我國地方政府創新動力研究

傅金鵬

摘要：推動地方政府創新的動力具有復雜性和動態性。學界主要從三個角度分析了我國地方政府創新的動力。一是生態視角，動力主要源于國際環境的沖擊和國內環境的變遷。二是利益視角，動力主要來自于對區域性公共利益和組織(官員)利益的追求。三是組織困境視角，權威危機、體制運行不暢和組織衰變的“鐵律”等成為地方政府創新的強大動力。對地方政府創新動力的研究應關注創新動力的階段性變化和區域性差異，并加強研究創新的阻力，同時拓寬研究方法的學科視野。

關鍵詞：地方政府：創新：動力

中圖分類號：D625文獻標識碼：A文章編號：1004-0544(2012)03-0106-04

隨著改革開放的不斷深入和經濟社會的快速發展，地方政府創新已成為政府發展的重要主題之一。作為一種創造性活動，地方政府創新是在強大的、持續的動力推動下進行的。分析新時期我國地方政府創新的動力構成。研究創新動力的形成機理，對于推動我國地方政府創新具有重大意義。總的來看，學界主要從三個角度研究地方政府創新的動力，即生態的視角、利益的視角和組織困境的視角。

一、生態的視角

將生態研究方法引入公共行政領域造就了一門新的學科——行政生態學。海迪(F.Heady)對這一方法期許很高，“如果能將塑造和修正組織的環境條件、各種影響因素和各種影響力量都識別出來，并且在可能的范圍內按照相對重要的順序排列起來，也能夠弄清這些組織對環境的影響，那么，人們就能更好地理解官僚組織和其他的政治和行政機構。”“學界也將這一方法運用到地方政府創新動力的研究中，成功地識別出多重動力構成。從生態視角來看，我國地方政府創新的動力主要源于國際環境和國內環境。

(一)國際環境的動力

1全球化的沖擊。經濟全球化成為世界范圍內政府創新的強大動力之一，全球經濟競爭與合作帶來了各國政府的激烈變革。面對有利于先發國家的國際活動規則、全球性發展機構的外部援助和經濟資源的全球性流動，后發國家應做出更大的創新努力。劉靖華等人(2002)在其著作《政府創新》中指出，“經濟全球化導致政府間的競爭，……。因為經濟的全球化，中國加入WTO對中國政府的沖擊是巨大的，對政府而言，全球化的最大含義是使得每一個國家的政府都成為全球市場中的一個‘企業。面臨競爭的考驗。”臧乃康(2001)、謝慶奎(2005)、宋迎法(2006)都認為全球性經濟活動要求政府不斷進行創新以適應經濟環境的變遷。

全球化帶來的民主浪潮也推動了政府管理理念、方式和方法的轉變。謝慶奎(2005)認為“全球化增強了公民個人的自主性，為了凝聚公民對政府的忠誠感和認同感許多國家政府都在采取各種措施促進公民參與政治決策并獲得發言權。”俞可平(2005，2008，2010)一直將“民主”視為政府創新的首要目標。從我國地方政府創新實踐來看，在五屆“中國地方政府創新獎”的114個人圍獎中，與民主直接相關的創新項目占較大比例。俞可平(2010)將114個項目分為16個類別，其中，鄉村治理類、競爭性選舉類、民主決策或協商民主類和公民參與類等4個類別與民主直接相關。這4類創新合計29項。超過入圍獎總數的1／4。民主浪潮成為推動我國地方政府創新的又一個強大動力。

另外，全球化使安全問題從一國之內擴展到國際范圍，促使政府進行安全職能創新。謝慶奎(2005)指出，加強國際協調與合作，打擊國際犯罪和恐怖活動維護人們的生命健康和生態環境等，都需要政府不斷進行創新以適應環境和應對挑戰。臧乃康(2001)也認為“全球化客觀上要求強化民族國家維護本國社會政治穩定職能。”

總的來看，全球化對地方政府的沖擊力量是前所未有的。俞可平(2005)、石杰琳(2007)、張紅軍(2007)等人都認為全球化形成的國際環境日益成為政府創新的強大動力源。劉靖華等(2004)進一步總結了全球化對地方政府帶來的沖擊力，“全球化通過三種力量影響著地方政府管理。一是趨同力，即榜樣的力量，使得各國政府相互借鑒管理經驗；二是融蝕力，即全球化對各國固有的意識形態的消解和融化，意識形態不再成為政府間交往的障礙：三是碰撞力，即全球化對原有國際利益格局的調整必然會影響到國內利益格局的變化。”

