須關注教育投入的使用結構和效率問題

程方平

近年來，在全國上下全力呼吁增長教育經費的大背景下，通過黨和政府的多方努力，全國性的和地區性的教育經費都有了大幅度增加，絕對數量和宏觀比例等均有明顯改善。與此同時，人們對教育投入的預決算、結構、標準、使用、效率、監管等問題也越來越關注，對教育經費使用中的許多問題和亂象抱有極大的憂慮。有限的教育經費能否使用好、使用到位，是全社會特別關注的大問題。

今年兩會期間，國務院總理溫家寶在第十一屆全國人大五次會議上作的政府工作報告中提出，“2012年財政性教育經費支出占國內生產總值比重達到4%。”經過千呼萬喚和艱難曲折，中國教育近19年前提出的目標終于將要實現了。但有關教育經費使用結構和效率的思考也隨之凸顯。在此，僅就相關的問題談幾點認識。

教育投入的確定要有明確的標準依據

大家關注的教育經費占GDP的4%，指的是國家層面的教育投入，即中央和地方各級政府的投入。但考量這個指標的僅是投入的結果，并未涉及使用結構和效率的問題，也未明確提出為什么要達到4%的預算標準和理由。通常一個國家或地區教育經費的投入是要有預算標準的，大體包括：

第一，非常規投入經費。即用于各級各類公立學校的學校建設、設備更新費用等，這類經費屬于非常年投入，是項目投入，在預算中是根據當時投入的需要和條件單獨確定標準的。

第二，常規投入經費。即常年常規投入經費，包括學前教育（未列入義務教育之前）的補助費和公立學前機構的辦園經費、義務教育階段的全部費用（學生人頭費、教師工資、教師發展經費、教育活動經費、辦學費用、學校維修保養費、校車費等）、職業教育階段的大部分經費（在普通學校經費的基礎上還要增加職業教育所需的實習等費用）、高等教育方面的基本經費（公立高校的運營管理經費與民辦高校的補助費、科研項目經費等）、成人與社會教育的補助費等。此外，如民族地區、貧困地區的補助費，貧困學生的補助費，以及教育研究和教育行政管理、教育立法、教育督導所需的費用等也需要列入。這類經費須列入年度預算，并有具體的標準，否則，教育經費的預算將缺少權威依據。

值得注意的是，由于我國長期以來一直存在著突出的區域間差異，且差異越來越明顯，所以，大家都會關注各地區的教育是不是一樣的國家標準，少數民族和貧困地區是否應該在常規標準之上再行補助。然而在現實中，由于省、市、縣級的地方財政懸殊較大，“以縣為本”政策使得諸多發展中地區能夠提供的教育經費有限，實際的教育投入比例雖大（有些地區達到70%以上），但絕對數卻很小，標準很低。如果這個問題不解決好，中國教育則難以實現基本的均衡和可持續發展。

作為一個國家，由于地區差異而產生差別較大的“地方標準”，不僅會給教育的整體發展帶來困難，而且也會給各級教育投入的預算造成干擾。筆者認為，一個國家的教育投入標準，應該是全國一致的。現行的投入模式應該倒過來，由地方根據情況做有差異的投入，再由國家補足不足的部分，使全國的教育標準趨向一致，而不應是目前實行的國家保底、地方根據本地的經濟能力能補多少就補多少的模式。

在基本合理的標準確立之后，將預算作為最基本的教育投入依據，再根據以往的教育實踐和決算等作為參考，由此算出的投入占到GDP的比例多大并不重要，而在于能否符合標準、符合中國教育發展的實際。

教育經費的投入要關注結構性問題

前面已經提到，一個國家和地區的教育經費投入必定會涉及各級各類的教育，而它們是有內在結構的，需要有具體細化的標準體系。與許多國家的教育管理體制不同，中國許多類型的教育，包括社會教育、成人教育、軍隊教育、干部教育、企業內教育、農業教育、各部委和行業系統的研究生教育、學歷補償教育等，均由政府及相關主管部門直接負責管理與投入，僅北京市農業局一年用于農業技術培訓的經費就達 5,000萬元。這些經費雖不由教育系統出，但同樣屬于政府投入，在教育投入的總盤中，應該計算在內。

在中國的教育系統中，與國家教育投入直接相關的部分很多，包括從幼兒園到大學研究生院的公立學校系統、民辦教育中的公益性部分、社會和終身教育中體現廣大社會需求的部分、各行業或產業中有利于整體提升國家人力資源水平的部分，涉及正規教育、非正規教育和非正式社會學習等，所以其結構性的問題不僅是教育系統內部的問題，也涉及社會發展模式與形態，首先需要從國家的層面整體把握。

