大學章程建設(shè)中的權(quán)力關(guān)系研究

王麗坤

摘 要：大學章程是高等學校設(shè)置的必要條件，必須能反映大學內(nèi)部和外部不同權(quán)力主體的利益訴求，這是大學真正實現(xiàn)自主權(quán)，構(gòu)建高水平的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的前提。大學章程的實質(zhì)就是要對大學治理中利益主體的權(quán)力進行重新調(diào)整和分配，明晰不同權(quán)力主體的權(quán)力邊界，通過多種權(quán)力主體共同參與制定章程、建立審核制度、校內(nèi)監(jiān)督和校外監(jiān)督相結(jié)合等形式保障大學章程的效力。

關(guān)鍵詞：大學章程；權(quán)力；關(guān)系

大學章程是大學建設(shè)、管理與發(fā)展的“憲法”，是依法治教的重要組成部分，是大學形成自主發(fā)展和自我約束機制的關(guān)鍵，是推動政府轉(zhuǎn)變職能，落實大學辦學自主權(quán)，構(gòu)建中國特色現(xiàn)代大學制度的抓手。2005年12月28日吉林大學在第十二次黨代會通過的《吉林大學章程》作為現(xiàn)代大學制度建設(shè)的科學探索，在高校發(fā)展進程中具有里程碑式的意義，自其頒布之日即在全國高校范圍內(nèi)引起了強烈反響。在2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》中則進一步明文規(guī)定“各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學校”。不難想象，一場轟轟烈烈的“加強章程建設(shè)”的活動即將或正在全國各高校內(nèi)展開。本文試圖對大學章程建設(shè)中不同權(quán)力主體關(guān)系進行研究，剖析大學章程是如何通過確定不同權(quán)力主體的權(quán)力邊界，并以此作為權(quán)力運行的依據(jù)，實現(xiàn)大學治理權(quán)平衡的。

一、我國大學章程建設(shè)的歷史及實質(zhì)

眾所周知，大學章程源自中世紀的大學特許狀，大學是最早的特許法人之一。我國大學章程的源頭則要追溯到在歷史上繁盛了百年的書院制定的院規(guī)或訓示，如朱熹的《白鹿洞書院揭示》，內(nèi)容包括教育指導(dǎo)思想、教育目的、內(nèi)部管理等。近代大學章程，如《欽定京師大學堂章程》等則體現(xiàn)了“中學為體，西學為用”的精神，對各類學堂的學制、入考方式、教學內(nèi)容等作出了一系列的規(guī)定。建國后一段時間，由于受到各種主客觀因素影響，大學章程建設(shè)出現(xiàn)一定程度的“歷史倒退”，大部分高校的制度組織規(guī)范中均無章程之蹤影。改革開放后，特別是20世紀90年代以來，面對激烈的國際競爭和高等教育改革和發(fā)展的新趨勢，我國逐漸重視大學章程的建設(shè)。1995年，《中華人民共和國教育法》首次提出學校要制定章程要求。1998年，《中華人民共和國高等教育法》則規(guī)定設(shè)立高等學校應(yīng)當向?qū)徟鷻C關(guān)提交章程等材料。至此，大學章程被正式確定為大學辦學的法律依據(jù)，大學章程作為大學的總綱和基本法得到了法律的確認。近年來，一些高校陸續(xù)制定并發(fā)布實施了大學章程，內(nèi)容基本都在高等教育法規(guī)定的范圍內(nèi)，包括序言、總則、學校功能和教育形式、管理體制、組織與機構(gòu)、教職員工、學生及校友、資產(chǎn)、經(jīng)營、校徽、校旗、校歌等。

從不同時期大學章程的結(jié)構(gòu)和具體內(nèi)容可以看出，大學章程是上承國家法律、教育法規(guī)，下啟大學具體規(guī)章制度的中轉(zhuǎn)站，是大學的“憲法”。大學章程的實質(zhì)就是要對大學治理中利益主體的權(quán)力進行重新調(diào)整和分配。社會學多元論者認為，權(quán)力產(chǎn)生于人與人之間的相互影響，不能簡單地認為權(quán)力屬于高級職位。社會權(quán)力不是集中于某一處，而是在某幾處進行分配。任何集團或組織都無法取得壟斷權(quán)力，只有作為一些相互抵消和相互平衡的力量而起作用。大學章程正是為實現(xiàn)權(quán)力的平衡而在不同權(quán)力主體之間達成的一種契約，明確權(quán)力邊界并以此作為權(quán)力運行的依據(jù)，任何違背這一契約的行為將會受到約束體系的反應(yīng)，從而使其回歸本位。同時，大學章程又不僅僅是一個自律性的文件，它對不同權(quán)力主體還具有法律意義的約束力。當大學的舉辦者和辦學者之間、學校與教師、學校與學生之間發(fā)生矛盾糾紛時，大學章程可以成為裁決的依據(jù)。

