新形勢下人民政協功能的再開發

孫瑞華

摘要：人民政協的性質規定團結與民主是人民政協的基本功能和主題，政治協商、民主監督、參政議政是人民政協的三大主要具體職能。根據人民政協履行職能的要求，其功能性作用日益重要，并需根據新形勢發展需要進一步拓展新內容，因為目前人民政協在其功能作用發揮過程中，出現了功能過剩及其浪費、功能不足及其閑置的問題。解放思想，實事求是，鞏固和堅持人民政協的基本功能，完善和開發人民政協的具體功能，在繼承中創新，在創新中發展，是時代賦予人民政協的新課題。

關鍵詞：人民政協；功能；開發

中圖分類號：D664文獻標識馬：A 文章編號：1008-6269(2012)04-0028-04

“功能”即為事物或方法所發揮的有利作用與效能[1]。然而現實中，事物所發揮的有利作用并不總是完滿無缺、盡職到位的，受各種主客觀因素的影響，功能發揮的過程中或出現功能過剩的問題，或出現功能不足的問題，從而影響事物發展的進程及其效果。功能過剩與功能不足，在人民政協功能作用的發揮中也有所表現，亦影響著人民政協團結與民主作用的充分發揮。因此，解放思想，創新思路，深入分析并認清人民政協功能發揮過程中功能過剩與不足的問題及其原因，加強、創新和完善人民政協的功能，是推進人民政協可持續發展的必然要求。

一、人民政協功能發揮過程中的功能過剩與不足

團結與民主是人民政協的永恒主題，而政治協商、民主監督、參政議政則是現階段人民政協的主要職能。政治協商、民主監督、參政議政以團結和民主為指向，被團結和民主所指引；而團結與民主則通過政治協商、民主監督、參政議政的具體發揮來充分實現。因此可以說，團結與民主是人民政協的基本功能即上位功能，而政治協商、民主監督、參政議政則是人民政協實現團結與民主的具體功能即下位功能。人民政協在發揮團結與民主作用的過程中所出現的功能過剩與不足，就是通過人民政協職能履行中出現的問題具體表現出來的。

（一）功能過剩及其浪費

功能過剩是指事物功能作用的過度發揮超出了人們的需要。功能過度發揮的后果會導致功能浪費。在人民政協的發展過程中，因功能作用過度發揮而導致的功能浪費問題并不普遍，但卻具有典型性，這發生在人民政協最主要的工作——提案工作中。

眾所周知，提案是人民政協組織、委員履行職能的一個重要方式，是堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的一個重要方式、載體，是協助中國共產黨和國家機關實現決策民主化和科學化的一條重要渠道。提案工作隨著人民政協的誕生而誕生，是人民政協的一項全局性、經常性工作。幾十年來，人民政協就是通過充分運用提案這種形式反映各方面意見和建議，供黨委政府決策參考，并得到黨委和政府有關部門的高度重視，解決了眾多關系國計民生的大事要事，成為履行政協職能最直接、最便捷、最規范、最有效的方式。

然而，就是這一最有效的方式在履職過程中依然尚需改進。多年來，政協提案大多在每年政協全會的幾天時間內集中提交，例如全國十一屆政協5年期間，共收到大會提案27604份，每年的全會平均收到5521份[2]。如此龐大數量的提案，要求幾天時間內完成整理、分類和立案，給提案的正常辦理和落實帶來諸多不便。特別是到了全會提案的截止時間，更有大量提案倉促提交，提案質量難以保證。加之政協委員大都具有“單位人”和“政協人”的雙重身份，有些委員平時本職工作繁忙，難以抽身履行委員職責，只能在全會期間倉促“操刀上陣”提出提案，這就難以保證提案質量。而每年政協全會召開的時間，又滯后于黨委、政府新一年工作計劃制定的時間，導致一些群眾急需要辦的實事難事、一些合理性的建議難以及時有效地列入當年政府預算、進入當年黨政決策。這些都在一定程度上影響了提案質量和辦理質量，使提案促進黨政決策民主化、科學化的功效大為削弱。這就是政治協商、參政議政這一職能因短時間內的過度發揮所導致的功能浪費。此外，人民政協界別的重復設置，如同時存在共青團界和青聯界、科協和科技界等，在很大程度上造成了政治資源的浪費，也即造成了人民政協功能的浪費。

