遼寧養老服務業發展的財政政策支持

趙東霞，王金羽

摘 要：遼寧已進入人口老齡化快速發展期，如何支持和提升養老服務業的發展，重視老年人生活質量將成為社會關注的焦點。因此，從財政政策支持視角探索解決養老服務業面臨的諸多難題，將有利于老齡事業健康積極有序的發展。

關鍵詞：養老服務業；財政政策；遼寧

中圖分類號：F81文獻標志碼：A文章編號：1673—291X（2012）28—0016—03

據2010 年第六次全國人口普查的最新數據顯示，遼寧省60歲以上老齡人口已超過620萬，占中國總人口的14.5%，而且正以年均3.2%的速度快速增長。龐大的老年人口規模以及老年人口的高齡化，都形成了巨大的服務需求。老年人正在成為顯性群體。因此，發展養老服務業將成為政府及科研機構今后共同致力于研究的重要課題。本文從財政政策支持視角探索適合遼寧省省情的養老服務業體系，對于解決老人養老難題及構建和諧社會具有重要的現實意義。

一、遼寧養老服務業發展現狀

從1996年遼寧省進入老齡化社會至今已走過了近十五個年頭，是國家社會保障制度改革的試點省份，其養老服務業的發展具有一定的代表性。通過調研，了解到遼寧省養老服務業發展主要具有以下特點：

1.養老服務主體的單一性。目前，遼寧養老服務主體仍以公辦為主、民辦為輔，統一由政府民政部門管理，包括各類福利院、敬老院、養老院等機構及相關設施，都由政府及各級財政支持，對現有養老服務、老年文化、衛生、康體服務等進行福利性投入。由于財政資源有限，無法惠及所有老人，老年人需要滿足一定的條件，才能從這些養老機構獲得服務，而那些尚不具備資格的老人便無法獲得養老服務。此外，由于投資主體單一和壟斷，市場缺乏活力，成型的產業尚未形成，仍處于自發和無序狀態。

2.養老服務供不應求。從遼寧省養老服務業的供求對比表（表1）中可見，目前養老服務業總體呈現供不應求的態勢。如收養機構（養老院、老年公寓等）全省有1 149個，相對于有需要的老年人（39.92萬人）來說只能服務其中的9.3萬人，供求比為1∶4；而家政服務等一般生活服務中僅有1/3的比例服務于老年人；健康療養、臨終關懷等方面針對老年人的有效服務更低。但是，文化娛樂活動開展的卻很有成果，完全能滿足老人的精神文化需求[1]。

3.養老服務模式趨于社區居家為主。養老模式主要有機構養老、家庭養老和社區養老三種。由于受低生育率、人口流動、住房條件、家庭結構小型化等因素的影響，老年社會負擔系數正在上升，家庭養老能力正日益削弱。而機構養老也困難重重，目前遼寧每百位老人擁有養老床位僅1.6張[2]，遠低于發達國家平均每百名老人5～7張的水平。因此，社區養老得到了越來越多的關注。許多調查顯示，大多數老年人希望在家養老護理，一般只會在生活完全不能自理而身邊又無人照顧的情況下才會選擇去養護機構。這就使社區養老模式以其既能滿足老人居家的心愿，又能得到照顧、醫療、娛樂等所有服務，成為一條現實的、適宜的理想選擇。

二、當前遼寧養老服務業發展存在的主要問題

雖然遼寧養老服務業已經取得了一定的成果，但是依然存在著一些阻礙其發展的難點問題，主要表現在：

1.政府未充分發揮作用。首先，目前遼寧省各級政府的財政年度預算中還沒有關于老齡工作的專項資金，現行養老助老工作所需資金投入是以市、區兩級政府民政部門確定的年度實施計劃為目標，實行專項撥款，導致財政投入不足，對老年人的保障仍采用限定性福利制度，城鄉老人的養老、醫療差異大、特殊老人的扶助不到位，公辦養老機構設備陳舊、條件簡陋，一般只能滿足老人吃、住等基本的生理需求，而很少能給老人帶來精神上的愉悅和慰藉。其次，由于養老服務業發展尚未成熟，市場調節作用還未發揮作用，需要政府實施必要的補償和優惠的政策，以擴大民辦養老服務機構的獲利空間，增強其發展的積極性，促進養老產業結構的合理布局。而政府對養老服務的關注點長期集中于需要救濟的老齡群體，注重基于生存需求的養老服務供給，試圖通過增加低水平的服務解決當前問題，以致對多元化、多層次養老服務供給的培育與支持力度不夠，優惠政策具體細則落實不到位[3]。

2.市場發育不完善。首先，由于老齡化速度過快，養老服務業市場還處于起步階段，對老齡產業認識存在不足。有的觀念認為養老服務是暴利行業，因此盲目進入，不注重管理和經營效率，不僅損害了老年人的合法權益，還破壞了市場信譽；而有的觀念認為養老服務是福利性行業就是虧本行業，敬而遠之。其次，老齡專用品市場蕭條。目前沈陽只有興隆大家庭和中興設有中老年服飾專柜，一部分商場只是零星的有幾個適合老年人的品牌，而老人們適合穿的布鞋、出行工具等產品在商場中更是難覓蹤影[4]。最后，民辦養老服務機構利潤空間小，沒有發展動力，經營效率較低，陷入了“獲利空間小→管理不規范→行業準入門檻低→低水平過度競爭→服務質量下降”的惡性循環[3]。因此，養老服務跟不上市場的需求致使很多養老服務機構的床位利用率低；養老服務業的前景和價值沒有被社會認同，導致銀行等金融結構和投資銀行不愿給養老服務機構貸款；企業因為無法發揮財務杠桿作用而無法進行有效的資源配置。甚至，很多民辦養老服務機構出現了財務危機。

