中國公共沖突治理的困境與破解

廖克勤

摘 要：在中國社會轉型過程中，政府面臨越來越多的公共沖突，甚至演變為尖銳的暴力對抗，對社會穩定構成嚴重威脅。針對中國公共沖突治理的現實困境，在對公共管理的沖突解決機制和公共沖突治理中公共管理者角色深入分析的基礎上，提出了中國公共沖突治理困境的破解方略。

關鍵詞：公共沖突；沖突處置；沖突化解；沖突轉化；角色

中圖分類號：D60 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0229-03

一個日益多元化的社會，不僅人們的利益呈現出多元化的格局，而且人們的期望、價值取向、信仰選擇和生活方式也日益多樣化。轉型期的中國處于矛盾交錯的公共沖突高發期。如不能采取有效的方法來治理公共沖突，就有可能演變為尖銳的暴力對抗，對社會穩定構成嚴重威脅。

一、中國公共沖突治理的現實困境

沖突是指相關各方由于意識到利益、目標、信念或期望的對立而導致的對抗的意愿或行動。公共沖突即指那些事關公共利益的沖突。它既包括直接圍繞著公共事項而產生的沖突，也包括圍繞私人事項而產生但其發展影響到公共利益的沖突。

將沖突視為一個談判過程，有助于我們擺脫非敵即友的傳統思維模式[1]。沖突不僅具有負面的功能，而且還有一定的正面功能，如：多元化的沖突可以防止社會整體性分裂 ；可以作為“安全閥”防止大規模破壞；可以暴露關鍵問題；可以作為平衡機制有助于社會的維系；可以預防潛在風險；可以促進深度交流和相互理解。所以，沖突管理的任務，并不是一味地壓抑沖突，而是設法抑制沖突的負面作用，發揮沖突的正面作用。

在中國社會轉型的過程中，政府面臨越來越多的公共沖突。政府面臨的真正問題，并不僅僅是沖突數量的增多，而是沖突管理方式的轉變。面對新的形勢，各級政府都在探索公共沖突治理的有效途徑和方式。但從近年群體性事件發生頻率來看，目前中國的公共沖突治理還面臨著一些亟待解決的問題。

1.忽視常規管理。當沖突升級為大規模的暴力對抗形式時，應急管理是必不可少的。但當沖突還處于和平的對抗方式時，則需要常規管理。有效的常規管理，可以防止更多的沖突升級為大規模的暴力。但目前在面對各種沖突時，普遍存在強調應急管理而忽視常態管理的傾向。沖突管理的過度應急化，一方面會導致將本來可以常規化管理的沖突激發為暴力對抗沖突，另一方面會使那些本可以通過常規化化解的沖突累積成大規模的暴力對抗沖突。

2.忽視互動平臺。表達渠道是沖突各方表達訴求所需要的合法通路。互動平臺是沖突各方之間進行觀點交流和利益整合的場所。一是交流平臺，二是整合平臺。表達渠道的功能是信息匯集和壓力疏泄。同時它也會產生沖突放大和態度“極化”的效應。而交流平臺的功能，不僅在于能使問題聚焦，而且可以修正誤解、限制極化和開放視野。利益整合平臺則進一步在各種互不相容的主張背后，尋求可以相容的利益 ；區分那些不可妥協的利益和可以妥協的利益，從而縮小利益對抗的范圍；并通過合作尋找新的解決方案，來發現那些使沖突各方都可接受的共贏方案。表達渠道與互動平臺之間存在著依賴和互補的關系，二者的發展必須保持相對的平衡。中國目前在表達渠道和互動平臺的建設方式上存在著失衡，在強調開放表達渠道的同時，互動平臺的建設卻相對滯后。導致了負面效應的放大，最終影響政府的威信。

3.忽視社會作用。不同性質的沖突，應當采取不同的解決方式。行政的沖突，應當用行政的方式來加以解決。而社會的沖突，則應當盡量以社會的方式來加以解決。但是，由于中國目前社會建設方面的薄弱，我們過度強調政府在管理社會沖突方面的直接職責。這不僅加重了政府工作的負擔，而且也容易使本來存在于各社會主體之間的對抗轉變為社會主體與政府的對抗。它不僅使政府無暇顧及那些真正應當由政府直接干預的沖突，而且會使政府喪失公信力，失去處理重大公共事項的權力資源

4.忽視沖突化解。由于政府承擔著過重的沖突管理職能，缺乏充分的時間開展沖突化解，因此其沖突管理的風格更傾向于處置沖突，而不是化解沖突。導致惡性循環：由于沖突的原因沒有消解，各方的怨恨和不信任還被保留，因此往往是一波未平，一波又起，使沖突更加頻繁；更頻繁的沖突，會使政府更缺少時間采取沖突化解的方式，從而強化沖突處置的方式。