二、大學與政府的權(quán)力邊界

大學和政府的權(quán)力關(guān)系問題的焦點就在于如何真正實現(xiàn)大學辦學自主權(quán)，這個話題由來已久。1979年12月6日，《人民日報》發(fā)表了復(fù)旦大學校長蘇步青、同濟大學校長李國豪、華東師范大學校長劉佛年、上海交通大學黨委書記鄧旭初等呼吁“給高等學校一點自主權(quán)”的文章，由此成為高校呼吁自主權(quán)的開始。30年過去了，盡管我們在推動大學自主權(quán)方面做了很多工作，國家正式文件中對大學自主權(quán)也做了明確而詳細的規(guī)定，但除了高校內(nèi)部的部分人事權(quán)顯得有些松動外，其它權(quán)力下放的速度非常慢。所以，在章程的制定過程中，首要解決的問題就是如何從根本上解決大學自主權(quán)的缺失，政府管得過寬、過細的問題。為此，必須將大學的基本權(quán)力還于大學，在章程中對于大學和政府的權(quán)力邊界做出明確的規(guī)定。

1.大學自治的權(quán)力邊界

在高等學校自主權(quán)上，存在著實質(zhì)性自主權(quán)與程序性自主權(quán)的差異。實質(zhì)性自主權(quán)是指處于法人形態(tài)的大學或?qū)W院決定它自己的目標和計劃的權(quán)力，即“高等學校擁有什么權(quán)力”；程序性自主權(quán)是處于法人形態(tài)的大學或?qū)W院實現(xiàn)其目標和計劃方式的權(quán)力，即“高等學校如何行使權(quán)力”。無論是實質(zhì)性自主權(quán)還是程序性自主權(quán)，一定是適度的，有一定范圍的。“面向社會自主辦學”是一個相對的概念，各高等學校發(fā)展的歷程決定了面向社會自主辦學的能力不同。在制定章程時，應(yīng)根據(jù)學校的實際情況做具體的規(guī)定。

（1）高水平研究型大學：這類大學培養(yǎng)的人才層次為本科及以上，滿足的是社會對高層次研究型人才和研究型成果的需求，教師和研究人員都是自身領(lǐng)域內(nèi)的最高權(quán)威，其學術(shù)活動和研究具有靈活性。這類大學在教學、科研、設(shè)置新專業(yè)、經(jīng)費使用等各方面均應(yīng)具有實質(zhì)性自主權(quán)，真正成為面向社會自主辦學的法人實體。

（2）教學科研型大學：這類大學一般在部分學科保持優(yōu)勢，管理目標應(yīng)當是鼓勵創(chuàng)新、刺激特色的形成，有所為有所不為，注意有重點地發(fā)展優(yōu)勢學科，辦出特色。它們不可能完全得到研究型大學所享有的自主權(quán)，但除了在設(shè)置新專業(yè)、研究生學科點及招生數(shù)量方面擁有程序性自主權(quán)外，其他方面都可以擁有實質(zhì)性自主權(quán)。

（3）教學為主的本科院校：通過教學培養(yǎng)社會所需人才是教學型本科院校的主要任務(wù)，而教學工作一般具有相對穩(wěn)定性，因此，這類院校主要擁有的是程序性自主權(quán)，依據(jù)社會需求，地方政府對其參與程度較強。

（4）職業(yè)類院校：這類院校的市場性較強，在學校、專業(yè)設(shè)置上應(yīng)成為高等教育最為靈活的部分和最為開放的部分，主要面向地方經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展需要。這類學校在教學上應(yīng)擁有實質(zhì)性自主權(quán)。

