論中國保障性住房的公平性

詹花秀

摘 要：保障房是一種由政府提供或政府主導的保護社會成員最基本居住權利的具有社會保障性質和社會福利性質的房屋。中國的保障房目前初具規模，但由于房少人多，供不應求，保障房的建設與分配過程中存在著種種問題，使保障房在保障低收入人群居住權利方面，呈現出種種不公平性。落實保障房的公平性，一要加大建設力度，調整分配結構和分配方式，增加供給；二要通過技術手段和政策調整，整治分配過程中的種種腐敗行為，讓保障房真正分配給住房困難的人群；三要盡快讓小產權房合法化，降低房價，增加低價位房屋供應；四要減少保障房的集中成片建設，減少低收入人群集中居住的狀況；五要充分發揮政府的主導作用，實現保障房的城鄉統籌。

關鍵詞：保障性住房；公平性；住房建設；分配制度

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0015-03

一、保障性住房的概念及中國發展現狀

保障房是一種由政府提供或政府主導的保護社會成員最基本居住權利的具有社會保障性質和社會福利性質的房屋。它的特點表現在：為了解決中低收入階層居民的居住問題，由政府直接投資建造或由政府以一定方式對建房機構提供補助、由建房機構建設，并以較低價格或租金向中低收入家庭進行出售或出租的住房。目前中國在保障性住房的政策表述中尚缺乏一個明確統一的概念體系，但通常認為，當前中國的保障性住房由“廉租房”（政策性租賃房）、經濟適用房、限價房等組成。中國住建部的住房保障規劃針對不同的收入群體提出了包括廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房、限價商品住房、城市和國有工礦棚戶區改造住房等在內的保障性住房體系。其分配情況是：經濟適用房是機關、事業單位的職工，廉租房主要是供給最低收入人群，公租房作為過渡性住房，租給剛畢業的大學生等人群。在國家“十二五”規劃中，保障房包括城市的經濟適用房、廉租住房和政策性租賃住房，也包括林區、墾區、煤礦職工的棚戶區改造房（危改房）和游牧民定居工程住房。

中國20世紀90年代初開始住房制度改革，1994年出臺了《城鎮經濟適用住房建設管理辦法》，將經濟適用住房定義為“由相關部門向中低收入家庭的住房困難戶提供按照國家住房建設標準而建設的價格低于市場價的普通住房”。1998年，進一步提出建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系。中央政府對不同收入家庭實行不同的住房供應政策，國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，該通知提出最低收入家庭由政府提供廉租住房，中低收入家庭購買經濟適用房，其他高收入家庭購買或租賃市場價商品房，可以說，城市保障性住房建設進入了實質性的發展階段。

雖然中國保障性住房政策出臺已久，然而，因為各種原因，建設進程并不理想。截至 2008 年底，中國城市低收入家庭中僅 925 萬戶，3 024.75 萬人納入住房保障體系。分別占全部城市家庭及城市人口的 4.44% 和 5%，只占 20% 低收入家庭總戶數的 22.18%[1] 。2009年加強了保障房的建設力度，2009年保障房建設完成330萬套，2010年開工建設了590萬套（其中完工370萬套）。2011年3月全國人民代表大會公布了具體的保障房供給計劃，準備耗資13萬億元大規模地建設保障性住房，并計劃在一年內建設1 000萬套保障房。更為重要的是，為了落實保障房的建設，2011年中央政府將計劃完成情況納入對地方政府的考核。按照“十二五”規劃目標，今后五年將建設3 600萬套，其中2011年和2012年各建設1 000萬套，2013—2015年共建設1 600萬套[2]。