在典型的各級各類學校教育中，國家最首要的職責是保證所有國民的義務教育都要達到高質量和高水平，因為這是國家發展、人才成長、國際競爭最主要的基礎與核心。這方面的投入到位了、質量提高了，才會有其他類型教育的更好發展，才會有整個國家和民族整體素質的提高。而在我國的教育投入中，這方面的投入顯然是存在很大缺陷和問題的。

第一，義務教育階段常規的教育投入，學校的日常維護維修經費、教育活動經費、教師發展經費、部分地區的校車經費、住校生經費等，不僅缺少標準，而且也存在缺位；而在非常規的項目投入中，又存在向“重點校”大力傾斜，忽略薄弱校、農村校的嚴重問題。有的中小學校基建投入就達數億元，而薄弱校的各方面條件都等而下之。

第二，我國長期以來過于關注學術性教育的發展，而忽略職業教育的發展，致使職業教育從整體上出現滑坡，地位也大大下降。盡管近年來國家有了大量的相關投入，但多是項目類投入，對職業教育的常規性投入沒有實質性的改觀，缺少有針對性的投入標準，所投經費難以真正滿足職業教育的發展需求。在這方面結構性投入的不足，不僅影響了教育本身的整體發展，而且也影響了我國人才結構的合理性，致使經常會出現結構性人才短缺。

第三，改革開放以來教育體制改革有了一定的成效，非義務教育階段的公立學校有了向社會爭取資源的權力、民辦學校也有了享受國家相應財政支持的理由。但在許多地方，相關的依法投入和監督均不到位，出現了許多亂收費、不投入的嚴重現象，甚至有不少學者和“兩會”代表提出要設立“教育投入保障法”。筆者認為，教育投入保障的問題需在各類教育立法中明確解決，沒有基本投入的法律通常是“無效法”或“無用法”，在未來的立法改革中必須調整和改善。而在教育經費的投入總體到位之后，應該把握好中國教育的現實結構，并從投入方面體現國家發展的重點和導向，而不能只是簡單地切塊分配。

在建設學習型社會的過程中，教育投入的結構問題不僅是劃分領域的分類問題，也不僅是為某些教育爭取資源的問題，從國家教育發展的整體來考慮，還需要有整合協調、和諧發展的意識。在我國現有的管理體制下，條塊分割的問題與局限性十分明顯，不利于教育資源的整合與充分利用。學校資源的社會共享、各種教育之間的融通、各類社會學習資源的價值承認等，都既有結構化的問題，也有系統化的必要。為此，在考慮教育經費的合理使用時，要站在國家、社會和個人整體發展的高度考慮教育投入的分配和使用問題，而不應僅在顧臉面、要政績等方面做事倍功半、缺少實效的巨大投入。

當然，教育投入的結構問題比較復雜，簡而言之，會涉及投入構成的結構、資金投向的結構、教育自身發展的結構、教育的內部結構和外部關系的結構等相關問題。處理得當，會促進結構和效果的不斷優化；反之，投入越多，矛盾和問題會越大，還會出現嚴重的不良效果。近年來，在重點校建設方面超標投入的負面效果就能說明問題；而在扶持職業教育方面的巨大投入，就使得教育、人才培養和人力資源市場的結構都得到了較好的改善。

教育經費的使用要有效率指標考量

對于中國約3億在校學生的教育現狀，以及建設學習型社會引發的不斷增長的學習需求，國家投入的教育經費達到4%也還是很有限的，一定要用在刀刃上、基礎上，使有限的投入發揮更大的效率。從近年來教育經費的使用上看，用于校舍建設或硬件設備的項目類非常規投入有了明顯的增長，一些學校的超標硬件投入甚至到了令人吃驚的程度。而在真正發揮作用的學校常規投入方面，力度卻沒有明顯加大，標準依然模糊。如在不少地方的義務教育發展方面，用于提高教師素養和水平的教師培訓仍缺少經費，用于學生活動的經費缺少出處，特定地區需要的校車沒有經費投入，學校的維修和用品消耗未列出基本標準，不少邊遠和民族地區的教師住房缺少投入保障。其結果是，有條件的地方將負擔轉嫁給學生家長，沒條件的地方使學校的正常教學備受干擾，教育投入的效率大打折扣。

