國有土地收支管理亟待加強(qiáng)

陳穎

摘 要：在“土地財(cái)政”下，地方國有土地出讓收支數(shù)額龐大，但在實(shí)際管理中存在“匯繳戶”繳款入庫時(shí)滯長和入庫額不完整，土地出讓支出成本性支出和其他支出大、支持農(nóng)村支出少，未足額提取部分基金等問題。產(chǎn)生這些問題的原因主要是配套制度缺位、部門利益作用和地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配等，因此，建議實(shí)行土地出讓收入直繳、科學(xué)編制土地預(yù)算和加強(qiáng)部門間協(xié)作與配合等來規(guī)范國有土地出讓收支管理。

關(guān)鍵詞：國有土地；收支管理；土地出讓

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0024-02

一、國有土地收支的現(xiàn)狀

國有土地使用權(quán)出讓收入是政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款，包括通過“協(xié)議與招拍掛”方式取得的土地出讓收入、土地劃撥收入、租賃收入和變更補(bǔ)繳收入等。目前，土地出讓收入由財(cái)政部門負(fù)責(zé)征繳管理，國土資源管理部門負(fù)責(zé)具體征收，國庫負(fù)責(zé)辦理土地出讓收入的收納、劃分、留解和支出撥付。國土部門將收取的土地出讓金存入財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的“非稅收入?yún)R繳戶”，一定期限（一旬或一月或不定期）將資金劃給人民銀行國庫。支出通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，由財(cái)政部門開具撥款單，國庫直接將款項(xiàng)劃給收款人。2009—2011年，海南省土地收入入庫額占基金收入比例在80%以上，占地方財(cái)政收入比例在30%以上；海南省土地支出占基金支出比例也在80%以上，占地方財(cái)政支出比例分別在20%左右。

二、國有土地收支管理中存在的問題

1.通過“匯繳戶”集中匯繳入庫的方式存在一定弊端。一是“匯繳戶”中的土地出讓金未完全繳入國庫。現(xiàn)行政策規(guī)定，土地出讓收支應(yīng)納入地方政府性基金預(yù)算，收入全額繳入國庫，但2007—2011年，海南省國有土地出讓合同價(jià)款和入庫金額都會有規(guī)模較大的差額。二是不利于土地出讓金及時(shí)繳庫。現(xiàn)行政策規(guī)定，土地出讓金于十個(gè)工作日內(nèi)由非稅收入?yún)R繳專戶匯繳入庫，但在實(shí)際操作中，土地收入入庫是根據(jù)財(cái)政部門需要從商業(yè)銀行調(diào)度資金，有時(shí)一個(gè)月劃撥一筆，第四季度才將資金全部調(diào)度入庫，有些地區(qū)第四季度入庫額占比達(dá)到全年入庫額的50%以上。

2.國有土地支出中土地出讓支出中成本性支出占比高，用于農(nóng)村建設(shè)的支出尤其薄弱。國有土地支出大致可概括分為四類：成本性開發(fā)支出、① 城市建設(shè)支出、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、廉租住房支出。成本性開發(fā)支出在土地出讓支出中始終占有較高比重。2009—2011年海南省成本性支出占比均在70%以上，而用于新農(nóng)村建設(shè)的支出占比不到10%，土地出讓金支出中用于農(nóng)村建設(shè)的比重較低。

3.國有土地支出中“其他土地使用權(quán)出讓收入安排的支出”用途不規(guī)范，支出繁雜。根據(jù)財(cái)政部、國土資源部和中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法的通知》（財(cái)綜[2006]68號）的規(guī)定，“其他土地使用權(quán)出讓收入安排的支出”反映“從土地出讓收入中支付繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、支付破產(chǎn)或改制國有企業(yè)安置費(fèi)等支出”。隨著近年來土地用途的不斷調(diào)整，一些在其他支出中所列的項(xiàng)目都已單列出來；目前按財(cái)政部《2012年政府收支分類科目》的規(guī)定，“其他土地使用權(quán)出讓收入安排的支出”反映“土地出讓收入用于其他方面的支出”。但在實(shí)際支出時(shí)，“其他土地使用權(quán)出讓收入安排的支出”往往出現(xiàn)金額大、用途不規(guī)范且繁雜的情況。2009—2011年部分地區(qū)其他支出累計(jì)額占土地支出比重達(dá)到50%，用途集中在四種類別：一類是歸還地方融資平臺貸款本息；一類是工程建設(shè)；一類是民生類支出；一類是行政類支出，其中：歸還地方融資平臺貸款本息金額占的比重較大。由于文件規(guī)定不明確，地方政府將很多無法在預(yù)算支出中列支的項(xiàng)目都在此列支。