（二）功能不足及其閑置

功能不足是指事物功能作用的發揮不到位，沒有達到人們的要求。而功能不足的后果則會導致功能閑置。在人民政協的發展過程中，因功能作用發揮不足、不到位而導致的功能閑置問題較為普遍，最突出的就是人民政協政治協商納入決策程序以及民主監督有效發揮的問題。

政治協商是人民政協最早確立的職能，1949年《人民政協組織法》就作出了明確規定。2005年3月，《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》對政治協商提出了具體要求。2006年2月，《中共中央關于加強人民政協工作的意見》進一步提出，“把政治協商納入決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執行過程中進行協商，是政治協商的重要原則”。胡錦濤在十七大報告中強調要“把政治協商納入決策程序”，在2009年慶祝人民政協成立60周年大會上的講話中要求“各級黨委要按照黨的十七大作出的戰略部署……切實把政治協商納入決策程序”。根據黨中央的這些要求，近年來，一些地方的黨委將政治協商作為重點工作加以推進，專門就“政治協商”推出了相關的具體的實施規程、意見和辦法，并試點執行。

各地相繼出臺的“政治協商規程”等規范性文件，在“程序化”上下功夫，就協商的主要形式和程序、協商內容、協商成果的辦理和反饋以及協商內容提交決策的先決條件等進行了明確規定，從操作層面上基本回答了“為什么要政治協商、協商什么、協商以后怎么辦”等問題，具有創新性的突破。但即便如此，這類文件中仍存在著較多原則性規定，諸如“一般”、“至少”、“原則上”、“除特殊情況外”、“大政方針”、“重要事務”等這樣模糊的概念依然存在，對協商主體和內容的確定依然存在較大分歧，制度執行的約束力也尚待進一步加強。因此，政治協商這一具體功能從政策層面保證其充分發揮依然尚待時日，這必然使人民政協的政治協商在目前的實踐階段依然存在著部分功能閑置的問題。此外，民主監督等功能也面臨相似的問題，如多年來人民政協民主監督“弱監”、“虛監”、“漏監”、“后監”等問題一直是人們關注的熱點難點問題，這一問題正是人民政協功能作用發揮不到位而造成的。

二、解放思想，實事求是，保證人民政協基本功能的到位發揮

團結與民主是人民政協的基本功能，亦是人民政協生存與發展的根本。失去了團結與民主，人民政協就失去了存在與發展的意義與價值。因此，對人民政協來說，只有通過努力探索、創新發揮政治協商、民主監督、參政議政這一具體功能的方式方法，才能鞏固、堅持與保證團結與民主這一基本功能充分發揮。

（一）努力探索創新發揮具體功能作用的方式方法，減少功能過剩所導致的功能浪費，保證團結與民主這一基本功能的充分發揮

其一是將提案征集關口前移。有的地方政協嘗試將原來每年全會期間集中提交提案的時間前移至上一年的10月份，利用3個月的時間組織委員圍繞黨政工作中心調研論證，形成政協提案預案，并在黨政決策、政府預算之前傳遞給決策者。決策者針對提案預案中的意見、建議主動與委員溝通協商，逐件分析，分類分層提出落實建議。委員們根據預案反饋情況，形成正式提案提交政協全會。提案前置打破了以往政協提案提交與辦理的固有模式，有效避免了全會期間倉促提出提案所造成的量多質差、建議籠統、難以操作等現象，形成了一大批高質量的精品提案，有力提升了提案交辦速度和落實力度，使政協提案的價值實現了最大化[3]。這一創新舉措有效避免了因政治協商、參政議政短時間內的集中過度發揮而導致的功能浪費。

