新形勢下新型農民培訓問題研究

申建旗　陳定洋

摘 要：培育新型農民是新農村建設的應有之義，當前這項工作在實施過程中暴露出許多問題，影響了教育培訓工作的質量和效益。運用經濟學最基本的供求分析法，將當前新型農民教育培訓問題歸類為“有效供給不足”和“有效需求不足”現象并存，亦即存在教育培訓供求的結構性失衡，論文分析了供求之間結構性失衡的原因，并在此基礎上對于搞好教育培訓工作應采取的策略進行了探究。

關鍵詞：教育培訓；有效供給； 有效需求；農民

中圖分類號：F240 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0135-03

新農村建設的主體是農民，要從根本上改變農村面貌，建設社會主義新農村，就必須改變農民的面貌，通過教育培訓造就出適應新農村建設需要的新型農民。近年來，各級政府及相關部門對農民和農民工的教育培訓做了大量工作，取得了階段性成果，同時在工作實施中也暴露出不少問題，從而使教育培訓的質量和效果大打折扣。分析問題及其產生的原因對于解決這些問題，更好地完成新型農民教育培訓的歷史性任務具有重要意義。本文基于公共產品供給理論認識，運用經濟學最基本的供求分析法，將當前新型農民培訓問題歸類為“有效供給不足”和“有效需求不足”現象并存，亦即存在教育培訓供求的結構性失衡，分析供求之間結構性失衡的原因，并在此基礎上對搞好教育培訓工作的策略進行探究。

一、存在的問題

下面分別從供給方（政府相關部門）和需求方（農民）兩方面分析新型農民教育培訓中存在的問題。

（一）供給方視角下存在的主要問題

供給方存在的問題就是政府部門在新型農民教育培訓中存在的問題，2010年安徽省農委針對基層反映農民對免費培訓“不領情”進行調研，列舉新型農民培訓工作存在的主要問題[1]：（1）政策宣傳力度不夠，導致廣大農民不了解培訓信息；同時導致不能及時有效地宣傳工作中的典型做法與成效，營造良好民生工程實施氛圍。（2）農民培訓與農民需求脫節。表現為：1）沒有根據當地產業特點和農民需求進行調查來擬定培訓方案，內容針對性不強。2）培訓時間安排不當，少數地方在農忙或關鍵農時季節也組織培訓，農民參訓率和出勤率大大減少。3）少數培訓機構師資力量薄弱，教學方式單一，存在一個老師同時上四五種課程現象，往往造成有需求的農民感覺培訓滿足不了要求等。（3）項目監管不到位，項目驗收不夠嚴格，以致個別培訓機構的培訓時間不足、資金使用不規范、培訓臺帳檔案不夠完善等現象。（4）培訓體系建設不完善，開展農民培訓的部門較多，但彼此間缺乏相應的業務協作等。（5）資金投入相對不足。例如，安徽某職業技術學院2010年組織實施新型農民創業培訓共承擔三期（600人次），按財務核算虧損近6萬元（按照教學計劃人均成本近1 000元，但按照相關政策規定，省級劃撥資金800元/人，市配套100元/人，人均虧100/人）。

（二）需求方視角下存在的主要問題

需求方視角下分析存在是問題就是從教育培訓的對象農民角度考察工作中暴露的問題，經調查主要問題如下：

（1）新型農民培訓項目較少。調查中絕大多數村民認為，當地政府對所在村均提供過一些新型農民培訓項目，但數量較少；調查統計顯示，588位農民中只有180人參加過各類針對農民的培訓項目，約占總數的30.6%。對于408位農民未參加培訓原因調查，“沒有人組織”是農民沒有參加培訓的最重要原因。（2）培訓效果差。只有47.5%的培訓農民對培訓效果持正面評價，29.1%認為并無明顯效果，甚至有23.4%持完全負面評價，認為“沒什么效果”。訪談中例舉當前農民培訓存在問題有：1）培訓管理不嚴格。開班儀式有政府部門人員，隨后就沒有人影，培訓存在形式主義。2）專家講授內容理論性太多，培訓內容缺乏實際操作性和實用性。3）培訓方式單一，一般都是采用集中講課形式。4）培訓時間過短，培訓作用不大。（3）配套服務不完善，政府公共服務不到位，沒有做好農產品推介和勞務供需對接等培訓后續工作。（4）“攤派”生源嚴重。大部分學員是地方政府和培訓主管部門用行政命令、硬性“攤派”的方式組織來參訓，學習積極性并不高。

