實現基本公共服務均等化的供應問題研究

劉江

摘要：推進基本公共服務均等化，是我國改革開放30多年后謀求經濟與社會協調發展的必然要求，是我國“十二五”規劃的目標之一。基本公共服務均等化的前提是地方財力的均等化，但地方財力均等化并不直接帶來基本公共服務均等化，還必須建立起有效的基本公共服務供應體制和機制，保障基本公共服務的供應有效率并且高質量。政府提供基本公共服務，不等于政府需要全部由自己來生產這些公共產品，可構建可抉擇的公共服務供應機制，實現基本公共服務供應多元參與和動態管理。

關鍵詞：公共產品；基本公共服務均等化；公共服務供應；可抉擇供應機制

中圖分類號：C916.2文獻標識碼：A文章編號：1004－0544(2012)03－0137－05

一、引言

基本公共服務均等化，已形成共識的定義是，要求政府要為社會成員提供滿足其最基本生存權和發展權的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共產品或公共服務。本質上是政府運用公共權力和公共資源，通過制定公共政策提供一系列公共產品或服務讓民眾普遍享有的公共管理行為。不同的國家在不同階段對于基本公共服務的內容的界定是不一樣的。在聯合國的文件中，基本公共服務包括清潔水、衛生設施、教育、醫療衛生和住房。我國十六屆六中全會《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中把教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安列為基本公共服務。基本公共服務均等化不是簡單的平均化，也不排斥社會成員的自由選擇權，同時需保持動態發展。它包含兩個基本訴求：一是機會均等，即全體社會成員在享用政府提供的基本公共服務上具有基本均等的機會，也就是說，“人人有份”：二是結果相對均等。即保證全體社會成員無論其個體差異都享有最基本的生活保障、醫療保障和接受基礎教育的權利，也就是說，“底線完全平等”。因而，基本公共服務均等化是對人類基本權利的保障，所以是社會進步的要求和標志。實現基本公共服務均等化，是現代國家社會轉型發展的重要階段和標志，現代國家無不把基本公共服務均等化作為追求的目標。從19世紀末期到20世紀70年代末期，西方發達國家為克服自由資本主義的弊端和化解社會矛盾，紛紛強化了政府對社會、經濟的干預能力，確立了建立福利社會的發展目標。政府力量開始介入公共經濟領域，調節社會財富再分配，建立和完善公共財政體制，從而實現了基本公共服務均等化，使社會發展進入新的階段。隨著我國改革開放事業進一步推進，基本公共服務均等化已提上政府工作的日程。黨的十六屆六中全會《決定》提出“完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化”。黨的第十七次全國代表大會進一步明確：“要深入貫徹落實科學發展觀，加快推進以改善民生為重點的社會建設，要圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系”。2011年“兩會”審議通過《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》對此作出規劃：“堅持民生優先，完善就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、住房等保障和改善民生的制度安排，推進基本公共服務均等化，努力使發展成果惠及全體人民。”

基本公共服務均等化的前提是地方政府財力的均等化，但地方財力均等化并不直接帶來基本公共服務均等化，因為基本公共服務均等化并不是低水平的平均主義，而是要求建立起一個覆蓋全體社會成員，為其生存和發展提供全面、有效的基礎性保障的公共服務體系。因此，還必須建立起有效的基本公共服務供應體制和機制。保障基本公共服務的供應有效率并且高質量。基本公共服務供應方面的問題主要包括公共服務的供應主體、供應方式及機制、供應績效監督及評價等方面的內容。

