論產業升級過程中的環境執法創新與企業自律

摘 要：產業結構調整對環境管理的手段方法提出新要求，全社會、現代化的環境執法理念促使環境執法工作在發揮社會力量、提高執法人員素質和環境執法工作信息化方面有所創新。對現代企業承擔環境責任而言，需要首先遵守環境法律法規的規定，健全內部管理制度，保障信息公開。環境執法與企業自律的結合點是企業環境監督員制度，為更好保護環境，應當借鑒他國做法建立符合中國國情的企業環境監督員制度。

關鍵詞：產業升級；企業；環境管理；環境執法

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0120-03

產業優化升級的目標是提高利潤，加強競爭力，最大限度節能減排，保護環境。產業調整對企業環境管理的手段方法提出新要求。中國關于企業環境管理的研究已有時日，也取得較大成果。但是結合產業優化升級研究環境管理創新機制的還十分少見，目前尚未形成體系化成果。

伴隨產業優化升級，企業環境管理遭遇瓶頸期，創新管理體制并能行之有效是當務之急。因此研究在產業升級的條件下，如何提高行業環境守法能力與水平，規范環境管理機制建設，推進環境管理體制的創新，使環境管理工作與產業優化升級協調發展，是非常必要的。

一、環境執法創新是全社會、現代化環境執法工作的必然要求

（一）環保執法需要充分利用環境保護的社會監督和企業自律，依靠和發揮社會的力量

隨著社會的不斷發展和人民環保意識的不斷提高，公眾參與環境管理的意愿愈來愈強烈，社會公眾監督已經成為環境保護工作的一支重要力量。社會公眾及國內各類型NGO組織主要通過信訪、舉報、聽證會等方式參與環境管理。當然，與國外相比，國內NGO組織在環境管理中的作用因國情不同，不能以同一標準審視。國內環境保護社會監督支持第三方（如NGO組織）介入，但其在參與環境管理決策中的作用畢竟有限。

在社會監督力量的培育方面，具有中國特色的制度形式是“環境保護社會監督員”。在一些地區，為進一步加強環境保護工作的社會監督，保障公眾的環境知情權、參與權與監督權，促進環境執法人員依法履行職責，地方環保部門通過聘請環保社會監督員的方式，加強環境保護工作的社會監督，提高環境管理效能和全民參與環境保護的熱情。

然而，對于如何保障公眾的參與權和監督權，缺乏系統的環境監察工作制度的支持。因此，有必要適當調整現有制度，形成常態機制，落實社會監督的途徑、方式和權利，推進環境保護信息公開，有效監督環境執法工作，彌補環境保護執法資源缺乏的問題。

（二）執法手段的變化對環境監察隊伍的素質提出了更高要求

“十一五“期間，中國環保系統機構隊伍建設取得重大突破。組建國家環境保護部，建立6個區域環保督查派出機構，擴建了6個地區核與輻射安全監督站，成立中國—東盟環境保護合作中心、中國生態文明研究與促進會。截至2009年底，全國環保系統共有12 657個機構，從業人員達到18.8萬人。尤其是地區核與輻射安全監督機構人員編制由34人增加到331人，核與輻射安全中心人員編制由100人增加到600人，到2012年中央本級監管人員將增加到1 000人。“十一五”共安排16.59億元，配備環境執法車輛5 128輛，執法儀器設備86 351臺套。環境監測能力投入大幅增加，中央財政安排55.86億元，支持環境質量監測能力建設及國控重點污染源監督性監測運行[1]。

在環境執法手段方面，傳統的環保治理模式是“先污染后治理”，這與傳統的環境監察執法模式有必然聯系。新形勢下，傳統的依靠人力巡查發現污染隱患的方式嚴重滯后且效率低，取而代之的是“信息化執法”、“數字執法”等現代化的執法模式，進一步拓展傳統執法模式，如污染源自動監控系統、環境監測監控集成管理系統以及在線監控系統。在具體執法手段上的創新推動了環境監察執法工作的開展，如污染物的快速檢測手段以及利用無人機偵察、在線監控、移動探頭、地面巡查進行四位一體的全方位，立體式監管。上述執法手段的變化，要求環境執法隊伍配齊配強執法裝備，全面提升整體素質和執法能力，也需要充分利用環保系統內外的教育資源，努力形成多層次、多渠道、大規模培訓格局，切實提高一線執法人員的政治素質和業務水平，以適應新時期環保執法的要求。

（三）環境監察管理方式的信息化要求環境監察制度的規范化

要實現環境執法的“精細化”管理，不僅需要執法人員掌握環境監察各項工作制度，也需要環境執法人員能在第一時間調取所轄地區排污者有關污染源數量、類型；排污費繳納情況；所受行政處罰情況等各類型環境監察信息。傳統的管理方式下，無論內部工作制度還是企業信息，都用紙質制作，翻閱查找費時費力導致效率能下。實現環境監察管理方式現代化的要求進行環境管理信息的數據庫建設，如環境監察應急指揮系統、環境污染投訴受理及處理系統、環境監察執法管理系統、排污收費管理系統、污染源自動監控系統等數據庫類型。在數據庫運用上，能實現一個平臺，資源共享，推動環境監察管理效能的不斷提高。