二、原因分析

從培訓的供給方政府部門看，存在的問題可以概括為 “有效供給不足”表現為總量不足和供給效率低下。總量不足即農民視角下培訓項目較少和資金投入相對不足；供給效率低下即是農民視角下培訓效果差，培訓供給與培訓需求脫節、項目監管不到位和培訓體系建設不夠。從培訓的需求方農民看，存在的問題可以概括為“有效需求不足”，表現為農民對免費培訓“不領情”以及“攤派”生源嚴重、學員素質低等，下面具體分析原因。

（一）“有效供給不足”原因分析

新型農民教育培訓“有效供給不足”原因可以概括四個因素：片面的政績觀、事權財權不合理配置、“內向型行政”體制和運行機制不健全，前兩個因素導致總量不足；后兩個因素導致效率低下。

1.片面的政績觀導致政府缺乏責任感和緊迫感 [2]。在當前以經濟建設為中心和GDP政績考核的大背景下，農民教育培訓工作作為一項長期堅持的艱巨任務，工作本身不能為各級政府產生直接的經濟效益，不能帶來政績；相反，還需要增加各級政府投入，增加財政負擔。調研中發現，許多地方政府忙于“招商引資”、“爭資跑項”，新型農民培訓工作僅僅作為一項“軟任務”執行，缺乏責任感和緊迫感。甚至有些基層領導認為這項工作可有可無，認為只要讓農民“穩定”，不上訪鬧事就行了。

2.事權財權配置不合理導致基層政府缺乏積極性。按照財政分權理論，事權財權相連，各級預算主體支出職責的劃分應遵循事權與財權相一致的原則。當前新型農民培訓工作中縣、鄉兩級政府之所以沒有表現出積極性，究其根源，在于新型農民培訓的事權財權不對等。中央、省政府部門具有較大的財權，掌握了同級財政支持的項目經費，而縣級政府卻是培訓任務的直接實施者。縣級政府苦于財政壓力難以支付配套經費，工作安排上經常“打個折扣”。

3.“內向型行政”體制導致部門條塊分割、協作困難。目前中國政府體制高度集權的“內向型行政”，導致政府管理權利運行的單向性和閉合性，也形成了政府運行機制“碎片化”。這種行政模式極易形成部門間利益保護性，不愿意喪失項目經費的管理權。長期以來，農民培育工作由勞動保障、農業、科技、扶貧辦等多家部門開展。由于缺少統一的規劃和協調機制，農民培訓形成條塊分割、培訓內容與情況相互不了解、不能相互銜接、不能有效利用有限培訓資源的局面。

4.運行機制不健全導致培訓流于形式。一是培訓機構資質認定不嚴謹。當前認定的一些培訓機構、特別是一些政府職能部門自己所屬的培訓機構的培訓條件和能力嚴重不足，往往只有一個培訓教室和數十套桌椅，缺乏實訓條件，致使培訓效果欠佳。二是管理體制僵化，政府“重計劃、輕實施、走程序”現象普遍存在。省級管理部門下發新型農民培訓計劃，其內容細致入微，甚至課程時間、開班規模均規定其中。這雖然便于監督管理，但不一定符合各地實際培訓情況，導致一些下級政府部門為了完成任務不得不“運作”培訓。例如，為應付上級檢查，基層部門“動員、物化刺激”農民參加培訓，老師講完課，拍了照或者錄了像，做了臺賬便可以結束，農民稱之為“表演培訓”；基層多部門協商，統一招生、統一培訓，實際培訓了同一批農民，但這幾個部門均用此次培訓向上級匯報業績并獲取經費；更為嚴重的是某些不良培訓機構為套取培訓資金而“跑項目、空運轉”。三是“精細”量化考核有嚴重副作用[3]。當前新型農民培訓績效管理特點是考核越來越量化、細致，有臺賬、有錄像，農民姓名、身份證、培訓教案、培訓效果評估表一應俱全，檢查考核中有文字檢查等“明察運動式”和電話調查等“暗訪特務式”。當前政府新型農民培訓實踐中存在大包大攬，封閉運行現象，這是全能政府的典型特征和表現。一些培訓扭曲為“培訓”需要農民，而不是農民需要“培訓”，農民在培訓中難以表達權利。新公共治理經驗證明，出路在于政策制定應有政府以外的力量參與，政策執行的監督與政策效果的評估更應如此。否則，僅靠“運動”或“特務”方式，難成實效。