二、供應主體問題

基本公共服務的有效供應，首先要解決好供應主體問題，即誰提供、誰生產的問題。就可能性而言，政府、市場，甚至“第三部門”都可以提供或生產公共服務(或產品)。美國經濟學家保羅·A·薩繆爾森最早區分了“私人產品”(Pfivate goods)和“公共產品”(Public goods)。他認為，公共產品是指每個人對這種產品的消費，都不會導致其他人對該產品的消費的減少。“非競爭性”和“非排他性”是公共產品的兩大特征。正因為具有這樣特性，公共產品容易誘發消費者“搭便車”的行為，導致市場失靈，市場無法提供或不愿意提供這樣的產品。西方公共產品理論研究及實踐顯示，如果缺乏良好的公共產品供應機制，公共產品領域會面臨“公地的悲劇”、“囚徒的困境”、“集體行動的困境”等難題。福利經濟學的創始人英國經濟學家庇古首創性地在市場經濟體制下把社會福利問題與國家干預收入分配問題結合起來。他認為。經濟福利隨國民收入的大小變化而變化，也因國民收入分配不均程度的降低而增加。根據“效用遞減規律”，國民收入總量不減少的情況下，窮人實際收入的增加將增大經濟福利。因此，要增加經濟福利，不僅要增大國民收入總量，而且必須消除國民收入分配的不均等：國家可以通過稅收和福利的制度性安排，讓富人的一部分收入轉移到窮人手里。福利經濟學認為國家在國民收入調節過程中作用應加強，國民收入應呈現均等化趨勢，并提出了“福利國家”概念。20世紀，伴隨福利經濟學等理論的發展，提供公共服務(產品)是市場經濟條件下政府的核心職能已成為理論界和各國政府的共識。因此，基本公共服務均等化不僅是對基本人權的保障，是對社會公平性的追求，同時也是對市場失靈的糾正。世界銀行在其1997年報告中指出，政府的作用主要包括兩個方面：一是提供公共產品，彌補市場失靈、信息不對稱的缺陷；二是保護窮人、提供社會保障、進行再分配，以促進社會公平。因而，對基本公共服務的供應，政府必須被確立為供應主體的地位。

在市場經濟體制下，從政府服務職能的立場，政府是基本公共服務當然的提供者，本無需贅言。但對于仍需深入進行政治體制改革，實現職能轉變的中國政府而言，這仍然是一個需要厘清的問題。一方面，我國改革開放30多年，經濟快速增長，經濟發展并推動社會急劇轉型，開始由生存型社會向發展型社會過渡。在這一進程中，廣大社會成員的公共需求全面、快速增長同公共產品短缺、基本公共服務不到位的問題成為日益突出的階段性矛盾：同時，城鄉差距、區域差距、貧富差距這“三大差距”也不斷呈擴大趨勢，社會矛盾和社會問題日益突出，并對經濟的可持續發展構成了主要威脅；而2008年爆發的世界金融危機則凸顯出中國居民消費嚴重不足、經濟增長模式存在嚴重弊端和隱憂。這不僅要求盡快轉變經濟發展方式。以應對生態環境惡化、能源資源短缺以及國際市場需求不確定引發的嚴峻挑戰，也要求盡快進行社會建設，提高社會普遍保障水平，普遍提高社會成員消費水平。協調經濟與社會的發展。另一方面，中國改革開放30多年，也是市場化改革不斷深化的30年。經濟體制經歷著從計劃主導到市場主導的轉變，市場機制也逐步滲透到社會各個領

域。甚至國際公認的基本公共服務領域，如教育和醫療領域，都一度以產業化和商業化為導向進行改革。在這個過程中，相關政治決策奉行的是效率優先，兼顧公平的原則，并在實際的運作中自覺不自覺演變成經濟效率至上。市場化改革過程中的效率優先偏向。使公共服務領域的改革出現過度市場化傾向，不僅是供應方式市場化。政府還把本該由政府承擔的基本公共服務提供責任推向市場，于是“看病難”、“讀書難”與“住房難”一樣成為了壓迫中國人民的“新三座大山”，而農村的看病和讀書則難上加難。基本公共服務非均等的局面進一步加劇。推進基本公共服務均等化也是對中國前一階段發展導向的糾偏。