5.政府角色定位不準確。任何沖突中沖突參與者不止一方，至少有沖突主體各方、沖突仲裁者（包括調停者、裁決者等）、沖突觀察者等。公共沖突治理中政府的角色并不是始終不變的，三種角色皆有可能，而現實中政府經常把自己定位在沖突的仲裁者位置上，如：政府拆遷中的沖突就是典型的案例。

二、公共管理中的沖突解決機制

科多拉·萊曼（Cordula Reimann）曾區分了沖突管理的三種路徑，即沖突處置、沖突化解和沖突轉化。它們具有層次上的遞進關系，而不僅僅是不同路徑的簡單并列。本文認為可以理解成三種不同的沖突解決機制，只是公共沖突解決的前提、目標、性質不同的條件下，而應采取不同的應對方式，也可以綜合運用。

1.公共沖突治理的第一種沖突解決機制：沖突處置。其目標定位于對公共沖突的直接制止、控制和平息，防止沖突升級，盡快恢復正常的公共秩序。沖突處置是以結果為導向，即將制止沖突作為主要目標。在價值理念上，沖突處置強調直接的效用和效率，即如何能在最短的時間內以最小的代價來處理公共沖突。其評價標準是：公共沖突至少在表面上得到解決，公開的沖突得到控制，暴力行為受到打擊和懲罰，公共秩序得到恢復。

2.公共沖突治理的第二種沖突解決機制：沖突化解。沖突化解的目標定位在于消除雙方的誤解，建立信任關系，共同尋找滿足沖突各方利益的解決方案。沖突化解是以過程為導向，即將解決沖突視為促進雙方溝通和相互理解的過程，將促進雙方合作、共同探尋共贏解決方案的過程作為沖突治理的最重要內容。在價值理念上，它更加強調程序公平，因為遵循公平程序所產生的方案，才更有可能被雙方所接受。沖突化解可能更加耗時費力，但它所達成的結果也更具有可接受性，更容易獲得當事各方的尊重和執行。

3.公共沖突治理的第三種沖突解決機制：沖突轉化。沖突轉化的目標定位是轉變造成沖突的結構性因素。產生沖突的根本原因是利益的對立，而利益的對立關系總是與一定的利益分配制度相聯系。盡管在任何一種利益分配制度下都會存在利益的差別、矛盾甚至對立，但當存在著大規模的、持續性的、高烈度的公共沖突時，通常表明在利益分配制度上存在著嚴重的缺陷，它導致了不同群體利益間的尖銳對立。沖突轉化的目標，就是要轉變產生“結構性暴力”的制度設計和文化習俗，改變不合理的利益分配格局。因此，沖突轉化在價值理念上，更強調和諧與平衡，即要使制度設計平衡地保障所有利益相關者的權益，使所有社會成員在利益關系上相互依賴、相互促進，從制度上保證社會成員的和睦相處。

沖突轉化在路徑和手段的選擇上更強調公民的廣泛參與，提供更多的表達渠道、交流平臺和參與機會，使不同利益群體都能夠平等地參與制度的設計、補充、修改和完善，以保證利益分配制度能夠更加平衡地保障所有社會成員的權益。沖突轉化要求制度設計的多元參與，這使制度的設計過程變得更復雜、更漫長，也使得制度設計過程充滿了爭辯、對抗、討價還價、讓步和妥協。

沖突處置是公共沖突中的基本應對機制，沖突化解是公共沖突中的深入解決機制，沖突轉化是公共沖突中的完全消除機制。三種機制在具體的公共沖突解決中有環境、條件、時空等因素的不同，但是，公共管理者卻始終是公共沖突解決中的關鍵角色。

三、公共沖突治理中公共管理者角色分析

任何沖突中都存在有不同的角色，在已有的研究中將沖突中的角色分為三類：沖突的觀察者、沖突的解決者、沖突的主體。在公共沖突中，公共管理者的工作職能和這種分類有著一定的對應性。

1.沖突的觀察者角色即中立角色，其沖突中不涉及自身利益，沖突中任意主體提出要求，觀察者應迅速、毫無偏見地給與回應，在觀察沖突的過程中，等待最終結果。在不需要政府干涉或超出其管轄權的范圍，公共管理者應保持其觀察者的角色。

2.沖突的仲裁者角色即決斷角色，公共管理者經常承擔這種角色，仲裁沖突時，公共管理者必須確保沖突解決方案遵守了公正、正義的原則，表達了公共利益和政治價值，同時能夠被沖突各方所接受。

3.沖突主體角色在公共管理中屢見不鮮，這是公共管理者履行其政治職能時的一種客觀必然，而現實中的公共管理者們卻很少注意到這種角色的內在規定性。

三種不同的角色，其職能不一樣，公共管理實踐中方法也不一樣，作為沖突觀察者的公共管理者，在健全的官僚體制下，以科學的管理方法，按照經濟、效率、效益的原則履行其公共沖突中的職能；作為沖突仲裁者的公共管理者，在法治建設不斷完善進程中，按正當法律程序，保護實體性權利，公平正義地實施司法裁決，以法律的方法解決公共沖突；作為沖突主體角色的公共管理者，在多元性社會結構日趨成熟的條件下，多方利益訴求越來越復雜，應以公眾共識為前提，積極回應，履行公共管理者的政治職能。