2.政府的權(quán)力邊界

長期以來，在計劃經(jīng)濟體制和傳統(tǒng)思想觀念的影響下，政府對大學包攬過多，高校“外在的‘婆婆太多，并且婆婆們普遍有權(quán)、有錢和強烈的績效追求，大學隨時接受婆婆們的吆三喝四并要應(yīng)答”[1]。大學在招生計劃、用人制度、專業(yè)設(shè)置、科研項目的立項與審批、科研成果的評價等一系列事務(wù)上都沒有選擇權(quán)，大學依然處在政府巨大、復(fù)雜而細致的管控下，嚴重挫傷了大學的辦學積極性。

除此之外，使得大學難以真正實現(xiàn)自主權(quán)的深層次原因則在于政府權(quán)力和高校自主權(quán)纏繞在一起，難以分開，大學權(quán)力已經(jīng)被政府權(quán)力融化，難以從中提煉出來。為此，在大學章程中要對政府準確定位。“政府作為大學的舉辦者和出資人，其在高等教育中的功能集中體現(xiàn)在公共利益的訴求上，是為了保障高等教育的公平性、公正性，實現(xiàn)公共財政的責任，以確保大學更好地為公眾服務(wù)。”[2]“政府的權(quán)力邊界應(yīng)該明確的定位在宏觀規(guī)劃的范疇之中：為了確保高等教育的起點公平、過程公平，適度地做到結(jié)果公平，政府應(yīng)通過政策的調(diào)控維護大學的公平；為了提高全社會公民的整體素質(zhì)，政府可通過規(guī)劃和立法來加以干預(yù)大學的辦學；為了更好地與國家發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，政府對辦學方向、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、類型、層次、質(zhì)量等方面可進行宏觀調(diào)控。”[3]教育主管部門應(yīng)由重過程管理轉(zhuǎn)向重目標管理，由主要依靠行政手段進行管理轉(zhuǎn)向重點運用立法、撥款、信息和政策指導(dǎo)等手段進行管理。不管不該管的事，管好該管的事。

三、大學內(nèi)部權(quán)力主體的權(quán)力邊界

大學內(nèi)部不同的權(quán)力主體交互形成錯綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，主要包括黨委權(quán)力和校長權(quán)力、學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力、教師與學生權(quán)力關(guān)系，厘清這些權(quán)力關(guān)系并對權(quán)力邊界進行剛性規(guī)定，防止權(quán)力的過度使用和權(quán)力主體的不作為是大學章程的核心內(nèi)容。

1.黨委權(quán)力和校長權(quán)力邊界

堅持“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”這是我國高等教育辦學的基本原則，也是中國特色高等教育的體現(xiàn)。黨委是大學的領(lǐng)導(dǎo)核心，是大學的最高決策機構(gòu)，享有制定學校發(fā)展方向、討論決定重大問題、重要事項和干部任免等權(quán)力。校長則是學校行政管理系統(tǒng)的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，是最高行政權(quán)力的享有者，對外代表高校行使自治管理權(quán)。國外大學一般都對校長的職責進行了明確的規(guī)定。耶魯大學章程規(guī)定：“校長是學校的首席執(zhí)行官，是各學院、學院委員會、行政部門的成員和法人代表。”在我國特殊國情下，校長權(quán)力和黨委權(quán)力應(yīng)該是并行不悖、不可分割的。黨委對校長的領(lǐng)導(dǎo)是組織領(lǐng)導(dǎo)，是監(jiān)督意義上的領(lǐng)導(dǎo)。校長通過主持校長辦公會議、校務(wù)會議、黨政聯(lián)席會議、教職工代表大會等會議形式貫徹落實執(zhí)行黨委會議的決議，對高校的規(guī)章制度制定、年度工作計劃安排、教學活動、科學研究、思想品德教育等，在經(jīng)相關(guān)審議、討論后，行使最終決定權(quán)。黨委決策、校長執(zhí)行意味著黨委和校長權(quán)力的分工。