政府職能反映著國家的本質及執政黨的政治理念。政府的職能及范圍是由國家經濟體制和政治體制具體決定的。中國經過改革開放，確立了社會主義市場經濟體制，社會各領域均發生巨大變化，“全能型政府”、“經濟建設型政府”都是與社會主義市場經濟體制不相適應的，政府職能必須進行調整和新的定位。社會發展的基本宗旨是人人共享、普遍受益，推進基本公共服務均等化，就是為了實現人人共享社會發展成果，構建和諧社會。發達國家的經驗和我國改革開放的實踐都說明，在提供私人物品和私人服務方面。市場機制的作用是不可替代的。但在提供公共物品和公共服務方面，市場機制卻存在失靈或局限性，只有通過政府推動基本公共服務均等化的機制來彌補。因此，加快建立覆蓋全體社會成員的基本公共服務體系，逐步實現基本公共服務均等化，以應對基本公共需求全面快速增長所帶來的新的挑戰應該成為中國政府新的使命。基本公共服務均等化也是政府改造轉型的關鍵時機，政府有效推動基本公共服務均等化的過程，就是逐步建成公共服務型政府的過程。毫無疑問，中國實行基本公共服務均等化，必須首先確立政府的基本公共服務供應責任。

三、供應方式及運行機制問題

明確了政府對基本公共服務的供應責任，緊接著的問題就是政府的供應模式問題，即政府以什么樣的方式提供基本公共服務以及這種方式如何運行問題。政府全包攬是公共服務傳統的供應模式：政府負責提供公共服務，同時政府也要負責雇員并組織生產這些基本公共服務，即政府全部、直接、具體地生產公共服務以滿足需要。實踐證明，這種大包大攬的供應模式不僅無力承擔巨大的投入，而且必短于供應的效率和效益，而實現基本公共服務均等化是一個規模巨大、投入巨大、需長久持續的一項公共服務工程，沒有高效率和高質量的供應機制最終必損害基本公共服務均等化所追求的社會公平性和保障性目標的實現。事實上，無論公共服務領域或非公共服務領域，某種商品或服務一旦限于政府壟斷的、單一的供給模式，高投入卻低產出是其毫無例外的供應結局，已倍受公眾詬病。而要摒棄政府包攬的供應模式，區分基本公共服務的提供(Provision)責任和生產(Production)責任是關鍵所在。

經濟學的理論和實踐反復驗證，市場競爭讓商品供應優勝劣汰，有利于產品或服務的供給實現高效和優質。上世紀60年代埃莉諾·奧斯特羅姆提出要區分公共服務的“提供”和“生產”：“提供是指征稅和支出決策，決定適當類型的服務及其供給水平，并安排生產和督促生產。生產是指把投入轉換成產出，作為提供一項公共服務的政治單位的組織不必一定生產該項服務，一個地方性的提供單位能夠組織其自己的生產單位，比如建立一個地方政府的機構，但它也能夠從額外的生產者那里購買服務，或者加入其他提供單位所組織的共同服務的安排中去”。這就是說，政府負責提供公共產品，不等于政府需要全部由自己生產這些公共產品。公共服務的提供者并不一定是生產者，這意味著基本公共服務的供應方式是多元、多樣的，并且完全可以引入市場化的競爭機制。

上世紀資本主義世界的“經濟大蕭條”后，奉行凱恩斯主義的西方國家強化了政府干預，推行“福利國家”、“人民社會主義”和“混合經濟國家”的政策。但由此也生成出政府管理的官僚和極權所形成的政府壟斷而帶來的一系列問題，西方國家面臨著政府管理效低率、財政赤字、公眾對政府不信任和民權運動高漲等社會現實。20世紀70年代，西方國家掀起了一場以市場化為取向的政府改革運動，政府行政模式由政府壟斷管理模式向市場化管理模式轉換，社會福利供應開辟了從政府包辦到政府購買的新路徑。西方國家政府改革運動的實踐證明，創建公共產品供應的競爭機制，建立基本公共服務市場化供應形式，極大提高了公共產品質量和供應的效率。基本公共服務市場化供應，即政府負責提供基本公共服務，但具體的服務產品政府可以向私人企業采購，可以與私人企業簽訂合同出租、臺同承包、特許經營等市場方式獲得。在這樣的供應模式中，政府是作為采購者的角色，重要的是確定某種基本公共服務的數量和質量標準，并監督合同的執行，而供應商則遵照市場原則負責按合同具體生產、供應基本公共服務。西方國家這場以市場化為導向的“新公共管理運動”，不僅緩解了政府的財政壓力，并提高了公共服務供應的效率和質量。但也導致了因政府部門之間缺乏合作和協調而造成的“碎片化制度結構”、公共服務市場化后出現的“公共責任空白”以及因“權力尋租”誘導的腐敗等問題。20世紀90年代，西方國家再掀起第二輪政府改革運動。這場命名為“新公共服務運動”的改革。致力于將公共部門、私人部門以及社會第三部門協同整合，實現公共服務供應主體的多元化。

