城市社區公共服務多元協作組織研究

李春

摘要：社區公共服務體系完善是社會管理體制創新發展的重要內容之一。當前，城市社區公共服務中心和社區工作站的建設和發展正處于探索初期，對組織性質、組織體系的認識尚不全面。從“政府一市場一社會”三元分析的視角來看，社區公共服務多元協作組織是一類跨邊界的協作組織，存在多重委托一代理關系。理順這些委托代理關系是確保社區公共服務多元協作組織有效運行的關鍵，舉措包括建立與社區公共服務經理長期合同關系，建立科學有效的社區公共服務中心績效評價指標體系，借鑒錦標制度，開展對社區公共服務中心的相對評價等。

關鍵詞：社區公共服務；多元協作；委托代理；公共服務項目

中圖分類號：C916.2文獻標識碼：A文章編號：1004-0544(2012)03-0142-04

隨著中國市場經濟體制的建立健全和單位制的弱化，政府提供公共服務的方式發生了重大變化。由以工作單位為提供載體轉變為以地域社區為提供載體，工作單位提供公共服務的功能日益弱化，社區的公共服務功能日益強化，客觀上要求加強城市社區公共服務體系的建設。從公共治理和政治發展的視角來看，社區公共服務體系的完善是社區建設的內在要義，是社會管理體制創新和基層政權建設的前提基礎。

一、當前城市社區公共服務中心和社區工作站的探索與發展

社區服務中心和社區工作站是近年來中國城市社區公共服務領域改革創新的新探索，旨在更好地提升社區公共服務系統的回應能力。根據社區工作站與社區居委會、街道辦事處以及政府職能部門等的相互關系，學界將其歸納為四種模式：分設模式、下屬模式、條屬模式和專干模式。(1)分設模式以深圳市為代表，新設立的社區工作站成為街道辦事處的派出機構，完全獨立于社區居委會，社區工作站和社區居委會是并行的組織系統，擔負不同的職能，社區工作站主要承接來自政府系統的帶有行政性的公共服務，而社區居委會則主要是自發組織的群眾性、社區內部的公共服務活動。(2)下屬模式以北京市西城區為代表，社區工作站接受街道辦的工作指導。在社區黨組織和社區居委會的領導下開展社區公共服務工作。社區工作站站長(主任)和社區專干等實行任期崗位工資制，其職位對社會公開競聘上崗。(3)條屬模式則以社區警務站和社區衛生站為典型。2002年8月，公安部、民政部聯合下發《關于加強社區警務建設的意見》，要求各地根據城市社區建設進程統籌社區警務工作，基本實行一社區一警制。與此同時，衛生部、民政部等部門也聯合下發《關于加快發展城市社區衛生服務的意見的通知》，要求在社區設置衛生服務站，做到一社區一衛生站(室)。此種模式下社區工作站人員、經費、考核等都由派出單位負責，同時接受社區居委會的指導和監督。(4)專干模式以寧波海曙區、南京市白下區為代表，社區居委會成員從社區居民中差額直選產生，社區居委會下設辦公室，工作人員由專職社區工作者組成，專職社區工作者是由社區居委會根據工作需要，自主招聘3～5名專業化和職業化的社區工作者。由此可見，社區公共服務組織的建設尚處于探索之中。

二、多元協作組織——城市社區公共服務多元參與平臺

對于新興的社區服務中心或社區服務站，有學者認為這種類型的新興組織不能用傳統的要么是政府機構、要么是民間組織的“二分法”進行屬性定位，并認為社區服務站是一個“類組織”，它既不同于政府組織，因為員工都不是公務員；也不完全是民間組織，因為他們歸屬于最基層的行政機構——街道辦，受理的業務也都是帶有行政性質的公共服務。

筆者在一定程度上認同這種觀點：確實不能依據傳統的“政府與社會”二分的理論框架來分析當前中國城市這種新興的組織——社區服務站或中心。不過，對于“類組織”這一容易失之模糊的概念設計，筆者亦覺得有探討的空間。本文中。筆者嘗試提出“多元協作組織”的名詞對這一類新興組織予以定位。所謂“多元協作”是指這類組織連接著政府組織、社會組織、市場組織等多個組織系統?？缭健罢鐣皇袌觥比吔?；“協作”則強調其整合多元組織的力量，共同完成社區公共服務這一使命。