其二，對相對重疊的界別進行合理調整。如可建立相關調整制度、程序和規則，具體包括調整建議由何人在何種情況下何時可以提出，調整設置的具體條件、論證審批程序、獲批后新增界別和合并界別分別如何開展新的工作等，使調整設置工作規范有序經常地進行，減少界別重疊設置，保證界別作用發揮到位。

（二）積極探索創新發揮具體功能作用的方式與方法，減少功能不足所導致的功能閑置，保證團結與民主這一基本功能的充分發揮

第一，對政治協商中的“大政方針”和“重大問題”進行明確的界定，如涉及人數、費用、范圍、問題定性等具體參考的量化標準，而對于無法量化或者情況特殊的問題，如果需要列為“重大問題”，也必須給出具體的程序和應急通道以及后續審查問題。關于協商應在決策之前多長時間內進行，可逐漸摸索出相應的準備時間，使協商參與者有時間提前做好大量調查研究、資料分析等工作。此外，無論是決策前還是決策中的協商，對爭議較大的問題可設有再協商環節加以補正，如果再協商未果可以啟動“擱置”程序。同時，可把是否重視政治協商、能否發揮好政治協商作用作為檢驗領導水平、執政能力的一項重要內容，納入領導班子和領導干部考察考核指標，并明確規定此項工作由組織部主辦，統戰部、政協辦公廳協辦。

第二，民主監督由“柔性”變為“柔韌性”。有的委員以建立課題組、開展調查研究、持續跟蹤、提出提案的“四環節”方式，對包括財政資金在內的公共財產的管理問題進行了民主監督，作用發揮比較顯著。人民政協的民主監督雖然沒有強制性，但監督者可以不斷提意見、堅持不懈作批評，直到被監督者接受為止[4]。這種由“柔性”變為“柔韌性”的監督，既不損害執政黨和政權機關集中統一領導的權威性和有效性，又能夠保證人民政協民主功能的到位發揮。

第三，增強民主評議的功能和作用。民主評議是有計劃、有步驟地組織政協委員，集中對同級政府及其有關職能部門開展的一種專項集體民主監督，是人民政協在新形勢下發揮作用的重要平臺。有的地方政協著力探索加強民主評議工作的制度化、規范化和程序化建設，增強民主評議的科學性，確保民主評議的實效性，提升民主評議的創造性，豐富了民主監督的內涵[5]。這一探索，有效推進了人民政協民主功能的到位發揮。

三、解放思想，勇于創新，拓展和開發新的具體功能，保證人民政協基本功能的充分發揮

對人民政協的具體功能來說，它不是一成不變的，而是動態變化、逐步充實和豐富的。建國60多年來，人民政協始終就是統一戰線的組織、多黨合作和政治協商的重要機構以及發揚社會主義民主的重要形式，而我們對其性質的認識由于受主客觀條件的限制，是逐步深入、逐漸完善、逐漸接近其本質的，因而，人民政協的具體功能也就由政治協商、民主監督逐漸豐富為政治協商、民主監督、參政議政，即參政議政本來就是人民政協的具體功能（亦即職能），只不過其以潛功能的形態隱于政協的工作中。隨著政協實踐的發展和人們認識能力的不斷提高，參政議政逐漸被人們所認識、所開發，并以顯功能的形態被人們所發揮。時至今日，人民政協還有隱于其中的具體功能尚未被人們所認識、重視和開發，這阻礙著團結與民主這一基本功能在新的形勢下充分發揮。