（二）“有效需求不足”原因分析

新型農民教育培訓“有效需求不足”原因可以總結為四“不”，即：機會成本高導致“不想”、理性小農導致“不愿”、組織化程度低導致“不能”以及政府服務不到位導致“不敢”參加培訓。

1.機會成本高不想參加培訓。當前城鄉二元經濟結構中農業比較收益低，致使農村大量青壯年高學歷者長年在外務工，導致“留守”農民中，一是兼業者眾多，調查樣本中588名農民中就有務農兼打工者201人（主要是中青年農民）。出于“耽誤時間”、“影響收入”等方面機會成本的考慮，他們普遍缺乏參與培訓的強烈意愿和實際行動，組織農民培訓難。二是務農農民中老年多、婦女多、文化低。調查樣本中588名農民中純務農人數有195人，主要是老年人和婦女，且文盲半文盲或小學文化程度。由于年齡偏大文化程度低，接受新知識、新技術能力弱，培訓質量和效果受到一定影響。更有一些農民認為憑多年的務農、謀生經驗即可，對培訓認識不足。

2.理性小農不愿參加培訓。從調查情況來看，“有效需求不足”很大程度上源于培訓方的職責缺失，如培訓內容與農民需求不符，培訓效果欠佳，作為“小農理性”，大部分農民就不想參加此類培訓，即“有效供給不足”導致了“有效需求不足”，農民對政府免費培訓“不領情”。

3.組織化程度低不能參加培訓。當前中國農民組織化程度低，截至2010年年底，全國依法在工商行政管理部門登記的合作社達37.91萬家，實有入社農戶2 900萬戶，約占全國農戶總數的11.6%[4]。農民的原子化，導致培訓信息不通暢，有培訓需求的農民對培訓項目不了解，不知道政府有哪些適合自己、對自己有用的培訓項目。

4.政府服務不到位不敢參加培訓。由于政府服務缺位，農民按照政府要求學習某種種養殖技術，來年豐收卻賣不出去，這樣的例子比比皆是，讓農民心有余悸。由于沒有建立培訓、就業、維權三位一體的農民轉移就業工作機制，青年農民發現即使學習了某種技術，也很難在城市找到相適應的工作，或者在工作中權利經常受到侵害；特別是農民創業培訓，按照政策規定，培訓合格后優先享受創業、農業項目扶持等方面優惠，但現實中金融、工商、稅務、土地等多單位、多部門卻難以協調，甚至處處碰壁，這些方面大大挫傷了他們參與培訓的積極性[5]。

三、對策探究

（一）提升“有效供給”

要強化政府職責、完善運行機制和培訓模式創新，構建新型農民教育培訓的長效機制。

1.就政府職責而言，需要認真宣傳組織、增加資金投入、制定法律法規及加大統籌協調力度。（1）通過宣傳組織等措施，轉變各級政府“慢待”新型農民教育培訓的思想，把新型農民培育工作融入各地的強省（市、縣）的戰略和大局之中，并納入官員考核體系；加大政府投入力度，并適時取消基層政府配套經費要求，調動其積極性。（2）把新型農民教育培訓工作納入法制化軌道。目前中國還沒有全國性的、專門的農民教育培訓法規，其規范程度和執行力度還基本取決于執行者的責任心和積極性。因此急需制定相關法律法規，以法律形式明確政府、培訓機構、社會組織以及農民的權利和義務，做到有法可依，依法開展。（3）做到“聯席會議辦公制度”制度化。各地的農村工作領導小組要做到聯席會議辦公制度的經常化、制度化，加大協調人社、農業、科技、扶貧辦等多家農民培育部門的力度，促使這些新型農民培訓部門制訂統一的農民工教育培訓計劃，協同組織實施，努力使培訓對象各有側重，培訓內容各有特色。