基本公共服務均等化的供應一方面必須體現政府追求的公平性和保障性，另一方面又必須具有市場主體那樣運作效率，并充分回應民眾的需求，才能持續、有效地實現社會保障和社會公平的目標。這實際上要求，基本公共服務均等化的供應必須建立起可抉擇供應機制。可抉擇供應機制的要義是：沒有任何特定機制具有必然的優越性，公共服務供給必須具有可抉擇性，根據不同的服務要求選擇合適的供給機制，使服務具有層次性和立體性，滿足多方參與主體的目標要求。世界銀行發展報告曾指出，以下假定并不存在，即在公共、營利性和非營利性服務提供者中，某一類提供者可能會比其他提供者都好。正如“市場失靈”、“政府失靈”，第三部門也會出現“失靈”狀態，如西方發達國家一些規模較大的非營利組織主要依賴地方政府的資金資助，已變成“準公共機構”，其組織內部有嚴格的層級管理，雇用專業的服務人員，實施與政府相似的會計制度，逐漸官僚化、服務效率低下。這就是說，基本公共服務可抉擇供應機制并不特定傾向某一固定的供應手段，而是把或政府機構、或市場、或社會組織的手段置于具體的需求情境中，通過特定的選擇程序和標準來約束其使用，使之發揮最為適合的作用。基本公共服務可抉擇供應機制追求的是基本公共服務供應的競爭性、可選擇性，從而在國有和私營、政府和社會之間構建具有彈性和動態性的供應機制。因此，基本公共服務可抉擇供應機制并不一味強調市場化、私營化，而是積極吸收各種可能的社會力量，如第三部門、社區志愿服務等，并將之整合到

統一的抉擇框架中。在基本公共服務可抉擇供應模式中，政府的角色是：公共服務政策的制定者、服務產品的抉擇者和監督者、公共服務供應績效的評估者和被評估者。首先，相關的政府部門根據實際的服務需求，依自身的區域特點和制度條件來設置具有針對性的選擇標準和決策流程。其次，設定細致的檢驗和考察，以保證基本公共服務之公平性和可行性的需要。考察指標通常應該包括公共性、效益性、商業性、財政可承受性等方面。再次，篩選出與特定基本公共服務目標相匹配的供應。最后，接受民眾對基本公共服務供應績效的評估，并積極回應公眾需求，監督基本公共服務產品供應實效。

基本公共服務的提供責任和生產責任分離，不僅破除了政府全包攬的簡單供應模式，而且也打破了公共服務供應要么政府，要么市場的絕對化思維模式。可抉擇供應機制就是要在政府與市場和社會之間嘗試多種可能性和組合方式，以市場化的競爭方式實現基本公共服務的供應。市場化的競爭機制，有利于控制政府規模，改變傳統政府大包大攬、缺乏專業分工的粗放管理方式，有利于基本公共服務實現資源最佳配置，有利于促使服務的供應方不斷改進服務質量實現基本公共服務供應的帕累托最佳效應。我國“十二五”規劃明確提出要創新公共服務供給方式：“改革基本公共服務提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務，實現提供主體和提供方式多元化。”