本文嘗試以多元協作組織為依托，初步建構城市社區公共服務的多元參與平臺(如圖1)所示。

對該多元協作平臺的闡釋如下。

1社區居民大會或社區居民代表大會是社區公共服務系統的最高權力機構，它通過定期召開會議，并以直接選舉的方式選出新一屆社區居委會，社區居委會成員由被選出的社區居民擔任，由此社區居民(代表)大會與社區居委會之間構成選舉—代理的關系。社區居委會負責向社區居民(代表)大會匯報工作和承擔“政治”責任。在社區居民(代表)大會閉會期間，如果社區居民對該屆或部分社區居委會成員不信任或不滿意時，當獲得一定人數的不信任投票時，該社區居委會成員必須辭職、卸任，并由現任社區居委會成員臨時補選一位或幾位成員。如果對現任社區居委會成員不信任人數達到或超過三分之二時，可以要求提前召開社區居民(代表)大會，提前舉行新一屆社區居委會的選舉。

2社區黨組織(社區黨小組、社區黨工委或社區黨代會)是社區公共服務決策系統的領導機構。社區黨組織由社區黨員組成，或者選舉產生。社區黨組織對社區居委會的領導功能主要體現在決策議案的建議、社區居委會候選人員的推薦、社區公共服務政策引導等方面，而不在于對社區居委會決策過程的直接控制，也不在于對社區居委會組成人選的決定方面。社區黨組織在幫助社區居民和社區單位表達和整合社區公共服務需求方面，可以發揮至關重要的作用。在黨員人數較多且成立了社區黨代會的社區，社區黨員與社區黨組織之間也形成了選舉與代理的關系。

3社區構建社區公共服務中心，作為整合各級各類社區公共服務資源的平臺。社區公共服務中心的工作人員由社區居委會負責選聘，按照經理制進行運作，即由社區公共服務中心經理統籌社區各級各類公共服務資源，開展社區公共服務的直接生產提供，抑或通過外包實現社區公共服務生產。社區公共服務中心的工作人員采取聘任制，不屬于公務員序列，但其基本工資收入享有政府財政補貼，同時其績效工資則根據其管理和運作的成績由社區居委會給予。社區公共服務中心經理制的管理模式，主要目的在于引入社區公共服務的專業化管理，避免傳統模式下社區居委會成員專業服務技能欠缺的問題。社區公共服務中心的工作內容主要包括：(1)通過專業的測評技術捕獲社區公共服務需求，并進行相關分析。根據需求序列分配社區公共服務資源，提升社區公共服務資源使用效率；(2)向街道辦以及上級政府部門承接或申報相關公共服務項目，并保證相關項目資金的籌措到位，例如為了促進社區就業而向城市人力資源與社會保障部門申請社區就業服務項目；(3)負責生產一部分社區公共服務，例如部分社會工作；(4)選擇高效優質的公共服務生產者，成為社區公共服務的發包者，例如選擇社區清潔公司等。(5)與其他社會組織、市場組織開展公關工作，爭取其

他社區公共服務資源?；蛘郀幦∑渌鐣M織和市場組織在本社區開展社區公共服務活動，例如爭取企業或社區單位對本社區公共服務項目的贊助，爭取志愿者組織參與本社區公共服務活動，等等。

4社區公共服務中心的工作受到社區居委會的直接監督，前者向后者匯報工作，對其負責。此外，社區黨組織也承擔著對社區公共服務中心的指導和監督的責任。社區公共服務中心要定期向社區居委會匯報工作，并以投票表決的形式決定對社區公共服務中心工作的信任與否，達不到指定信任票數的社區公共服務中心工作人員在薪酬或福利方面會受到影響。對于極端不合格的社區公共服務中心工作人員，社區居委會有權予以解聘。

5社區物業公司與社區公共服務中心之間構成合作與監督的關系。有學者主張將物業公司改制成非營利組織性質，以避免物業公司與業主委員會之間權力倒置的情況。本文認為此種設想值得商榷。無論是物業公司的招聘，還是社區公共服務中心的招聘，其基本目的在于充分發掘和利用各類不同組織在某一領域的優勢，物業管理公司在管理技術等方面的優勢決定了其作為營利性組織存在的價值和意義。社區公共服務中心亦是如此，其優勢在于發揮其社區公共服務方面的專業化才能和項目管理方面的技術與優勢。當然，由于物業公司與社區公共服務中心在部分工作內容方面存在相似或重疊，因此它們直接構成既相互合作又相互監督的關系。對于兩者之間可能出現的矛盾與沖突，則通過社區居委會和社區黨組織予以協調。