2.就運行機制而言，涉及職能部門和培訓機構，要切實做好分類培養、規范教學及透明監督工作。（1）摸清培訓需求，實行分類培養[6]。各地政府必須全面深入開展新型農民培訓需求調查。一方面使政府職能部門掌握農民實際培訓需求，及時調整培訓計劃；另一方面使培訓機構產生壓力，提高教學質量。（2）實施模塊化教學。培訓機構在切實加強“雙師型”教師隊伍建設和嚴格認定新型農民培訓基地，提高培訓師資質量的同時，必須對業已成熟的培訓項目，進行培訓教材規范，逐步實施模塊化教學。（3）建立第三方監督制度。為使新型農民教育培訓工作公開透明，政府應引入人大代表、政協委員開展定期或不定期的檢查督促；聘請專業會計師事務所對培訓資金流向進行審計，防止資金挪用、貪污等腐敗行為發生；發揮新聞媒體的社會監督作用等。

3.創新培養模式，發揮典型示范戶的帶動作用。當前政府、培訓機構要根據各地特點與農民需求，推行多樣化培養模式。如針對渴望進城務工農民而言，大力發展“政府+企業+農民”模式，進行有針對性的“定單”培訓。而對當前以老年人和婦女為主從事農業生產的農民群體而言，要發揮典型示范戶的帶動作用。

（二）促進“有效需求”

促進“有效需求”核心是提高農業比較收益，讓農民從教育培訓中不僅能獲得知識、提升能力，更能創造收益，為此，應從兩個方面入手。

1.提高農民組織化程度，提升農民參訓的組織性和積極性。一是加快發展農民專業合作社。它不僅改變分散經營農戶的市場弱勢地位，提高比較收益，也是把廣大農民組織起來進行教育培訓的有效載體。二是培養一批產業化龍頭企業。農產品加工龍頭企業要提升加工檔次和科技含量，形成品牌優勢和規模效益，必然自發組織農民參加生產技能培訓。當前要鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型利益聯結機制，大力推廣“龍頭企業+中介服務組織+農戶”、“合作社+龍頭企業+農戶”等新型組織模式，形成農民與龍頭企業結成利益共享、風險共擔的利益共同體，推進農業產業化經營又好又快發展。各種形式的農民組織發展起來了，作為組織成員的農民教育培訓就成為組織謀求利益實現發展的基本要求。

2.要對培訓工作進行合理規劃，提高教育培訓的效果和效益。為此需遵循四個原則，即“主體性原則、層次性原則、實用性原則、前瞻性原則”。主體性原則就是在培育過程中要注重發揮農民的主體地位，關注農民的需要。層次性原則主要是指培育對象由于學習經歷、生活經歷、年齡、性別等因素不同而分布成不同的層次，這就要求在培訓課程的設置、培訓內容、培訓方式和工作崗位的選擇上要表現出不同的層次和差異。實用性原則主要是說內容的設計要根據農民的現實狀況和生產生活的實際需要來設定，要通過培育能給農民的生產和生活帶來實際的益處。前瞻性原則主要是指培育工作要與市場經濟的快速發展相一致，并且要對市場發展趨勢做出正確的預測，使受訓農民適應經濟發展的需要，能力和事業不斷提升，收益不斷提高。

參考文獻：

[1] 安徽農委科教處.關于對基層反映農民對免費培訓“不領情”的調研報告[R].合肥：安徽省農委，2010.

[2] 莫鳴.新型農民培養模式研究[D].長沙：湖南農業大學，2009.

[3] 趙樹凱.農民工培訓的績效挑戰[J].華中師范大學學報：人文社科版，2011，（3）：1.

[4] 趙鐵橋.當前農民專業合作社的發展形勢和任務[EB/OL].http：//www.ccfc.zju.edu.cn/a/hezuozatan/2011/0624/6486.html.

[5] 李斌，李玉峰，童紅兵.宿州市農民創業培訓實施現狀及對策分析[J].宿州教育學院學報，2011，（2）：25.

[6] 魯可榮.安徽省留守農民素質狀況、培訓需求及新型農民培訓分析[J].中國集體經濟，2010，（1）：17.

[責任編輯 陳鳳雪]