4.部分政策規(guī)定未能嚴(yán)格執(zhí)行。能完全落實(shí)。如：政策規(guī)定要將土地出讓凈收益的10%用于補(bǔ)充城市廉租住房保障資金，并根據(jù)廉租住房建設(shè)進(jìn)展及時(shí)核撥所需資金。但海南省廉租房建設(shè)支出在土地支出中的占比始終較低，2009—2011年其占比均不到10%。又如：按規(guī)定，海南省“按出讓總價(jià)的3%”計(jì)提“國有土地收益基金收入”和按“出讓面積53元/畝的20%”從土地出讓金中計(jì)提“農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入”，而海南省部分地區(qū)沒有計(jì)提這兩部分基金，即使提取基金的地區(qū)，很多也并沒有足額提取。

三、原因分析

1.配套制度缺位。“國辦發(fā)[2006]100號”（下稱100號文）要求，國土資源管理部門和財(cái)政部門應(yīng)確保將應(yīng)繳的土地出讓收入及時(shí)足額繳入地方國庫，地方國庫負(fù)責(zé)辦理土地出讓收入的收納、劃分、留解和撥付以及確保土地出讓收支數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無誤。但實(shí)際工作中，對土地出讓收入征管、劃繳、報(bào)解、入庫等具體操作缺乏配套的操作辦法；在業(yè)務(wù)流程及處理中，對各部門的職責(zé)分工也沒有明確具體要求，基層開展相關(guān)工作缺乏指導(dǎo)。

2.部門利益作用。土地出讓收入滯留在財(cái)政專戶，財(cái)政部門能夠靈活、方便地支配和使用，不會受到國庫的監(jiān)督；同時(shí)，大量資金滯留在商業(yè)銀行，增加了開戶行的信貸資金來源。因此，財(cái)政部門主觀上不愿將專戶收入繳庫，商業(yè)銀行為了擴(kuò)大資金來源，客觀上也為財(cái)政部門開戶及資金收付提供了方便。

3.地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配。海南財(cái)力比較薄弱，屬于中央補(bǔ)助的省份，但地方的事權(quán)卻無所不包，從行政性支出、基本建設(shè)支出到近些年逐年加重的民生性支出。在財(cái)權(quán)和事權(quán)不對等的情況下，土地收入成為地方政府財(cái)力的重要來源，雖然文件規(guī)定其使用范圍有嚴(yán)格限制，重點(diǎn)是要在保障被征地農(nóng)民合法利益的基礎(chǔ)上，將富余資金重點(diǎn)向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，但2009年以來除了征地拆遷支出外，償還融資平臺的地方債務(wù)卻成為支出的重點(diǎn)；同時(shí)各類民生欠賬支出也成為新的剛性支出。從國有土地支出預(yù)算科目的變遷中可以看到，2011年新增了“支付破產(chǎn)或改制企業(yè)職工安置費(fèi)”、“教育資金安排的支出”、“棚戶區(qū)改造支出”、“公共租賃住房支出”和“農(nóng)田水利資金安排的支出”，從土地支出中安排的支出項(xiàng)目越來越多。

四、建議

1.改革土地出讓收入繳庫方式，實(shí)行資金直接繳庫。建議將通過“匯繳戶”集中匯繳土地出讓收入的方式改為通過財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS）直接繳庫，即繳款單位繳款后由經(jīng)收商業(yè)銀行直接劃轉(zhuǎn)國庫，加快土地出讓收入的入庫速度，防止資金滯留于國庫之外。

2.科學(xué)編制土地預(yù)算，強(qiáng)化土地預(yù)算執(zhí)行剛性。國土資源部門應(yīng)本著保護(hù)耕地、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、長期發(fā)展的原則，制定好土地開發(fā)利用規(guī)劃；財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)土地開發(fā)利用規(guī)劃，堅(jiān)持“以收定支、收支平衡”的原則編制好預(yù)算，經(jīng)人大審查通過后，不應(yīng)輕易變更。同時(shí)土地支出的范圍和優(yōu)先次序要適度堅(jiān)持公共財(cái)政理念，更多地用于被征地農(nóng)民的利益保障，改善民生。

3.加強(qiáng)部門間協(xié)作與配合，建立對賬和監(jiān)督檢查制度。人民銀行國庫和地方財(cái)政、國土資源部門應(yīng)加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，解決實(shí)際工作中存在的困難，依法使用土地出讓收入，嚴(yán)禁超范圍使用，維護(hù)被征地農(nóng)民及土地出讓方利益。同時(shí)，財(cái)政部門、國土資源部門和人民銀行國庫要建立科學(xué)的對賬和監(jiān)督檢查制度，一方面三部門應(yīng)建立并切實(shí)落實(shí)土地出讓收入的定期對賬制度；另一方面三部門應(yīng)聯(lián)合審計(jì)部門結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定切實(shí)可行的土地出讓金收支監(jiān)督管理辦法，每年至少對轄內(nèi)土地出讓金的收入、支出情況開展一次全面的檢查。

[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]