（一）新形勢下開發新的具體功能具有充足的現實依據

應該看到，團結與民主作為人民政協的基本功能應有機統一于人民政協具體功能的發揮中。然而現階段，政治協商、民主監督、參政議政作為人民政協的具體功能，相應突出、主動體現的是人民政協的民主作用，人民政協的團結功能通常被認為在協商、參政中自然而然就體現了、就實現了，例如人們通常所認為的“協商即是團結”。但在實踐中，協商并不就會導致團結的必然體現和形成，如舊政協，中國共產黨與國民黨的協商，并未使大團結的局面最終形成。況且，人民政協在實踐中的一些探索和創新，也無法完全歸之于民主的作用范疇之內；又如人民政協的“預警”作用。它通過發揮政協委員分布社會各個階層、深入社會各個領域、觸及社會各個方面的優勢，組織成立由各界別委員代表和有關專家學者參加的社會輿情收集和分析中心，對收集到的輿情定期進行系統分析和深入研究，找出苗頭性、傾向性、源頭性的問題，提出解決對策建議，有效維護團結穩定大局；再如人民政協的“潤滑”作用。在社會思想文化紛繁復雜的情況下，人民政協通過發揮團結面廣、包容性大的優勢，采用各種方式大力加強正面輿論導向，弘揚社會正氣，引導社會熱點，疏導公眾情緒，科學解疑釋惑，有效凝聚共識。通過開展多層次多渠道多形式的文化交流和文化活動，大力宣傳人民政協所特有的“和而不同”、“求同存異”、“厚德包容”的和諧理念和政治文化準則，增強政治凝聚力和社會向心力，使分歧得到縮小，摩擦得以潤滑。

人民政協的邏輯起點是團結：即從團結出發，實踐民主；實踐民主，以達成團結。早在建國之初，周恩來就代表中國共產黨對人民政協團結功能的發揮提出了殷切希望:“建設新中國，必須經過參加人民政治協商會議的各民主黨派、各人民團體、國內少數民族、海外華僑和一切愛國人士共同努力，必須動員全國人民共同參加。我們要很好地組織起來，團結起來，團結一切人民力量，來完成這一偉大使命”[6]。因此，在人民政協今日的發展中，應該開發并確立一項具體功能，以相應突出地體現出人民政協的團結功能。

（二）新形勢下開發新的具體功能具有迫切的現實需求

當今世界正處在大發展大變革大調整時期，而當代中國正進入了全面建設小康社會的關鍵時期和深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期。我國的經濟社會發展既處于可以大有作為的重要戰略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期。一系列新情況新問題，對黨和政府以及國家政治體制提出了加強政治團結、維護社會穩定、鞏固共同思想道德基礎的新課題。實際上，從國家建設的角度講，民主的確立與發展不僅需要政治的團結與穩定，而且需要社會的團結與穩定，更需要共同的精神理想來凝聚。革命年代的政治團結可以暫時超越社會動亂、理想分歧而存在，而建設年代的政治團結則需要充分建立在社會團結與穩定、共識精神引領的基礎之上。美國學者科恩在《論民主》中指出:“民主以社會為前提……民主社會的成長與持續倚靠某些不易捉摸的東西——團結精神、成員對社會的感情，認為他們共享的成員資格較之他們之間可能發生的爭端具有更深更大的重要性。團結精神愈彌漫，愈緊密，民主也就能持久，愈能經受最嚴重的內部沖突”[7]。對中國這樣一個多民族、多黨派、多宗教、多階層的超大規模的國家來說，中國開啟現代化建設的首要使命，就是如何使多樣性如此突出的社會和國家凝聚為一個有機整體，這就決定了中國任何一種政治力量所進行的任何一種國家建設實踐，都必須把社會的團結與穩定、文化的引領與凝聚作為首要的邏輯前提。

人民政協是我國政治體制的重要組成部分，是黨的群眾工作的重要組成部分，是黨和政府聯系群眾、團結各界的重要橋梁和紐帶，是中國“和諧文化”的典型象征，是中華民族強大凝聚力的重要實現形式。緊緊抓住和用好我國發展的重要戰略機遇期，必然要求人民政協積極探索發揮團結功能的具體形式，主動在加強政治團結、維護社會穩定、促進精神共識的時代要求中謀劃發展。因此，基于人民政協自身求同存異、體諒包容，協調關系、化解矛盾，凝智聚力、群策群力的獨特優勢，繼續拓展、開發人民政協的具體功能（亦即主要職能），使政治協商、民主監督、參政議政職能發揮更加深化和拓展，從而更加突出、充分地體現出人民政協的團結本質，是人民政協適應形勢發展的必然要求。