二、保障性住房的公平性——“幸運”的保障房

1.中國保障性住房的建設數量遠遠趕不上城市居民對住房的需求，保障水平遠遠不夠

近些年，中國房地產建設如火如荼，房地產市場熱鬧非凡，但保障性住房建設連計劃都難以完成，低收入人群住房狀況卻令人堪憂。究其原因，一是地方政府對保障性住房的建設積極性不高。因為，保障性住房，要占用一定的土地，土地資源是有限的，地方政府可賣的地也是有限的，建設保障房，出讓價較低，這無疑會減少地方政府的出讓金收入[3]。相反，商業地產可以獲得巨量出讓金，所以，地方政府會盡量發展商品房，擠壓保障房用地，中央政府要求的保障房數量，往往被打折扣，地方政府在保障房建設上往往虛報數字。由于保障性住房投資收益率低、投資回收周期長、經營管理相對復雜，而對社會資金吸引力較弱。商品住房市場與保障性住房市場結構發展不均衡、商品住房市場過于膨脹的背景下，政府保障性住房建設不足。

2.分配混亂，應保未保問題嚴重

一是保障對象雖有明確規定，但如何識別存在困難，確定對象難。一部分人雖然工資收入低，但灰色收入相當高，成為購買保障房的主力。另一部分人確實因為收入太低，極有可能造成即使能進入住房保障范圍的人最終也會因為支付能力的不足而無法得到實際的保障，游離于住房保障政策之外。真正的低收入階層買不起保障房，經濟適用房、限價房等有產權的住房，在很多城市實際已蛻變成富裕階層、特權階層和夾心層的福利房。

二是配套制度建設滯后，對需要保障者跟蹤監督難。個人收入及家庭收入都是不斷變化的，但中國目前沒有采取技術手段來跟蹤收入變化。保障房尤其是廉租房、公租房沒有回收機制，不能滾動發展。被占用的公共資源固化，不能利用現有資源為更多的人提供住房保障。

三是建設中的管理監督問題。保障房交給開發商建設，沒有進行有效控制，開發商對經濟適用房的建造標準隨意更改現象嚴重，使戶型越來越大，因此購買經濟適用房的往往還是中等偏上的收入群體。經適房套型偏大、價格偏高而實際上淪為中檔商品房，分配混亂而導致其保障功能變異。

四是對保障房分配監管不嚴，腐敗盛行。現實生活中，我們能了解到，不乏領導干部的親屬和關系戶，他們不需要排隊，也不需要抽簽，只要領導一句話，就可以獲得一套低收入者等待無數年才能排上隊的保障房。因為他們收入并不低，所以，面積越大越好，這正好為開發商提供了擴大保障房面積的強勁動力。制度的不完善及腐敗行為使中國的保障房面積越建越大，低收入人群獲得保障房的機會越來越少。

3.城鄉居民保障的不公平性

中國先前制定的有關保障房的政策都是排斥農村居民的，把農民工和城市居民分別對待。2005 年的《城鎮最低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》第 4 條規定“申請家庭成員中至少有 1 人為當地非農業常住戶口”。國家現行的經濟適用房政策《經濟適用住房管理辦法》（2007年）規定：“城市低收入家庭申請購買經濟適用住房應具有當地城鎮戶口”。這樣不具有當地城市戶籍的家庭不能享受住房保障政策。同時，幾乎每個城市的保障房都有戶籍方面的規定，只有本市常住戶口才有資格購買，或者要居住幾年以上。2007年以后外來農民工的境遇開始有所改善。2007年國務院發布的《關于解決城市低收家庭住房困難若干意見》明確規定要“集中建設向農民工出租的集體宿舍”。2010 年 6 月 13 日，由住房和城鄉建設部等七部門聯合制定的《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》。《意見》規定：“有條件的地區，可以將新就業職工和有穩定職業并在城市居住一定年限的外來務工人員納入供應范圍。”

4.權力介入，導致了不同群體間的不公平

保障房建設運行機構政出多門、職能分散、關鍵機構缺失。機構越多，出臺的政策越多，插手的人越多，這些政策的管理人員并不是為老百姓的利益著想，想的都是在自己的權力范圍內，如何做出對自己人有益的規定。所以，中央政府督促保障房建設，而到了地方政府那里，雖然政府并不愿意建，但真正建了，誰都不想放過，保障房成了唐僧肉，每個部門每個人都想挖一塊。目前，建立一個體系健全的全國性機構網絡去實施保障房的建設、供給、分配與監管，似乎是一個亟待破解的體制難題。