2信息化和新技術的興起。2003年11月3日至7日，在墨西哥城召開的第五屆“全球政府創新論壇”將“數字政府”作為會議的六個議題之一。該議題“主要討論如何建設電子政府，以便利用現代信息技術更好地使政府服務于公眾。”“新的管理技術，尤其是信息化技術的創新，為政府管理模式改進提供了一些充分的技術條件。”信息化和新技術在推動地方政府創新上。既是動力也是一種壓力。正如宋迎法等(2006)所言：“發達國家的政府創新是由于私部門對政府的示范作用或者是政府自身迫于信息技術的壓力。而欠發達國家的政府不僅有此壓力，而且更面臨著技術帝國的霸權威脅。”

學界清醒地認識到信息化和新技術的雙重效應。一方面，信息化和新技術有力推動了地方政府的管理創新，提高了效率，擴大了參與。正因如此，“一站式”服務、“工作流程再造”、“電子政務”、“在線監督”和“網絡議政”等政府創新形式不斷出現。另一方面。信息化和新技術可能帶來一系列新問題。就“網絡議政”或“網絡民主”而言，其局限性或危險主要有：國家壟斷性、網絡民主投票的可操縱性和網絡民主的不平衡性等；政治參與不均衡性、民主非理性、政治不穩定和無政府主義等；經濟實力局限、能力局限和偏好局限等。因此，在利用信息化和新技術推動政府創新的同時，必須注意和克服它帶來的局限。這是理論界和實務界都需要進一步研究、解決的問題。

3公共行政理論的支撐。當年青的威爾遜于19世紀末以一篇論文奠基公共行政學以來，以美國為主的西方國家幾乎成了公共行政理論的“生產商”。許多理論如行政決策理論、行政預算理論、民主行政理論、公共選擇理論、民營化理論、政府再造理論、新公共服務理論以及整體性治理等相繼被提出，成為西方國家行政改革的指導思想。當然，也啟發了我國行政學研究。更為我國行政管理體制改革提供了理論支撐，部分理論為我國地方政府創新所借鑒。石杰琳(2007)認為，在西方發達國家蓬勃發展的新公共管理運動，推動了公共管理理論的不斷拓深，也為我國當前的政府管理創新實踐提供了強有力的理論支持和思想動力。鄯愛紅(2007)也將這些理論資源視為我國地方政府創新的動力之一，地方政府改革理論為地方政府改革實踐既提供了“合法性”基礎，也提供了“指導性”基礎。

(二)國內環境的動力

謝慶奎(2005)認為社會發展的動力來自于社會不斷更新的需求，這種需求當然主要是人民群眾的需求；社會發展的需求是政府創新的內在動力，也是政府創新的根本動力。學界的研究表明，在國內環境中，推動我國地方政府創新的動力主要源于經濟的變革和政治的發展。

1經濟的變革。多數學者將經濟生活的變革視為我國地方政府創新的首要動力。俞可平(2005)、王勇兵(2006)、張紅軍(2007)認為我國地方政府創新的動力首先源于社會的經濟生活，經濟體制的變化直接地要求政府管理體制的變革并與之相適應。張玉(2004)認為，在向市場經濟過渡的過程中，制度稀缺呼喚制度變遷：而我國地方政府比中央政府和微觀主體更具有創新優勢，這“成為中國社會轉型時期制度創新的客體選擇”。匡自明(2006)和鄯愛紅(2007)等人也認為市場經濟的內在邏輯要求地方政府對管理內容、方式和手段進行創新。另外，石杰琳(2007)從力學角度探討了政府管理創新的動力因素，她認為社會主義市場經濟的確立是政府管理創新的經濟動力。

