全評價、環境影響評估和其他災害影響評估程序要求和實體標準要求的企業和建筑，不能罰款了事，還有必要施之以相應的行政處罰，設置必要的刑事責任條款和民事責任條款，并在證據規則方面實施推定責任，以起到足夠的制裁效果；對于防災減災工作良好的單位、個人，則應當予以精神、物質等方面的獎勵。如果能夠建立并完善上述機制，必定能夠形成有利于社會廣泛參與防災減災的氛圍，進而為舉國減災體制奠定堅實的群眾基礎。

第六，提供有力的人力支撐與信息及技術保障。在這方面，一是要建設專業化的防災減災隊伍。汶川地震等重大災害發生后一些非專業化的救援隊伍與志愿者曾經出現的失誤表明，防災減災與災后救援是專業性很強的工作，因此，我國必須盡快突破防災減災專業人才隊伍建設滯后、人才總量不足與結構不合理的瓶頸，加強防災減災科學研究、工程技術、救災搶險和行政管理等方面的人才培養，加強高等教育中的自然災害及風險管理相關學科建設，強化基層災害信息員的培訓與隊伍建設，并適度整合武警部隊、公安民警、醫療衛生、礦山救援、消防救援、民兵預備役等相關專業保障隊伍、紅十字會和社會志愿力量等志愿者隊伍，以便形成專業、有力的防災減災人才隊伍。二是要將信息技術系統建設作為國家綜合防災減災戰略的基礎性工程加以優先建設，并推進信息共享。在統籌規劃的條件下，盡可能在“十二五”、“十三五”期間完成災情監測網絡的合理布局與基本建設任務，盡快改變相互分割、信息阻塞的現狀，克服信息壁壘嚴重、定密過于廣泛、輕率的傳統做法，建立信息共享平臺，強化防災減災科技、信息資源的共享。三是必須進一步加強防災減災科學研究。特別是自然災害早期預警、重特大自然災害鏈、全球氣候變化背景下的極端性天氣現象、自然災害與社會經濟環境相互作用，以及防災減災跨領域、多專業的交叉科學等研究，有必要強化遙感、地理信息系統、導航定位、三網融合、物聯網和數字地球等關鍵技術在防災減災領域的應用研究，推進防災減災科技成果的集成轉化與應用示范，還要開展防災減災新材料、新產品和新裝備研發。上述三個方面客觀上衡量著中國的綜合防災減災能力，它同時也應當成為綜合國力的重要構成部分。

[責任編輯陳翔云]