社區公共服務中心不是政府組織，因為其工作人員不屬于公務員編制系列，但是為了保證其工作積極性和吸引優秀人才，其工作人員的工資收入等又由財政補貼，并且其很多工作內容也是從街道辦或上級政府部門承接而來或申報而來的社區公共服務項目，除此之外，它的運作有往往借鑒和吸收企業經理制的經驗，并且以項目發包的方式與其他市場組織合作。因此。社區公共服務中心具有較為明顯的跨邊界組織的特點，以統一協調多方面的公共服務資源，提升社區公共服務為目標。

三、社區多元協作組織體系中委托——代理關系分析

社區公共服務領域建構多元協作組織之后。必然形成多種及多重的委托－代理關系，包括社區居委會與社區公共服務中心之間的主要的委托－代理關系，街道辦和上級政府部門與社區公共服務中心之間的委托－代理關系，以及社會組織與市場組織與社區公共服務中心之間的雙向委托－代理關系，等等。委托——代理關系的形成導致不同主體之間的相互競爭與合作關系，并且產生了完善各種激勵——約束機制的客觀需要。這就有必要借助委托——代理理論對社區公共服務體系中出現的多種、多重委托——代理關系予以分析，并且完善其激勵——約束機制。

委托——代理理論(Principal-agent Theory)緣起于20世紀20、30年代的美國，當時美國經濟學家伯利和米恩斯(Berie,A.and Means)在實證研究中提出“所有權與控制權分離”的命題，認為是美國企業管理領域的一場革命，并揭示在“兩權分離”的情況下必然出現雙方信息不對稱的現象，并由此形成了委托——代理關系，也產生了彼此之間如何激勵約束對方的要求。委托——代理理論就在于探索如何在信息不對稱的條件下完善激勵——約束機制，實現雙方的最大利益目標。在委托——代理關系中，擁有信息優勢的一方為代理人，處于信息劣勢的為委托人，委托人如何使代理人在實現自身利益的同時最大限度地按照委托方的利益選擇行為是委托——代理理論探究的主要內容。以上也就是委托——代理關系形成的兩個基本條件：一是委托方與代理方均是相互獨立的并在約束條件下各自追求利益最大化的主體；二是雙方所處的市場存在不確定性和彼此信息處于非對稱狀態。

委托——代理關系中，信息不對稱的情況可以從兩個維度進行分析：一是信息不對稱的時間；二是信息不對稱的內容。從信息不對稱發生的時間維度來看，可以分為事前不對稱和事后不對稱，研究事前信息不對稱的模型成為逆向選擇模型(Adverse selection)，研究事后信息不對稱的模型成為道德風險模型(Moral hazard)。從信息不對稱的內容之維度來看，不對稱的信息可能是參與人的行動，也可能是參與人的知識，研究不可觀測行動的模型成為隱藏行動模型(Hidden action)，研究不可觀測知識的模型則稱為隱藏信息知識模型(Hidden information)。

社區多元協作組織體系中存在多種和多重委托——代理關系，其中最為關鍵和重要的是社區居委會與社區公共服務中心之間存在的這一環委托——代理關系。社區居委會成員由社區居民(代表)大會選舉產生，成為社區公共服務的決策機構，通過社區居民(代表)大會直接向社區居民負責，社區居委會承擔著聘請和監督社區公共服務中心工作人員的重要職責。社區公共服務中心工作人員實行“經理制”。由具有社區工作經驗的專業人士開展社區公共服務工作，這樣就提升了社區公共服務的專業化水平，同時借鑒私營部門的管理技術與方法，也有助于提高社區公共服務的效率，降低公共服務成本。不過，這種試圖將“政治最優”與“科學最優”相結合的組織體制，必須要解決一個核心關鍵的問題，即如何實現社區公共服務中心工作人員根據社區居委會的意愿開展工作。以及根據社區居民公共服務的真實需求來組織和提供社區公共服務，同時防止社區公共服務中心工作人員為了牟取私利而出現的行為偏差。為了解決這一問題。就有必要在社區公共服務多元協作組織體系之中建構有效的激勵——約束機制。根據已有的激勵理論研究成果?？梢試L試在社區跨邊界組織體系中設置相關的制度安排，以提升社區居委會對社區公共服務中心工作人員(主要是社區公共服務中心經理)的工作績效。