從世界各國教育發展的經驗來看，國家教育投入的著眼點首先是義務教育階段的公立學校，是面向所有國民的基礎教育，而不是靠建一兩所超標學校充門面，只顧及少數人的利益和受教育的效果。

在義務教育以外的其他教育領域，教育的投入也是要注重效果的，而怎樣衡量與評價效果是首先要明確的問題。如職業教育的效果應關注畢業生的就業和技術創新能力，高等教育的效果應兼顧學術性和實用性人才的養成，成人教育的效果應關注“學會生存與發展”，社會教育的效果應著眼于“學習型社會”能為國民提供方便和適宜的學習條件。其所有的指向都在學習者本身的素養與能力的實質性提高，而非校舍與設施的豪華。

在項目投入方面，效果應主要看達標、實用、沒有危險、是否能惠及所有人；在常規投入方面，則主要看能否保證學校的教育教學正常進行。據調查了解，目前城市中多數公立學校的運轉經費，只有30%~50%來自政府投入，其余則來自社會的方方面面。究其責任不在學校，而在于政府投入與學校的實際所需有標準上的差異。

要使有限的教育投入有更好的效率，還需要對經費的使用有明確的要求和激勵政策。而在現實中，由于財權、人權、管理權的分立，致使不少教育投入出現了重復、浪費等不該出現的狀況。2004年，國家明令禁止向學校惡意攤派報刊的現象為提高教育投入使用效率開了個好頭。但有關教科書重復使用、充分使用教育技術而不盲目升級、禁止超標建校、遏止公費請客和旅游等提高效率和兼顧公平的建議遲遲未見采納、實施或得到立法、監督等保障。

對有限教育經費投入效率的關注是一種負責任的體現。除了加強專業評估與決算分析之外，還應強化相應的監督、民主決策與調查研究。從國家和民眾基本利益的角度考慮，所謂的效率不僅是經濟方面的效率，更需關照社會效率。如對欠發達地區的教育投入，由于過去欠債太多，所以很難以發達地區的效率指標對其加以評價，但對國家和人民，這類投入的社會效率極大、極深遠。和其他行業的投入效率相比，教育類投入的效果通常顯現得不充分、不及時、可比性不強，但若堅持數年，必定會有巨大和普遍的效果。20世紀初，在中國85%以上的國民都是文盲，處在無學可上的狀態時，日本也剛剛推行義務教育5年，但時隔不久，日本就擠入列強和工業化的行列，其教育投入的效率舉世皆見。第二次世界大戰以后，德國和日本同為戰敗國，也同樣遭受了嚴重的打擊，但依靠發展教育，尤其是職業教育，其國民素質有了整體的提高，均用了不到20年的時間就重新成為世界強國。我國目前肩負著工業化和信息化同時并進的歷史重任，只有靠教育、靠提高國民整體素質，才能實現強國理想，完成提升本國人力資源水平的使命。所以，投入教育的最大效率就是國民素質的提高。

當然，僅從宏觀角度和整體意義上講還比較空洞，提高教育投入的效率，還需要有科學與務實的想法，有認真的態度和嚴格的制度作保障，要對教育投入的原則和規范做符合中國實際的論證與建設。在我國現行的資金使用制度中，有一些規定是明顯不合理的，如年底突擊花錢、教育經費使用缺少科學民主論證、一些商業行為影響公共投入的公益性、一些宏大的教育工程僅有投入而缺少對效果的評價和問責等，針對以上問題至今仍缺少有力的法律、制度來規范和糾偏。

可見，要真正提高教育投入的效率，除了呼吁教育經費足額、及時到位之外，相關的法律建設、制度建設必須跟上，效率保障的具體要求也必須明確，通過科學合理的目標管理大大提高教育投入的使用效率。如在相關的法律與制度建設中，要明確依法投入的基本原則和標準、明確教育投入的責任方和監督要求、明確必須達到的具體效率目標和相關獎懲規定，尤其要對教育投入方面的瀆職、缺位、不作為，甚至貪腐等問題予以法律的制裁。

總之，教育投入的結構與效率問題是重要的基礎性問題，在系統龐雜的教育、財政、人事、編制、立法、監督、社會需求等各方面的責任、使命、職能與利益訴求的博弈中確定最佳的投入原則和目標，需要做大量深入細致的工作，希望從現在開始，我國的教育投入能從簡單的、分裂的、相互掣肘的狀態下解放出來，從中國的實際出發，為教育的發展、國家的富強和人民素質的提高，確立不斷完善、有效、合理的投入制度和體系。

（作者單位：中國人民大學）

[責任編輯：李藝英]