就世界范圍來看，公共服務的供給也呈現出多樣化模式。香港社會福利保障制度突出的特點就是官助民辦，民間志愿機構作用巨大。香港的社會保障事業，最早是民間自發辦起來的，然后政府因應情勢，逐步建立起政府撥款資助民間志愿機構的方式進行。目前民間志愿機構每年80％的費用來自政府資助，政府起到主導作用。法國政府出資讓非營利組織和營利機構主要承擔的是弱勢人群發展性服務。包括90％的殘疾人服務、85％的兒童權益保護和70％的居家照顧服務等。社會公共服務中涉及公民基本的生存性服務，如養老服務、托兒服務等，由政府直接提供的比例已超過50％。

四、基本公共服務績效評價與監督問題

基本公共服務均等化是由政府保證提供、以普遍滿足民眾基本公共服務需求為目標的公共管理活動。這就是要求政府和其他公共服務主體在提供公共產品時必須以民眾的需求為導向，對民眾的需求做出積極的回應，因此，供應的責權配置及監督、評價等方面的內容是基本公共服務供應體系中不可缺少的環節。并且這些必須落實為一系列相關制度的建設和完善。塞繆爾·亨廷頓曾指出，制度化程度低下的政府不僅僅是一個弱的政府，而且是一個壞的政府。

中國傳統的行政模式是一種政府主導型行政模式，公共服務的提供往往以政府的意志和官員的偏好為決策導向，習慣于政府“自上而下”權威式的供應方式，從而與民眾的需求產生偏差并忽略對民眾需求的回應。現實中，某些公共服務水平不高、質量低下、供應結構不合理，消耗了大量公共資源，卻不能真正滿足民眾的需要。其中主要的原因就是公共服務體系的運作缺乏民眾參與、監督和問責的環節，民眾往往只是公共服務被動的接受者。因此，實現基本公共服務均等化。不單是政府決策推進的過程，而必須建立相應的制度，如政府行政承諾制度、信息查詢咨詢制度、聽證制度、績效評價制度、問責制度等，來確保政府的基本公共服務能以公眾滿意為導向、基本公共服務的供應能充分符合公眾需求。

首先，應該推進高回應性責任政府的建設，以保證基本公共服務供應以民眾需求為導向。回應原則是公共服務的核心原則，回應性是所有現代國家的政府必須具備的時代特征。美國公共管理學教授羅伯特·B·登哈特就指出回應性問題是任何現代公共組織理論的核心。組織成員還有責任去幫助公眾了解自己的需求。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，中國政府逐步向公共服務型政府轉型。而打造公共服務型政府，需要建立一種政府和民眾之間有效互動的機制，對民意采取積極的態度，認真聽取民意代表和普通民眾的呼聲。這也就是要求建成有回應性的政府。民主政治的發展，也必然推動積極回應民眾的有責任性的民主政府的產生。基本公共服務均等化是一項民生工程，當然也就是一項民心工程。一方面是民眾共享經濟社會發展的成果。一方面化解社會成員間因收入懸殊而激發的各種矛盾，因此，有關政策特別需要貼近民眾需要。“從群眾中來，到群眾中去”，這本是中國共產黨業已形成的優良的工作作風，需要在新時期的政府工作中發揮新的優勢。黨的十三大報告明確指出：“正確處理和協調各種不同的社會利益和矛盾，是社會主義條件下的一個重大課題。各級領導機關的工作，只有建立在傾聽群眾意見的基礎上，才能切合實際，避免失誤”。“必須使社會協商對話形成制度，及時地、順暢地、準確地做到下情上達，上情下達，彼此溝通，互相理解”。