2政治的發展。學界主要從三個方面分析了政治的發展對地方政府創新產生的動力。一是民主政治的推動。俞可平(2005)和張紅軍(2007)認為“政府創新是社會政治發展的邏輯要求”。政治發展的普遍規律是民主化、法治化和分權化，任何國家都應遵循這一規律對政治體制進行創新。改革開放以來，我國在民主政治制度建設上取得了巨大的成就，并不斷走向完善。石杰琳(2007)認為社會主義民主政治的深化是政府管理創新的政治動力。二是政治空間的拓寬。地方政府創新是在一定的政治空間內進行的，政治空間的大小在一定程度上決定了政府創新動力的強弱。改革開放以來，中國地方政府創新的政治空間不斷得到拓寬，這主要表現在憲法秩序的變化上。陳天祥(2000)、匡自明等(2006)均認為憲法秩序的變化成為我國地方政府制度創新的動因之一。這些變化主要是：確立了發揮地方各級政府主動性、積極性的原則。擴大了地方政府的某些職權；改中央一級立法體制為四級立法體制，擴大了地方立法權；擴大了民族自治機關的自治權。王勇兵(2006)也認為我國現行憲法所確立的基本政治制度或政治框架給政治改革創新留有很大的余地。但李景鵬(2007)認為由于政治風險和利益損失的存在使政府進行政治體制改革的動力不足，地方政府只是在一些局部的、微觀的創新上有較大動力。陳雪蓮等人(2009)對地方政府干部的調查也得出相似的結論，采納和推動一項創新主要取決于現有的制度空間，但現有的政治秩序相對穩定而靈活性不足，賦權和分權機制不完善，抑制了基層的創造性。可見，降低地方政府創新的政治風險是催生創新的關鍵所在。三是公民政治需求的增長。根據托馬斯·戴伊(Thomas Dye)的說法，政策創新背后的動力是政府為了使他們的公民滿意而進行的競爭。隨著物質生活水平的提高和民主程度的增強，公民比以往更加注重維護和追求自身的政治利益；社會利益結構的分化使得公民的政治需求呈現多樣化特點。政治需求的增長給政府創新提出了要求，對此，學界基本達成了共識。俞可平(2005)和張紅軍(2007)將公民的政治需求視為地方政府創新的動力之一。王勇兵(2006)、鄯愛紅(2007)也認為回應公民的政治需求是行政改革的動因之一，建設透明政府、服務政府、責任政府以及參與式政府就是回應公民政治需求的行政改革。

二、利益的視角

新制度經濟學理論認為。對潛在利潤的追尋是制度變遷的誘致因素。“政府制度創新的動力產生于權力中心對制度非均衡狀態中存在的外部利潤的認知。”有學者認為。“利益訴求是中國地方政府管理創新的直接動力。”這些利益訴求既帶有“公”的性質，也包含了“私”的性質。

區域性公共利益激發地方政府創新。區域性公共利益通常包括地區經濟利益和公眾的需求等。在當前中國，地方政府享有相對獨立的利益和一定經濟管理自主權。正因如此，張玉(2004)認為經濟利益的鼓勵已成為地方政府管理創新的內在動力。匡自明等(2006)也認為謀求地區經濟的發展推動著地方政府管理創新。另外，李慶鈞(2007)認為滿足民眾的需求和競爭外部資源構成了地方政府公共政策創新的外部動力。

維護和追求組織(官員)利益也是地方政府創新的動力來源。組織(官員)利益主要是指名譽、權力、獎勵和晉升等。安東尼·唐斯(2006)曾指出，“自利的官員反對任何會導致純粹削弱他們自身價值的變革。”這一命題的推論也可以成立，即維護和增進自身價值將推動官員進行變革。許多學者將維護和追求組織(官員)利益視為我國地方政府創新的動力之一。匡自明等(2006)認為政府官員謀求自身全面發展的需要推動地方政府管理創新。李慶鈞(2007)認為政府官員進行政策創新既可能是為追求與維護公共利益，也可能是為實現自身的個人目標、追求自身的個人發展。金太軍(2008)也認為政府官員渴望成功和被認可，甚至還有自利的傾向。因此，通過競爭形成能者上的局面，可以“追使政府從內部生長出創新動力”。

由此可見，多重利益結構構成了地方政府創新的復雜動力系統。“良好的預期收益極大地激發了地方政府制度創新的動力”。因此，如何將公共利益與組織(官員)正當利益合理聯結起來是政府績效考核著力解決的問題。