（三）繼續拓展、開發和確立人民政協的具體功能需要堅持一系列原則

首先，必須把“以人為本”作為開發與確立的出發點和落腳點。堅持從關注民生、關心群眾安危冷暖、及時反映群眾訴求出發，從積極協助黨和政府解決好人民群眾最關心、最直接、最迫切、最現實的利益問題，圍繞人民群眾普遍關心的熱點、難點問題的角度考慮具體功能的拓展與開發。

其次，需要從積極協助黨和政府做好協調關系、化解矛盾、理順情緒的工作到兼顧為實現全面建設小康社會營造和諧安定的社會氛圍，絕不能因內部矛盾激化而錯失發展良機的角度考慮具體功能的開發與確立。

再次，需要從擴大交流、尋求共識，促進政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系和海內外同胞關系的和諧為出發點，努力實現黨派、民族、階層、團體等各種政治資源的“和而不同”，有效引導社會各階層廣泛而規范的政治參與，鞏固團結合作、生動活潑政治局面的角度考慮具體功能的開發與確立。

最后，需要從堅持用中國特色社會主義共同理想凝聚力量，用以愛國主義為核心的民族精神和以改革創新為核心的時代精神鼓舞斗志，用社會主義榮辱觀引領風尚，努力在多元中確立主導、在多樣中謀求共識、在多變中把好方向，形成奮發向上的精神力量和團結和睦的精神紐帶，鞏固各黨派、各民族、各階層、各團體團結奮斗的共同思想基礎，努力建設全體人民奮發有為、互助友愛、健康和睦的精神家園的角度考慮具體功能的開發與確立。

半個多世紀以來，人民政協取得了輝煌的成就，為國家富強、民族振興、社會進步、人民幸福做出了杰出貢獻，為人民政協未來的發展奠定了堅實基礎。中共十七大以來，黨和政府作出了關于“加強社會建設和社會管理創新、推動社會主義文化大發展大繁榮”等一系列戰略部署，為人民政協事業的發展展示了美好的前景并提出了更高的要求。在奮力開拓中國特色社會主義事業新局面的進程中，通過具體功能的拓展與再開發，人民政協在為實現中國特色社會主義宏偉事業而營造團結合作的政治局面、安定和諧的社會氛圍以及健康和睦的精神家園的進程中，將會發揮出更加獨特的團結與民主功效。

參考文獻：

[1] 功能[EB/OL].http://baike.soso.com/v473095.htm.

[2] 提案解決或采納率還能再高嗎[EB/OL].(2012-03-13). http://bjwb.bjd.com.cn/html/2012-03/13/content_59499.htm.

[3] 提案前置是實現提案價值最大化的有效途徑[EB/OL]. (2011-09-06).http://www.cppcc.gov.cn/2011/09/ 06/ARTI1315305090281255.shtml.

[4] 讓民主監督的“柔性”變成“柔韌性”[EB/OL].(2011-09-06).http://www.cppcc.gov.cn/2011/09/06/ ARTI1315305090296285.shtml.

[5] 創新民主評議工作,提高民主監督實效[EB/OL].(2011-09-06).http://www.cppcc.gov.cn/2011/09/06/ ARTI1315305090281215.shtml.

[6] 政協全國委員會辦公廳,中共中央文獻研究室.人民政協重要文獻選編:(上)[M]. 北京:中央文獻出版社,中國文史出版社,2009:36.

[7] [美]卡爾·科恩.論民主[M].北京:商務印書館,1988:50.

責任編輯：汪守軍