2.學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力邊界

學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力是存在于高校中的不同主體，都有其存在的合理性。從高等教育發(fā)展的歷史進程來看，學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力呈現(xiàn)此消彼長的矛盾狀態(tài)，沖突時有發(fā)生。當前主要表現(xiàn)為高校管理的“行政化”傾向。高校仍然主要依靠行政權(quán)力來實施管理，行政權(quán)力影響、包辦學術(shù)事務(wù)的現(xiàn)象比較嚴重，學術(shù)權(quán)力“虛化”、“弱化”。大學章程作為大學的“基本法”，應(yīng)該合理規(guī)范學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力各自發(fā)揮作用的領(lǐng)域和范圍，形成有機分工、相互配合、相互制約的均衡狀態(tài)。大學章程首先要保證學術(shù)權(quán)力的地位，將關(guān)系到學校發(fā)展的重大事項交給教授、學者來決定。在設(shè)計學術(shù)權(quán)力運行結(jié)構(gòu)時，發(fā)揮教授委員會的作用。教授委員會負責審議學科專業(yè)的設(shè)置和教學科研計劃的制定，對教學科研成果進行評定。章程中還可以規(guī)定學術(shù)委員會下設(shè)教學、學位、專業(yè)技術(shù)職務(wù)評審、科研項目等分委員會，具體行使某一方面的學術(shù)權(quán)力，促進學術(shù)事物的精細化和專業(yè)化。

行政權(quán)力則包括行政決策和行政執(zhí)行兩方面。大學的內(nèi)部事務(wù)千頭萬緒，學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力并不是平行的關(guān)系，有時會發(fā)生交融，因此，行政決策人員就應(yīng)具有廣泛的代表性和一定的學術(shù)能力。為此，就要改變過去大多由擁有行政頭銜的“雙肩挑”干部參與決策制定的情況，提高基層教授、科研人員的比例。日前，華中師范大學除了1名分管學術(shù)工作的副校長，書記、校長等校領(lǐng)導(dǎo)全部退出學術(shù)委員會，兩位原本無緣參評二級教授的教師，經(jīng)過校學術(shù)委員會評議推薦，順利通過校職稱聘任委員會評審，成為教授委員會的成員。這一“破冰之旅”正是對教授權(quán)利的尊重，有利于大學科學決策，回歸學術(shù)本體。另外，章程中還必須對行政管理部門的職責進行明確分工，制定工作程序，按章辦事，減少管理行為的隨意性。行政管理人員要準確的自我定位。美國馬里蘭大學教育學院終身教授羅伯特·伯恩鮑姆認為：“管理者的責任不是去控制學者，而是作為助手為他們服務(wù)，滿足他們的特殊需要。”[4]當前，行政管理人員要樹立服務(wù)意識，提升業(yè)務(wù)能力，打造專業(yè)化的管理團隊，為實現(xiàn)“教授治學”，發(fā)揮學術(shù)權(quán)力的主體作用提供支持和保障。

3.師生權(quán)力邊界

高校教師是教學和科研活動的組織者，他們在高等教育工作的一線，直接與學生發(fā)生互動和聯(lián)系。作為一個擁有較高個人素養(yǎng)和較高受教育程度的群體，高校教師的素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平?jīng)Q定了高校的辦學水平和發(fā)展前景。學生則是學校教育和管理的對象，同時也是學校重要的成員和自己學習的主人。學生參與學校教育與管理的程度、水平，直接影響學校教育目標和人才培養(yǎng)目標的實現(xiàn)。

我國大學比較重視對師生的管理，但更多地是把師生當成被動管理和要求的對象，而對于師生合法權(quán)益的保護比較欠缺。為體現(xiàn)高校師生的主體地位，在大學章程的制定過程中有必要把師生的法律權(quán)利和義務(wù)進一步具體化，以明晰學校和師生的權(quán)力邊界。以吉林大學章程為例，它規(guī)定了“教師享有按工作職責和貢獻使用公共資源權(quán)、公平獲得發(fā)展機會權(quán)、獲得公正評價權(quán)、公平獲得獎勵權(quán)、重大事項知情權(quán)、民主管理參與權(quán)、申請救濟權(quán)等權(quán)利；學生則可以享有公平受教育權(quán)、對專業(yè)和課程的選擇權(quán)等8項權(quán)利，學生還應(yīng)該履行維護學校名譽與利益等4項義務(wù)”[5]。通過大學章程提升師生的地位與作用，明確權(quán)利和義務(wù)，強調(diào)師生參與學校管理，以此提升學校的自主辦學能力和民主管理水平，既體現(xiàn)了大學的人文主義精神，又保障了以人為本的辦學理念，推動學校事業(yè)的順利發(fā)展。

四、如何保障大學章程的效力？

明晰并界定了大學內(nèi)部不同權(quán)力主體的權(quán)力邊界后，我們有必要探討實踐層面的問題，即如何在實際的制定和實施過程中保證大學章程的效力，使其不是“一紙空文”，不是“擺設(shè)”，而是真正能夠保證大學正常運行和發(fā)展、具有效力的“憲章”。