三、組織困境的視角

行政生態的變化使官僚組織自身的困境逐漸凸顯。迫使政府進行自我救贖式的創新。宋迎法等(2006)認為，在世界范圍內，官僚制自身的困境是地方政府創新的動因之一。

在我國，地方政府遭遇自身運行的困境也成為創新的一個強大動力。歸納起來，這些迫使政府進行創新的困境主要表現在三個方面。一是合法性危機或權威危機。陳家剛(2004)認為權威危機是地方政府實施創新行為的主要動因之一，如權威機構本身的法定權力、權威地位面臨危機。或者政府行為不當所導致的公信力下降、權威受損。二是體制運行不暢的困境。李慶鈞(2007)認為，職能部門之間缺乏協調整合，對民眾需求的反應能力降低，公共服務的總體水準下降，使得以政府進行流程再造為基礎的變革應運而生。陳家剛(2004)也將舊體制的僵化與低效帶來的管理性危機視為地方政府創新的另一個動因。三是組織衰變。謝慶奎(2005)認為組織衰變如機構臃腫、官僚主義盛行和貪污腐敗成風等現象是一種“鐵律”，有遠見和有作為的政治精英們總是為克服組織衰變這些消極因素而進行被動的政府創新。

四、評價與研究展望

總的來看，生態、利益和組織困境是研究我國地方政府創新動力的三個主要視角。從學界的研究成果可知，地方政府創新動力的來源是復雜的，來自這三個層面的動力構成了一個多維動力體系。學界對創新動力的研究為地方政府創新實踐提供了有益的指導，對推動政府創新具有重要意義。然而，對我國地方政府創新動力的研究還可以進一步推進。

第一，關注地方政府創新動力的階段性變化。政府創新是不斷摸索和長期堅持的過程。一個創新項目從形成創新意向到論證、設計、啟動、修正，再到取得成功并持續下去，需要很長時間才能完成。在政府創新的各個環節和階段，創新動力的構成是不同的。某一個或幾個動力可能

會持續到創新成功，而某些動力可能會中途消失：在創新過程中也可能會產生新的強大動力。創新動力結構的變化貫穿于地方政府創新過程的始終。學界應進一步分析地方政府創新動力的階段性變化，這對于政府創新實踐更有指導意義。

第二，需要識別地方政府創新動力的區域性差異。眾所周知，我國地域廣大，地區差異明顯。東部、中部和西部地區以及南北地區各自具有特殊的行政生態，如氣候地理、自然資源、文化習俗、教育水平、經濟狀況和對外交流等方面存在不同程度的差異。就地方政府自身而言，各地在多個方面也存在區別，如發展歷程、行政文化、組織結構、人員素質和職能重點等等。這些必然帶來地方政府創新動力的區域性差異。進一步識別區域性政府創新的動力能夠更有效地指導地方政府創新實踐。總的來看，學界在這方面的研究成果還很少。謝治菊(2008)曾分析過西部地區政府創新的動力。她認為發達地區政府創新帶來的巨大收益是西部地區政府創新的外在動力；政府及官員的利益訴求是內在動力；擺脫貧困是直接動力。

第三，在研究政府創新動力的同時加強對創新阻力的研究。在地方政府創新過程中，既有動力也有阻力的作用，是各種動力和阻力共同作用下進行的。學界對政府創新阻力的研究還很不足。匡自明等(2006)認為中國地方政府管理創新也面臨著不容忽視的阻力或困境，如地方政府行為選擇的自由與責任的矛盾；規范地方政府行為的制度安排的必要性與制度成本的合理性之間的矛盾；地方黨政不分嚴重制約著政府管理創新；政府間關系沒有厘清增加了創新的不確定性；傳統文化的制約；“搭便車”的影響，等等。史丹等(2008)認為地方政府制度創新的阻力因素主要包括現行法律和制度安排、意識形態和文化背景、政府治理的慣性、風險的存在等等。可見，地方政府創新的阻力是多方面的，既有制度的制約，也有利益的阻礙。還有文化的影響。學界在深入分析政府創新的各種阻力因素時，還應剖析每一種阻力的形成機理以及相互關聯性，并提出有效消解阻力的對策建議。

最后，應拓寬研究地方政府創新動力的學科視野。從多學科的角度進行研究能夠形成全新的認識。陳天祥(2000)從成本收益的視角分析了地方政府創新的動因。他認為，從制度設計成本和實施成本來看，地方政府比中央政府更具有優勢；從收益的角度來講，只有地方政府進行制度創新的預期凈收益大于零時，才會產生制度創新；正是由于財政收入最大化、政治支持度增強、獲得升遷的資本、提高本地經濟實力和討價還價能力、“壟斷租金”以及可能的灰色收入等種種收益，改革開放后的地方政府在制度創新上的積極性被充分調動起來。當然，還可以運用社會學、組織行為學、經濟學等學科理論進行研究或交叉研究，學界缺乏跨學科的研究成果。

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