四、中國公共沖突治理的困局破解

轉型中的中國，社會多元性的利益訴求，法治建設進程緩慢，政府職能轉變不順，所以，在公共沖突治理中存在著諸多問題如：強調應急管理，忽視常規管理；強調表達渠道，忽視互動平臺；強調政府職能，忽視社會作用；強調沖突處置，忽視沖突化解；政府角色定位單一而且不精準。這一困局可從以下三個方面破解。

1.正確運用沖突解決機制，積極應對公共沖突。一是適度運用沖突處置機制。中國的社會特點是政府主導型，中國的社會政治體制，使得政府的行政部門成為具有充足權力資源和廣泛管轄范圍的機構。公共沖突治理長期以來一直被視為政府的行政管轄事項，是政府行政部門的主要職責。沖突處置成為中國公共沖突治理的最主要沖突解決機制，也使得政府在沖突處置方面積累了比較豐富的經驗。可以看到中國政府在沖突處置方面的能力要相對強于許多發展中國家的政府。在沖突處置機制層面缺乏嚴格的執法意識，缺乏對效用和效率的強調，而是不適當地將沖突化解和沖突轉化中的價值理念和實施路徑過度用于沖突處置的過程中。在處置突發的公共沖突事件時，過多地考慮和諧和平衡，不適當地將精力過度用于勸解和溝通，降低了沖突處置的效率和效果，使得沖突迅速蔓延和急劇升級。二是強化沖突化解機制。強政府、弱社會的格局使得公共沖突治理的社會層次沒有得到充分的發展，公共沖突化解的環節從主體到手段都處于相對弱勢。公共沖突治理的社會層次卻普遍受到忽視，并且沒有得到充分發展的機會，公共沖突化解中缺乏社會主體的參與，過度依賴政府行政機構和執法機構進行沖突調解，不適當地運用權力資源作為壓力，來影響沖突調解過程，缺乏對促進沖突各方，在建立信任和共同合作上的耐心和投入，這不僅過度加重了政府行政機關的負擔，而且降低了人們對現存的和新建的法律制度的信任感。因此，強化公共沖突治理的沖突化解機制建設，利用更多的社會力量來開展公共沖突的化解工作，是當前中國公共沖突治理的當務之急。三是加強沖突轉化機制建設。缺乏廣泛的公眾參與，不適當地將沖突處置的價值理念和作法用于沖突轉化過程中，是沖突轉化機制建設中突出的問題，如：在制度的建立、修改、補充的過程中，行政機構的意志發揮著過大的主導作用，而缺乏不同利益群體的廣泛參與，缺乏不同觀點的激烈交鋒與碰撞，從而使所建立的制度缺乏公眾認同。

2.準確定位政府在各類公共沖突中的角色。以馬克思人本理論為基礎，以人為本的公共服務型政府是中國政府的必然選擇和發展方向。政府在任何公共沖突中必須要明確自己的角色，不同的角色條件下，實施的公共管理方法是不一樣的，公共沖突治理中導向也不盡相同。在政府主導型的中國社會中，很多時候我們政府都定位在仲裁者的角色上，而現實中很多的公共沖突事件政府的角色是觀察者或沖突主體，由于角色的定位錯誤，導致沖突升級，沖突頻次增多，范圍擴大；這種定位的錯誤，還導致政府的權力與法律的對抗性。公共沖突沒有得到有效控制和及時解決時，人們或是懷疑行政機關的沖突管理能力，或是歸罪于制度不完善或法律不健全。

3.加強公民社會建設，鼓勵公眾積極參與，完善政府職能。不論是沖突化解還是沖突轉化機制，都需要社會公眾積極參與，社會各方主體的投入，政府需要搭建互動平臺，提供制度性保障。在中國社會轉型、經濟轉軌、體制轉換的新階段，需要反思在改革中政府職能在哪些方面出現了“短缺”或者“真空”。政府的職能根據其行政管理的領域，可以劃分為兩大范疇：一是政府對社會事務管理方面的管理；二是政府對自身事務的管理，政府對整個社會公共事務的管理是它的基本職能[2]。因此，本文認為，社會性的公共沖突治理方面，政府的職責主要包括：（1）促進交流渠道與互動平臺的平衡建設，以及交流平臺和利益整合平臺的建設。（2）強化制度和程序的建設，為沖突化解過程提供公平的約束規則。（3）為公共沖突的社會化解提供必要的資源支持。（4）社會性方式不能化解公共沖突時，政府特別是司法部門要扮演沖突仲裁者角色。（5）沖突升級為暴力時，政府要實施暴力制動職責。

參考文獻：

[1] 托馬斯，謝林.沖突的戰略[M].北京：華夏出版社，2006：4-5.

[2] 李鵬.公共管理學[M].北京：中共中央黨校出版社，2006：33-34.

[責任編輯 王玉妹]