其次，完善政府信息公開制度和聽證制度，保障民眾參與、監督政府基本公共服務供應決策。基本公共服務緊貼民眾需求，是“關注民生”的體現，但也是利益的再分配，更多地需要高層政府制定政策來均衡和推動。要保證基本公共服務供應的針對性和實效性，基本公共服務的有關信息就必須向民眾公開，讓各種社會力量加入到促進基本公共服務均等化的行列中來；各項政策也需要借助有效的公開來提升執行效果。從而在一定程度上抑制了“上有政策、下有對策”的陽奉陰違，促進和監督地方政府行為，特別是基層政府行為的規范化。當然，鼓勵公眾參與和監督。就必須積極創造條件實現公眾與政府的有效交流和互動，使信息公開獲得可持續發展動力，沒有民眾關注并參與的政策是沒有生命力的。互聯網等現代化信息手段的普及，民眾的信息渠道日益豐富，過去政府在民眾面前擁有超強的信息渠道的優勢正在改變，政府唯有以坦誠的態度加強與民眾的溝通才能提升自己的公信力。

聽證制度是現代行政程序法中核心制度。我國1996年制定的《行政處罰法》率先在行政處罰領域規定了聽證程序，標志著聽證制度在我國的確立。之后。聽證程序適用至政府價格決策、城市規劃、行政立法、行政裁決等領域。聽證會作為廣泛適用于西方國家公共管理體系中的現代決策形式，在我國推行至今卻少有實效，而聽證會的公信力也不高。“聽而不證”是中國聽證會的常態，專家論證存在“誰請就為誰說話”的現象。廣州社情民意研究中心2009年的一項調查顯示：認為聽證會對公民參與政府決策“沒有作用”、“作用不大”和“是形式主義”的受訪者三項合計竟占62.5％，其中15.5％的人認為“是形式主義”。該調查報告還顯示，受訪市民對“政府決策前后聽取公眾意見”評價不高。就其原因，此項制度自確立至今，但在適用范圍、聽證主體、聽證程序的各項配套制度等方面仍存在著問題，所謂聽證僅剩形式，政府“一言堂”現象依然普遍存在，民眾未能真正借聽證這個環節有效地表達自己的需求，維護自己的合法權益。現代公共管理的實踐證明，聽證會是公民參與國家事務管理的一種很好的方式，是實

現行政民主化和法制化的一種制度。基本公共服務均等化是社會追求公平發展的主要舉措，而關于基本公共服務的決策如果缺乏民眾的廣泛參與，其對公平社會的貢獻難以保證。哈耶克早就指出，一個從靠國家強制力才能貫徹下去的法律，即使理論上再公正，也肯定會失敗。針對聽證實踐中存在的問題，要依法建立和完善基本公共服務決策聽證制度和社會公示制度，其中必須規范聽證會代表的挑選程序，以防民意“被代表”，同時應該嚴格規定聽證的事項和范圍，即規定政府哪些決策必須有前置聽證程序和后置公示回應程序。目前，我國進入民眾視野的聽證會大多是價格聽證，而且幾乎一律是“逢聽必漲”的結果，難怪中國的聽證會缺乏公信力。在美國，涉及到價格的聽證只占10％，剩下90％是跟民眾息息相關的很多公共政策。基本公共服務均等化是民眾對基本公共服務的需求，其中的政策決策和措施與民眾切身利益緊密相關，理應作為聽證的事項，必須杜絕政府“獨裁”。另外。還必須完善配套的程序和制度體系，包括通知制度、公示制度、回避制度、代理制度、質證制度、主持人制度、物質保障制度、監督機制等制度體系。

再次，配套建立地方政府基本公共服務績效評價制度和行政問責制度。政府績效評價是在確立政府服務職能及公共服務提供者地位的前提下，以私營部門的管理理念改造政府公共部門，為政府公共部門引入顧客至上理念和競爭機制，以及結果導向的評價機制。對政府績效評價的目的是規范管理政府工作，促進政府提高公共服務的質量和水平。基本公共服務可抉擇供應機制旨在構建具有彈性和動態性的供應機制以保證基本公共服務貼近公眾需求，實現基本公共服務供應效率和質量的平衡。因此。必須相應建立政府基本公共服務績效評價制度和行政問責制度：一方面，對基本公共服務供應結果做出測評，從而為基本公共服務供應抉擇提供依據，并對生產主體和供應方式作出調整；另一方面，督促地方政府履行好基本公共服務的提供責任。行政問責制的本質是對公共權力進行監督，并對過失權力進行責任追究，是責任政府的體現和必然要求。行政問責制也是地方政府績效評價實效性的一個體現。中國實行行政首腦負責制，真正要讓官員負起責任，就要將基本公共服務績效評價與干部選拔、任用和內部激勵相聯系，把基本公共服務指標納入干部考核體系，在此基礎上建立相應的問責制。以此加強地方政府對基本公共服務供應的提供和監管職責，改變干部考核中事實上仍然把GDP視為重要的剛性指標、把公共服務供應當成軟指標，重對上負責、而忽視社會成員實際需求的傾向。但目前中國以基本公共服務為導向的地方政府績效評價制度尚待建設，行政問責制度也極不完善，問責主體和問責范圍都過于狹窄，還不能有效發揮約束和引導地方政府供應基本公共服務的作用。

