關于加強行政事業單位內部控制的思考

殷羽

摘要：內部控制制度是現代管理理論的重要組成部分，行政事業單位建立健全有效的內部控制制度對于保證國家資產安全性，保障單位財會信息質量，防止舞弊行為的發生等具有十分重要的意義。本文在闡述加強行政事業單位內部控制的必要性的基礎上，分析了當前行政事業單位內部控制的現象，并提出了行政事業單位內部控制的改進措施。

關鍵詞：行政事業單位 內部控制 必要性

隨著我國財政改革的不斷深化，對行政事業單位內部控制管理的要求越來越高。內部控制是現代企業管理的重要組成部分，內部控制是否得當直接影響到行政事業單位的工作效率和社會效率。近年來，行政事業單位的內部控制受到越來越多的關注，在當單位內部控制制度混亂、會計核算不實、監督不力等現實下，加強行政事業單位內部控制建設，對于完善單位內部管理制度具有之分重要的現實意義。

一、加強行政事業單位內部控制的必要性

行政事業單位的內部控制是指單位組織為保證業務活動目標的有效實現，保護資產的安全性和完整性，同時保證單位會計信息資料的正確性和可靠性，確保單位經營方針的貫徹執行，而在單位內部采取的自我調整、約束、規劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱。可以看出，行政事業單位內部控制的基本目標是保證單位資產的安全性和資金的安全運行，提高單位資金使用效率，保障單位財會信息的真實性和完整性。與企業相同，行政事業單位內部控制可以劃分為五個要素：控制環境、風險評價、控制活動、信息溝通以及監控。一般情況下，單位要保證既定目標的實現都會在單位內部建立起一套較為完善的、適合單位自身實際情況，用于激勵、約束員工行為的內控制度。

當前行政事業單位內部控制的必要性主要表現在以下幾方面：（1）有利于加強單位廉政建設，有效防止腐敗現象，內部控制作為行政事業單位廉政建設的“防火墻”，可以確保單位各項活動有章可循，促進單位人員廉潔從政，有利于從源頭上和制度上治理腐敗行為；（2）有利于提高單位會計信息質量，保護單位資產的安全完整性，內部控制制度的有效實施可以保證單位會計信息的完整性和可靠性，避免會計信息失真問題，同時通過內部控制采取各種管理和監督手段，能夠有效保證單位財產物資的不丟失和不損壞；（3）有利于實現政府對單位的宏觀管理和控制，提高單位內部管理效率，行政事業單位通過內部控制可以進行自我約束和管理，實現政府的宏觀管理和控制，同時通過內部控制可以強化對單位各職能部門的監管和考核，確保單位內部各業務和管理活動的有效開展。

二、行政事業單位內部控制現狀

1.內部控制意識薄弱

受傳統管理方式影響，部分行政事業單位缺乏對內部控制的了解，對單位健全內控體系的重要性和意義認識不足。一方面，部分單位領導不了解內部控制的內涵，對內控的重要性認識不足，對制度的設計僅停留在內部會計控制，未能建立健全的內部控制制度，導致內部控制成為應付檢查的裝飾品，未能發揮其真正的效用；另一方面，一些單位誤認為內部控制制度等同于財務管理制度，內部控制的執行是財務部門的事情，與其他部門無關，于是將財務部門當成“錢袋子”，會計人員則成為“付款員”，內部控制的執行存在財務部門與其他部門相脫節的現象，無法達到有效的監督和控制，內部控制也就缺乏有效性。

2.缺乏健全的內部控制體系

迄今為止，很少有事業單位結合自身業務特點設計一套系統、完整的內部控制體系，內部控制體系不健全致使行政事業單位自身的內部控制制度也失去了根本性指導，同時也引發了單位內控執行過程中存在的一些問題：（1）雖然財政部制定的《內部會計控制規范》為行政事業單位內部控制體系的設計提供了基本的理念、原則和方法，但由于不同單位具有不同的業務特點，導致其針對性和適用性相對較弱；（2）缺乏詳盡的內部控制細則，使得單位崗位職責不明確，特別是會計崗位設置不夠嚴謹，工作程序缺乏規范性，業務流程不清晰，使會計處理事項存在較大的不確定性；（3）部分單位雖然能夠制定一些內部控制制度，但內控制度涉及的范圍缺乏全面性，未能包含所有人員和業務環節，更多的是僅局限于財務管理制定、會計核算管理制定、以及資金管理制度等，對內部控制的設計、運行和監督等問題缺乏全面性和深層次的思考，內控發揮不出應有效果，造成不良后果。

3.會計基礎薄弱，預算控制缺乏力度

隨著行政事業單位財政改革和信息化進程的加快，會計基礎薄弱和預算控制等問題也逐漸顯現出來。在會計基礎方面，一是缺乏成本核算要求，會計核算不規范，不重視資產的核算和管理，對固定資產缺乏定期的清查盤點，財務處理不規范，例如對于應納入單位固定資產賬戶進行核算，并未體現在單位賬目上；二是原始憑證問題，部分單位存在會計原始憑證失真現象，原始憑證填寫不規范，或是違規編制虛假的自制的原始憑證，既影響到單位會計信息質量，又造成了國家資產的流失和財政收入的減少；三是財會人員素質問題，隨著行政事業單位改革的進一步深化，對單位財會人員素質提出了更高的要求，當前單位財會人員缺乏足夠的教育和培訓，缺乏獨立解決問題的能力，大大降低了會計工作的效率，影響財會數據準確性。在預算控制方面，主要表現為單位的預算編制比較粗糙，預算編制未能細化到具體項目，且預算編制更多的是基于上年的收支情況和當年的財政狀況來核定，科學性不強，或是預算涵蓋范圍有限，預算剛性偏弱，缺乏預見性，從而削弱了預算的約束控制力。