5.政策導向偏差，低收入家庭集中居住導致的“馬太效應”

政府主導的非產權保障性住房建設，一般都是集中建設，而且，為了不占用黃金地段，把保障房建在較為偏遠的地段，這不僅造成了低收入階層的“聚居”現象，而且造成了遠離中心城區的“偏居”現象。造成中低收入家庭就業機會減少，向上流動機會少，交通等生活成本提高，醫療教育水平較低，享受城市公共設施較少。使得低收入家庭的收入水平和居住狀況固化和強化。低收入家庭聚居在一起，不僅他們的生活狀態較差，他們的子女也可能世襲他們的低收入狀態和較差的居住院狀況。

三、力促保障房的公平性

1.讓保障房申請人確定穩定的排隊預期

現在保障房最大的問題就是人多房少，住房困難人群以什么方式獲得住房，是最重要的。目前的排隊制度，是否合適，是否公平？是首先要考慮的問題。要公平排隊，就要對每個申請住房的人的收入狀況和住房狀況有真正的了解，所以，要建立一個保障房申請者的信息和跟蹤系統，只要符合收入條件和住房困難條件的，都可申請加入這個系統。不符合保障房申請資格的人，不能進入這個系統，也就不能獲得保障房。這樣，先把權力干預排除了。其次，對保障房信息系統，公眾可以進入，可以咨詢；監督部分隨時可以監督和質詢；保障房申請者隨時可以查詢，看自己的排隊情況，如果發現問題，可以質疑。最后，由一個部門對信息系統和保障房建設及分配進行歸口管理，解決政出多門的問題。這樣責任明確實，問責容易，便于監督。

2.加大建設力度，調整住房結構，做到應保盡保

保證土地供應。雖然保障房人多房少，但在目前住房不充裕的情況下，也要多想辦法，盡量做到應保盡保。建立多種保障方式，對住房困難者，提供幫助。在建設資金不足的情況下，政府應當保證保障房建設的土地供應，先多建一些廉租房，保證最基本的需求。

加大經濟適用房建設力度。在普通商品房建設中，政府要求開發商提供一定數量的經濟適用房，供低收入者選購，同時，減少集中成片的經適房開發。按照國土資源部關于《堅持和完善土地招標拍賣掛牌出讓制度的意見》（國土資發[2011]63號）的有關要求，以“商品住房用地中配建保障性住房”方式出讓土地使用權的，土地出讓成交后，成交價款和競得人承諾配建的保障性住房事項一并寫入成交確認書和出讓合同。

多方籌措建設資金。在保障房建設資金不足的情況下，用更多的土地出讓金和房屋交易稅用來建設保障房，而不是用來搞其他基本建設和投資給企業；同時，按國務院有關規定，地方政府債券資金主要安排用于公益性建設項目，包括保障性安居工程。鼓勵民間資本參與政策性住房建設，支持和引導民間資本投資建設經濟適用住房、公共租賃住房等政策性住房，參與棚戶區改造，享受相應的政策性住房建設政策[4]。

提供方式上，實行多樣化。對于符合申請保障房條件的居民，借鑒美國等的經驗，從補磚頭到補人頭，這樣更具有科學性[5]。因為，保障房供給中存在的一系列問題，短期內難以解決，而對個人收入的監控，相對較容易，所以，政府可以根據個人收入情況決定住房補貼的多少，這樣，可以更公平，居民對住房的選擇也更自由，更合理。