五、結語

“均等”或“平等”是一個古老的價值理念，中、外國家概莫例外。人類進入20世紀，在現代國家制度的支撐下，“均等”這個古老的價值理想開始建立在“基本公共服務”這個目標上。它要求政府要為社會成員提供基本的、大致均等的公共服務(產品)。社會的發展終究是人的發展，基本公共服務均等化體現了以人為本的要義，體現了發展的社會屬性。因此，可以說，基本公共服務均等化是人類20世紀建立起來的最偉大的制度文明之一，基本公共服務均等化是社會進步的要求和標志。中國政府業已把實現基本公共服務均等化作為國家發展目標并進入落實階段，標志著中國社會將進入新的發展階段。借鑒西方發達國家公共服務供應的經驗，確立政府提供基本公共服務的責任，建立公共服務可抉擇機制，實現基本公共服務供應主體多元化、供應方式競爭化和動態化。應該成為我們致力追求的主要供應模式。

而多元、競爭的供應模式需要多元主體的健康發展。中國改革開放30多年，經濟體制的改革卓有成效，而行政管理體制的改革仍待深入，政府職能的定位和規制亟待推進，其中首先要厘清政府和市場的關系，需要政府“歸位”于公共服務并“還位”予市場，政府逐步退出競爭性領域，擴大市場準入的領域，如教育和醫療。就這點來說，中國還要進一步強化市場力量。同時，中國大多數地區都一樣，第三部門組織和民間志愿服務活動并不發達和活躍。除卻文化與政治上的因素，缺乏與政府部門機制上的協調、互補也是重要原因。社會領域，包括公民個體、公民自治組織和非政府公共組織(第三部門)。以現代民主政治立論，民眾是社會的主體，國家乃人民主權。因此，政府不是社會的統治者。也不是社會的管制者，而是社會治理的主要參與方，其他參與方是社會和市場。正如市場有“失靈”之短，政府也有“自利”之弊，公共服務型的政府有責任培育社會力量，推動社會自身的成長。就這點來說，中國更需要打造公民社會、強化社會力量。可以說，以基本公共服務均等化建設為契機，完善并強化市場力量、鼓勵并培育社會力量，建構政府部門、私營部門和第三部門之間高水平的合作治理機制，打破了傳統公共服務單一的政府“權威式”、“全能式”的供應方式，提供可抉擇公共服務供應，實現資源共享和多邊協調，這本身就是一個社會善治的過程。實現基本公共服務均等化要求，也將促進社會治理格局的完善。

另一方面，多元、競爭的供應模式還需要多元主體彼此平等的競爭地位。事業單位是中國傳統政府體制遺留下來。是現有政府體系中特殊的成分。基本公共服務均等化所涉及教育、醫療衛生、社會保障、社會福利、就業服務等多個領域，是主要由事業單位占據、統管的領域。改革開放后，我國行政體制進行了多次比較大的改革，但事業單位的改革仍然滯后于社會其他領域和部門。而沒有事業單位的改革，基本公共服務供應主體平等化、市場化競爭的供應模式不可能建立起來。

實現基本公共服務均等化，是中國實現跨越式發展的主要舉措，而這顯然是“牽一發動全身”的工程。

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責任編輯楊小民