4.內外部監督控制力度不夠

內部審計是內部控制的重要環節，當前部分行政事業單位并未設立內部審計機構，或是雖然設立了相應的機構，但卻缺乏足夠的權威性和獨立性。在審計內容上，對指定效率的評價涉及不多，且部分單位存在“一言堂”現象，領導集權嚴重，內部審計人員不能認真履行內部審計的職責和權限,沒有如實、公正地編寫審計報告，內審機構形同虛設，無法發揮其應有的監管作用。在外部監督方面，財政部門和審計部門大多側重檢查單位資金的使用是否合理、合法，對單位是否具有完善的內部控制制度未進行實質性檢查，外部監督缺乏力度是單位內部控制制度執行不力的一個重要影響因素。

三、行政事業單位內部控制的改進措施

1.強化單位內部控制意識，營造良好的內控環境

行政事業單位內部控制的成敗很大一部分取決于單位人員的意識和行為，其中更為關鍵點是單位領導者的內控意識。首先，行政事業單位領導者在內部控制的執行過程中應起帶頭作用，強化內部控制意識，使其充分認識到內部控制制度建設的重要性，并對內部控制制度建設的合理性和有效性負主要責任；其次，加強對單位全體員工的教育和培訓，通過宣傳和教育使全體員工深入了解內部控制的內涵，同時明確各個崗位在內部控制執行過程中的職責，增強他們在內部控制中的責任意識；再次，營造良好的內部控制環境，建立與內部控制相關的單位文化，使整個單位沉浸在良好的內控氛圍中，有助于內部控制的有效執行。

2.健全單位內部控制體系，規范單位內部行為

目前我國并未出臺針對行政事業單位內部控制的相關規范，單位應根據自身的業務特點，在明確各級權責關系的基礎上，制定一套較為完善的內部控制體系。健全的內部控制體系應從管理模式、內部核算體系、機構設置和職能劃分等四方面著手，除主要制度外，還應建立授權審批制度、會計系統控制制度和預算控制制度等，且各職能部門都應參與到控制活動中。具體而言，行政事業單位的內部控制體系應體現在以下幾方面：（1）規范職能職責劃分，避免一人多崗現象，注意分離不相容崗位，如采購與財產保管分離，會計與出納分離等；（2）規范預算、資金和費用支出等的管理，確定單位內控的重點和目標，確定合理的報銷審批程序，明確建立授權和分配責任的方法，防止舞弊事件發生，對重大事項則應按程序實行集體決策審批，責任到位，權責對等，進一步完善行政事業單位內控制度。

3.增強單位會計基礎工作，強化預算控制力度

針對當前行政事業單位會計基礎薄弱問題：首先，需要從單位出發，制定一套適合的會計制定，明確會計憑證、會計賬簿等的處理程序，建立嚴格的會計控制系統，確保會計目標的實現；其次，認真抓好會計基礎規范工作，規劃日常會計業務，對賬簿和會計科目的設置應從實際出發，并采取定期盤點、財產記錄等措施，確保單位財產的安全性和完整性，嚴格資產管理制度，杜絕浪費、貪污和挪用等腐敗行為的發生，實現單位財產、物資管理的科學化；再次，提高單位財會人員素質，定期對單位財會人員進行教育和培訓，提高財會人員的職業道德素質和業務技能素質，以應對當前單位不斷變革和發展的需要。在預算控制方面，行政事業單位應加強預算編制、執行、分析和考核等環節的管理，制定合理的預算指標體系，著重抓好專項資金的預算和管理，分類制定業務支出定額，對于超出預算的開支應及時查明原因，嚴格預算的調整和追加程度，并嚴格責任預算的考核機制，從而加強單位預算的約束力和控制力。

4.完善行政事業單位內外部監督機制

強化內部會計審計，加強外部政府監督，利用內外合力，確保內部控制的全面規范有效執行。行政事業單位首先應強化內部審計機構的權威性和獨立性，確保內部審計人員能獨立行使職權，加大制度執行的監督檢查力度，確保其對單位各項經濟活動的客觀、公正的審核和稽查，確保財務制度健全、會計核算合規，保證會計資料的真實性和完整性。同時，定期對本單位的內部控制制度設計的效果及其實施的有效程度做出評價，在保證內部控制貫徹實施的同時，為內部控制制度的改進提供參考性和建設性的意見和建議。在發揮內部審計監督作用的同時，行政事業單位應完善相關的外部監督機制，通過財務部門和審計部門進行定期和不定期的外部監督檢查，通過外部中介結構來評價單位內控體系的完整性和有效性，充分發揮政府和外部機構的監督作用。

總之，內部控制是行政事業單位財務管理的重要組成部分，是行政事業單位自我調節和控制的體系。當前我國行政事業單位內部控制體系中仍存在較多的問題，因此行政事業單位必須從自身實際出發，建立健全、完善的內部控制制度，充分發揮內控制度的監督管理作用，保障行政事業單位的健康發展。

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