1.多種權(quán)力主體共同參與制定章程

既然大學章程的實質(zhì)是權(quán)力和利益的重新分配問題，為保證大學章程內(nèi)部不同權(quán)力主體的合理利益訴求都能得到滿足，在遴選大學章程起草小組成員時，大學的教師、學生、管理人員、行政人員等相關(guān)利益者都要參與到章程的制定中來。為保證章程內(nèi)容的科學性、合理性，他們必須具備現(xiàn)代大學管理的基本知識和理念、明確學校的辦學宗旨和發(fā)展方向、了解社會發(fā)展狀況和趨勢。正如早在1979年，有個叫王爾達夫斯科的學者就描述過一個公式：“有效地制定政策=1/3的信息資料+2/3的相互作用。”[6]對此，伯恩鮑姆是這樣評論的：“等式右邊的任何一方都不能孤立地作為有效地制定政策的基礎(chǔ)。”[7]他認為：“在所有情況下，任何機會都應(yīng)當保證代表不同參與人員利益團體的人們能夠相互作用。”[8]可以說，大學章程起草過程中的民主性、代表性越強，就越有利于提高章程的質(zhì)量，也就越有利于章程今后的執(zhí)行。

2.建立審核制度

教育主管部門對章程的審批在當前章程的制定程序中是至關(guān)重要的一環(huán)，它不是一種裝點，而是在當前我國多數(shù)高校已經(jīng)明確提出要補充制定章程的情境下，有針對性的特殊程序。然而，一些學校在內(nèi)部制定通過章程后，報教育主管部門備案，但是教育主管部門對學校的章程沒有任何反饋，致使大學章程的效力懸而未決，更遑論其權(quán)威性。這樣的章程，不僅無法得到政府和社會的充分尊重，也削弱了大學的熱情和積極性。這種局面必須盡快扭轉(zhuǎn)過來。一方面，大學要及時制定章程并報送審核。另一方面，教育主管部門要及時出臺相應(yīng)的審核制度，積極落實對大學章程的審核工作。對已經(jīng)報送審核的章程，及時履行審核程序，提出反饋意見。

同時，還可以嘗試通過立法的形式確立大學章程的法律地位。香港科技大學正是通過地區(qū)立法，擁有了自己的條例。在該條例的保護下，香港政府雖然對學校建設(shè)斥以巨資，但對學校的干預(yù)幾乎為零。借鑒立法的方式，保證大學章程“基本法”的法律效力，對于落實和擴大高校辦學自主權(quán)，探索建立現(xiàn)代大學制度，推進大學章程建設(shè)的進程，必將有重要的現(xiàn)實意義和指導(dǎo)意義。

3.校內(nèi)監(jiān)督和校外監(jiān)督相結(jié)合

有制度就要有監(jiān)督，監(jiān)督是制度實施有效性的可靠保證。我國大學章程建設(shè)目前處于特殊的探索階段，相關(guān)主體缺乏足夠的認識和飽滿的行動力，雖然一些學校已經(jīng)制定了章程，但只是為了應(yīng)付上級要求，對章程文本建設(shè)的質(zhì)量重視不夠，使得章程制定中出現(xiàn)了內(nèi)容空泛、形式統(tǒng)一刻板、缺乏特色與個性的通病，章程無法得到有效實施。為此，就急需建立校內(nèi)監(jiān)督機制，注意監(jiān)督主體的平衡，不僅需要職能管理部門對章程建設(shè)工作的監(jiān)督，更需要教職工代表大會這樣的基層組織的監(jiān)督，通過提高監(jiān)督力度來推動大學章程建設(shè)。

作為大學管理者和舉辦者的政府有關(guān)部門，對大學章程的監(jiān)督同樣負有義不容辭的責任。在我國1600余所公立高等學校中，僅有吉林大學、中國政法大學、上海交通大學、哈爾濱工業(yè)大學等不到30所高校制定了大學章程，而絕大多數(shù)高校包括清華大學、北京大學、中國人民大學等國內(nèi)著名高校都未制定大學章程，這顯然與國家頒布的法律法規(guī)不符。為加強對大學章程的制定、實施等方面的監(jiān)督，政府可以通過成立第三方機構(gòu)，確立適當?shù)谋O(jiān)督形式和制度，使大學章程建設(shè)工作不斷推進和完善。

參考文獻：

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(責任編輯 劉第紅)