二、企業自律是企業承擔環境責任的重要體現

企業的社會責任是指企業在謀求股東利潤最大化之外所負有的維護和增加社會利益的義務[2]。在現代社會，環境問題已經成為日益嚴重的社會問題，企業已不能置身事外。尤其在綠色浪潮興起后，“經濟人”所謂的最大化行為也只能在特定的制度環境約束下才能發揮效用。這些約束主要來自人類自身認識能力的有限性，環境的復雜性和不確定性，信息的不完全性和不對稱性，以及法律、規章、價值理念、道德規范和意識形態等。在保護環境、合理利用資源的基礎上考慮資源的有限性應當成為企業社會承擔的重要部分，即承擔環境責任[3]。企業的環境責任是企業對社會所承擔的環境保護的義務，是企業社會責任的重要方面。

（一）遵守環境法律法規是企業承擔環境責任的起點

經過多年不懈努力，中國環境立法逐步完善，在法律相對健全條件下，對企業行為在資源利用與污染控制方面進行了有效規范。企業作為環境污染的重要承擔者，遵守法律法規的基本要求是其承擔環境責任的起點。

1.在項目建設階段，應遵守環境影響評價制度和“三同時”制度。《環境影響評價法》實施近十年來對環境的改善起到了積極作用，但是存在的問題也不容忽視。環境影響評價制度執行率不高，制度規定不健全。省級項目的環評執行率普遍較高，但存在漏報漏批、補辦手續的現象，有的造成了嚴重影響后才亡羊補牢。由于對違反環評制度的法律責任規定力度不夠，處罰程度輕，成為企業“違法成本低，守法成本高”的根源。對于“三同時”制度的執行問題則是大多企業未對建設項目的實施專門環境管理，建設單位不嚴格按照環保部門要求落實環保設施[4]。由于缺乏必要的監督，不少企業將環境法律的規定視若罔聞，這加劇環境污染和資源破壞的程度。

2.在生產過程中，遵守《清潔生產法》，降低資源消耗。資源的合理使用源自于資源的稀缺性。企業必須有計劃的合理利用，其利用率必須控制在資源的再生和自然增長的限度內，否則，它終將被耗竭，這是與可持續發展觀背道而馳的。對于不可再生資源，企業在制定消耗速率時應充分考慮資源的臨界性，以確保在得到可接受的替代物之前，該項資源不會枯竭。否則，企業會因該項資源枯竭而又得不到合適的替代物而被迫關閉或停產，可持續發展也就無從談起[5]。1997年，聯合國環境規劃將清潔生產定義為“在工藝、產品、服務中持續地應用整合且預防的環境策略，以增加生態效益和減少對于人類和環境的危害和風險”，簡言之，清潔生產要求企業在生產過程中節約原材料與能源，淘汰有毒原材料，減降所有廢棄物的數量與毒性。

（二）建立健全企業內部環境管理制度

《環境保護法》等法律規定，產生環境污染和其他公害的單位，必須把環境保護工作納入計劃，建立環境保護責任制度；采取有效措施，防治在生產建設或者其他活動中產生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體、放射性物質以及噪聲、振動、電磁波輻射等對環境的污染和危害。《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》等部門規章，要求企業建立健全環境污染防治責任制度和機制。企業內部環境管理制度體系包括內部綜合環境管理制度、污染治理管理制度、環境應急管理制度等環境管理制度。

1.內部綜合環境管理制度。綜合環境管理制度包括企業內部各部門環境職責分工、綜合環境保護管理辦法、環境保護會議協商制度、環境監測制度、節水節能管理制度、環境應急預案、尾礦庫或渣場環境管理制度、環境宣傳教育和培訓制度等。

2.污染治理管理制度。首先，企業需通過管理制度明確排污申報登記，包括排污申報登記的時限、申報內容、報表臺賬管理；其次，應明確排污收費制度，包括排污費的核對、繳納及排污費的減免緩繳的辦理；再次，污染設施運行管理，包括大氣、廢水、固體廢物和噪聲污染治理設施的運行管理，廢棄物的處置以及運輸、轉移的環境管理要求；最后，企業污染排放目標，包括節能減排措施、達標排放和總量控制等內容。

3.環境應急管理制度。包括企業環境風險源辨識與評估、企業環境應急管理（組織機構、制度、責任、監督檢查、培訓、演練）、企業環境應急救援（應急預案、應急救援程序、應急保障、應急決策）、企業環境應急咨詢（技術咨詢、危險化學品應急咨詢、應急處置手段咨詢、專家咨詢）等內容。

（三）注重環境信息公開，維護公眾知情權

《清潔生產促進法》、《環境信息公開辦法（試行）》等對于企業環境信息公開的方式和內容有明確規定。污染物排放超過國家或者地方排放標準，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標的污染嚴重的企業，應當向社會公開企業名稱、地址、法定代表人，主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標、超總量情況，企業環保設施的建設和運行情況，環境污染事故應急預案等信息。