通過降低房屋閑置率，提高保障水平。目前中國房地產投資和投機異常嚴重，很多人都有多套住房，有學者建議，為提高保障水平，降低房屋閑置率，要求已購住房，沒有投入使用的，在一定期限內，交給專門的社會組織，提供給無房者租住。督促房屋所有者交出房屋的辦法是閑置的住房要交稅，愿意出租的減征或免征閑置稅。筆者認為，這是一個提高保障程度的好辦法，不僅可以在現在房源基礎上解決一部分人的住房困難，而且，可以通過專門組織進行公開化操作，引導房價租金向合理水平回歸，充分挖掘現有房屋資源，讓低收入者有更多機會租住面積更大的房屋。

3.充分發揮政府的主導作用，實現保障房的城鄉統籌

目前，發達國家普遍使用以居住地為中心的人口管理模式，只要有合法固定住所和相對穩定職業或合法生活來源，就可以落戶，享受住房保障的福利。在中國城市化加速發展的今天，城市吸收了大量的農村居民，所以，“農民工”與城市居民在住房保障上理應享受平等待遇。進城務工農民一般是雙困家庭，在廉租房和公租房供應中，應重點向他們傾斜。今后，中國要逐步取消城鄉差別的戶籍制度，實行居住地制度，只要是居住在城市的居民，都能享受統一的包括住房在內的社會保障制度。

房屋作為最基本的生存條件，政府應讓每個居民都有所保障。然而，實踐中，由于地方政府不作為，中國的經適房是由開發商主導的。這也就是保障房少、大且貴的原因。所以，地方政府務必在保障房的政策制定、分配管理、監督方面都要負起責來。

4.小產權房合法化，增加面向低收入者的住房供應

所謂小產權房，就是指由開發商和村委會合作，或者村委會自行組織建設，在宅基地等用地上開發住宅，而后自行銷售，并向購房者發放由鄉鎮政府制作的“房產證”的住房。中國自1994年土地財政發展以來，地方政府償到了賣地的甜頭，一步一步，與開發商形成了利益共同體。土地市場被政府壟斷，房地產開發被房地產開發商壟斷，政府高價賣地，開發商高價賣房，各得其所。農村土地不能進入市場，居民自己不能建房，也不能合作建房。在政府推高地價、房價步步升高而農民出讓土地收益過低的情況下，村莊和鄉鎮聯合起來，在集體用地上自行建房出售。因為巨大的市場需求，小產權房建設遍地開花，雖然它一直是違法的，但是屢禁不止。小產權的開發，在中國已有十幾年的歷史，近年來房地產價格的暴漲更是導致其迅速發展，據調查在北京大概占比 20%左右，深圳占比可能高達 40%～50% [6]。小產權房違背現行法律，但卻涉及到眾多人的直接利益，如果政府不能妥善的處理，很可能引發嚴重的社會危機。現在關于小產權房的討論十分熱烈，對小產權房合法化的呼聲日益高漲。實際上，集體和農民擁有土地所有權，他們的土地進入市場就是合法的，然而，按照中國《土地管理法》的規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，“任何單位和個人進行建設需要使用土地的，都必須依法申請使用國有土地”。所以，我們落實農民土地所有權，還有很長的路要走，首先，要從源頭解決問題，對《土地管理法》作適當修改，在保證農村土地所有權真正集體所有的前提下，盡快規范相關交易行為，出臺相關措施，讓小產權房合法化，讓低收入者有更多可選擇的房源。

參考文獻：

[1] 湯臘梅.基于住房支付能力的住房保障對象的界定[J].城市發展研究，2010，（10）.

[2] 黎民，陳峙臻.保障房供給中的負保障現象及其消除[J].武漢大學學報：哲學社會科學版，2012，（1）.

[3] 郭正模.保障性住房建設面臨的土地供給難題與破解方略[J].資源與人居環境，2012，（5）.

[4] 施昌奎.吸引民間資本進入北京保障性住房建設的思考[J].北京社會科學，2011，（4）

[5] 楊贊.保障性住房融資的國際經驗借鑒：政府作用[J].現代城市研究，2010，（9）.

[6] 盧麗濤.深圳啟動土改試點：對小產權房進行確權[N].第一財經日報，2012-05-25.

[責任編輯 劉嬌嬌]