第一，建立與社區公共服務經理長期合同關系，增大其行為的機會成本。在委托——代理理論的基本模型中，如果委托人與代理人之間的關系是一次性的，那么在這種靜態模型中，如果委托人不能夠有效觀測到代理人的行動，為了誘使代理人能選擇委托人希望的行動。那么委托人必須根據觀測的行動結果來獎懲代理人，這種激勵機制稱為“顯性激勵機制”。但是，正如信息經濟學理論所揭示的，如果委托——代理關系不是一次性的而是多次性的，即使沒有顯性激勵合同，“時間”本身可能會解決代理問題。當然這一點并不意味著激勵問題在靜態博弈中就不存在(張維迎，1996)。因為社區居委會與社區公共服務中心經理之間亦是典型的委托代理關系，因此，這一種激勵機制在社區公共服務體系中有其發揮作用的空間。建立長期合同關系，有助于降低社區公共服務中心工作人員的道德風險，使其從長遠利益考慮以盡可能提高工作效率，并努力克制因自利性等可能出現的對社區公共服務利益的偏離或短期逐利行為。必須指出的是。長期合同關系并不是一種固定式的交易關系。長期合同關系的建立是建立對前期或已有履約情況進行綜合評價的基

礎之上，以決定是否優先考慮該公共服務經理人員或工作人員。這樣既能有保證不同社區公共服務經理之間的充分競爭，又能調動社區公共服務經理的工作積極性，更好地提升服務技能、提升服務績效。

第二，建立科學有效的社區公共服務中心績效評價指標體系，提高激勵的針對性和有效性。社區居委會對于社區公共服務中心工作人員以及工作內容的評價指標體系是影響和指導社區公共服務中心的風向標，起到直接的導引作用，尤其在合同期限內，能起到一定的激勵約束作用。以防止社區公共服務中心工作人員在合同期限內的懈怠行為。從信息經濟學的角度來說，建立科學有效的社區公共服務中心績效評價體系。也是促使社區公共服務中心信息不斷外顯的重要舉措，以努力消除委托方(社區居委會)與代理方(社區公共服務中心工作人員)之間信息不對稱的重要手段之一。當然，在社區公共服務中心績效評價機制中，有必要嘗試借鑒360度績效評估體系，對社區公共服務進行全面評估，尤其是引入社區公共服務需求主體(社區居民和駐社區單位)對社區公共服務的績效評價。以確?？冃гu價信息的全面性。

第三，借鑒錦標制度，開展對社區公共服務中心的相對評價?？冃гu價指標體系對社區公共服務中心的評價主要是一種絕對量的評價，而建立錦標制度則嘗試在不同社區公共服務中心之間建立競爭比較制度，是一種相對評價。在錦標制度下，每個代理人的所得只依賴于他在所有代理人中的排名，而與他的絕對表現無關。經濟學家萊瑟爾和羅森已經證明，如果代理人的業績是相關的，錦標制度是有價值的，因為它可以提出更多的不確定因素，從而使委托人對代理人努力水平的判斷更為準確，既降低風險成本，又強化激勵機制。當然，在社區公共服務領域建構錦標制度的前提條件是形成社區公共服務工作人員市場，尤其是形成社區公共服務經理人市場，彼此之間能形成競爭。

在社區公共服務跨邊界組織體系中，除了社區居委會與社區公共服務中心之間最為關鍵的委托——代理關系之外，還存在其他一些委托——代理關系，包括街道辦以及上級各級政府部門向社區“下放”的公共服務項目。本文認為，建構社區公共服務中心，很重要的目的在于將街道辦以及上面各級政府在社區“落地”的公共服務集成統合起來，避免多頭服務的情況。在可能的情況下，盡量建構社區公共服務的項目申報制，即通過由社區居委會或社區公共服務中心向上級政府部門申報項目，抑或當政府部門以項目的方式發布公共服務項目時，由社區予以申報。在項目實施過程中，由項目發包方對社區公共服務項目予以監理和審查，確保公共服務項目落實到社區居民或駐區單位身上。在項目制中，項目發包方(發放公共服務的政府部門或街道辦)也可以從具體的服務工作中抽身出來。轉而對社區公共服務進行規劃、監督和調控。而社區公共服務中心工作人員因其專業性的服務技能，亦能更好地根據本社區不同公共服務需求情況，使上級服務項目經過“包裝”、調整之后，能夠更符合本社區的真實需求。從某種意義上來說，項目制可以成為政府主導型社區公共服務模式向政府引導型以及多元競合型社區公共服務模式轉變的轉軌機制或實現路徑。

除此之外，社區公共服務中心與市場組織和社會組織之間也可能形成委托代理關系。社區公共服務中心可以向市場組織或社會組織再次發包，同時，對于一些社會組織或市場組織向社區投入的公共服務項目，如駐區單位捐贈、慈善捐款、志愿者活動組織提供的照顧弱勢群體服務等。均可以通過社區公共服務中心予以整合和調配，確保這些由社會或市場發送過來的公共服務項目經過調整、設計，能更好地符合本社區的需求，實現服務的針對性和有效性，從而提升社區公共服務績效和滿意度。

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責任編輯楊小民