《環境信息公開辦法（試行）》規定，企業應當按照自愿公開與強制性公開相結合的原則，及時、準確地公開企業環境信息。企業環境信息公開的范圍包括：企業環境保護方針、年度環境保護目標及成效；企業年度資源消耗總量；企業環保投資和環境技術開發情況；企業排放污染物種類、數量、濃度和去向；企業環保設施的建設和運行情況；企業在生產過程中產生的廢物的處理、處置情況，廢棄產品的回收、綜合利用情況；與環保部門簽訂的改善環境行為的自愿協議；企業履行社會責任的情況；企業自愿公開的其他環境信息。

三、環境執法與企業自律的結合點：企業環境監督員制度

（一）中國企業環境監督員建立的意義

企業環境監督員制度有利于增強企業社會環境責任意識、規范企業環境管理、改善企業環境行為，通過企業守法與環境執法相結合、企業自律與外部監督相結合的方式，在企業內部建立企業環境管理組織機構，制定并完善企業內部各項環境管理與監督制度，督促企業環境管理與監督人員履行職責，促進企業主動守法[4]。中國從2003年開始企業環境監督制度的試點工作。在試點工作的基礎上，環保部于2008年制定《企業環境監督員制度建設指南（暫行）》（以下簡稱《指南》），鞏固試點成果。根據《指南》，設置環境監督員的“特定企業”是指具有一定生產規模或特定行業的生產企業，其劃分依據主要是污染物的排放總量或特定污染物種類，如有毒有害物質。

（二）中國企業環境監督員試點工作的成效及問題

企業環境監督員試點以來取得了諸多成果：一是完善了企業內部環境機構，諸多企業按照試點要求設立了企業環境管理總監和具有環境污染控制技術性、專門性知識與技能的企業環境監督；二是強化了企業內部環境管理制度建設，如企業環境規劃、企業內部環境標準制定、獎懲制度等；三是健全了環保部門的溝通與協調機制；四是推進了污染減排工作的進行[6]。當然，企業環境監督員制度試點也存在實施企業環境監督員制度法律依據不足、獨立性和有效性難以保證和業務水平還有待提高等問題。

（三）建立中國企業環境監督員制度的路徑

1.組織架構方面。企業環境監督員的組織架構分為企業環境管理總負責人和企業環境監督員兩級管理。企業環境管理總負責人指在企業內全面負責環境管理工作，對企業環境監督員進行指導、監督，承擔企業環境行為法律責任的企業廠長或負責環境管理的副廠長，或者其他同等級別，并取得環境保護部頒發的培訓合格證書的企業主要負責人。企業環境監督員是在企業環境管理總負責人的領導下，具體負責企業的污染防治、監督、檢查等環境管理工作，承擔其工作范圍內的法律責任，并取得環境保護部頒發的培訓合格證書的企業環境管理人員。

2.管理人員素質方面。對企業環境管理與監督人員具備知識的要求分為掌握、熟悉、了解三個層次。掌握即要求能在實際工作中靈活運用，熟悉即要求能夠理解并簡單應用，了解即要求具有企業環境管理相關的廣泛知識。

3.機制建設方面。建立企業環境管理與監督人員登記備案制度和報告制度。填寫登記申請表，由縣級以上環保部門環境監察機構對符合條件申請人，根據級別和專業分別登記，登記類別分為：企業環境管理總負責人和企業環境監督員。獲得培訓合格證書者須在3個月內辦理登記。企業環境管理與監督人員實行報告制度，加強與環保部門溝通。每季度向市級以上環保部門環境監察機構報告有關情況。

4.制度建設方面。建立健全企業環境管理臺帳與資料，完善企業內部環境管理制度，包括企業環境規劃與計劃；企業污染減排計劃；企業環境綜合管理制度（企業各部門環境職責分工、環境報告制度、環境監測制度、尾礦庫或渣場環境管理制度、危險廢物環境管理制度、環境宣傳教育和培訓制度等）；企業環境保護設施設備運行管理制度（企業環境保護設施設備操作規程、交接班制度、臺賬制度、環境保護設施設備維護保養管理制度等）。

參考文獻：

[1] 周生賢.緊緊圍繞主題主線新要求 努力開創環保工作新局面——周生賢部長在2011年全國環境保護工作會議上的講話[EB/OL].

中華人民共和國環保部，http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201101/t20110120_200070.htm，2012-10-21.

[2] 盧代富.企業社會責任的經濟學與法學分析[M].北京：法律出版社，2002：97.

[3] 黃錫生，宋海鷗.企業環境責任的立法完善[J].重慶建筑大學學報，2005，（3）：121.

[4] 宋海鷗，胡天蓉，郜峰.試論促進企業環境守法的制度建構[J].中國環境管理干部學院學報，2011，（3）：10-12.

[5] 石友蓉.企業承擔社會責任成本與可持續發展戰略[J].武漢大學學報：社會科學版，2004，（5）：550.

[6] 整體推進，進展明顯：企業環境監督員制度試點開展情況總結[J].環境教育，2008，（10）：61-62.

[責任編輯 陳鳳雪]