3.現有養老服務機構無法有效供給。首先，公辦養老機構收費偏低，大多數一般收入的老人都愿意選擇入住，經常出現排隊等位的現象。但由于公辦養老機構建立時間早，很多設備陳舊，條件簡陋，僅能滿足老人的基本生存需求。而民辦機構一般由社會力量或個人投資興辦，得不到政府的財政撥款，導致規模大小不一，很難按照統一的監控標準來管理。如低檔民辦養老院，收費低，投入也低，只能為老人提供最基本的生活照料；而中、高端的養老院，又因收費較高，普通收入老人經濟上無法承受，入住率一般都很低。其次，現在老人對養老服務的需求呈現多元化趨勢，而現有的養老服務機構，雖然設計的內容和項目較多，但實際上真正提供給老年人的服務卻因收益的原因往往比較單一，真正為老人設計的人性化服務很少。如餐飲方面雖然能做到為老年人解決溫飽，但很少能考慮老年人的營養需求和飲食結構[4]。

三、促進遼寧養老服務業發展的財政政策建議

遼寧養老服務業存在的問題影響和制約著養老機構的供給能力，也削弱了老年人的生活能力和經濟能力，在人口老齡化的現實狀況下，導致養老保障困難重重。因此，從財政政策支持視角探討解決養老難題將有利于老齡事業的健康發展。

1.增強對養老服務機構建設的財政投入。政府應該把養老服務機構建設所需要的資金列入地方財政預算，把養老機構的建設情況列為地方官員業績的考核指標。由地方政府根據財政收入和福利彩票公益金的數額，直接撥款建設公辦養老機構或對原有養老機構進行擴修和改建。同時，對于民辦養老機構政府更應給予財政支持。如，第一，可通過財政補貼的方式來進行幫扶，包括床位補貼、就業崗位補貼、護工補貼等；第二，可通過調節貸款來減少民辦養老機構的負擔，幫助它們生存下去，包括政府擔保、貼息貸款、設立援助基金、發放低利率貸款、創業貸款等方式。第三，推出稅收優惠政策，通過免征養老機構養老服務收入的營業稅和提高養老服務機構營業稅的起征點來減輕養老服務機構，尤其是民辦中小型養老服務機構的稅收負擔，還可通過減免養老機構行政事業性收費來減輕養老服務機構的經濟負擔，像用水、用電、用氣（燃料）等價格與居民用戶實行同價，并免收相應的配套費；免收養老機構電話、有線（數字）電視、寬帶互聯網一次性接入費，并減半收取通信費、聽視費等[5]。

2.補充和完善市場體系的不足。通過財政政策從宏觀上引導市場向老年人服務和產品傾斜，企業可通過發展養老產業，把社會資源吸收到養老產業上來。如開辦養老機構，彌補公立養老機構床位短缺、服務單一等不足；開辦生活服務公司可以為生活不能自理的老人提供送貨上門服務，消除他們出門購物的困難和風險；開辦老人綜合服務中心、專業護理服務、老人日托和再就業服務等形式，滿足老年人生活照顧、精神慰藉的需要。另外，老年旅游業、文娛產品和場所也是亟待開發的領域。在微觀上政府應重視給養老產業的經營者以財政援助，如政策優惠、減免營業稅、免費培訓護理人員、向企業購買服務等。激勵民間資本進駐老年市場，將養老服務內容逐步擴展到住養、入戶服務、緊急援助、日間照料、保健康復、文體娛樂等多種項目，入戶服務逐步覆蓋家政、生活照料、送餐、陪護、陪聊等方面。通過財政政策調節即可增強產業競爭力，培育市場有序完善，提高財政收入，有更多的財力用于養老事業，又能使政府、社會組織、市場等支持主體在彼此協作中產生集聚效應，形成良性的養老產業鏈。

3.政府購買養老服務。依據新公共服務理論和公共物品供給理論，政府購買養老服務已成為解決老齡化問題的主要手段。通過政府購買，既可以發揮政府對養老服務機構的調節作用，避免市場調節導致的資源盲目浪費，又可以發揮市場調節的優勢，真正滿足老年人的需要。政府購買養老服務可以有四種方式：第一，授權委托模式，就是政府制訂相應的養老服務計劃，然后邀請有資質的養老機構進行投標，政府再根據計劃的質量標準、價格指標等，確定中標機構。通過民辦機構的相互競爭可以使政府以較低的成本獲得較為優質的養老服務。第二，直接資助模式，就是政府對民辦的養老服務機構直接給予一定的幫助。資助的方式較為靈活，既可以是政策優惠、也可以是直接的財政撥款、還可以是實物捐贈。政府通過把養老服務購買所需要的費用轉移到資助項目的方式，實現公共產品的產出。第三，補貼模式，政府不直接提供養老服務，而是把購買養老服務的經費補貼給老年人，讓他們可以自行選擇購買自己需要的養老服務，從而達到間接購買養老服務的目的。如天津市從2008年4月1日起，向60周歲以上的老年人發放服務代金券，老人可以通過使用代金券獲得專業的養老服務[5]。補貼模式的應用可以使老人的需求得到更好的滿足，更加人性化，比較適合距離養老服務機構遠的老人。第四，服務合同模式，通過政府下達“養老服務訂單”，民辦養老服務機構來組織生產和提供專業的養老服務。它更適合于單一的服務項目，尤其是專業性較強的服務項目。

4.財政支持“社區居家養老”為主的養老服務體系。社區是最先了解老人的生活能力和經濟能力狀況，能夠及時獲取老人的生活需求和困難，這為老人有效提供產品和服務最有力的保障。因此，財政投入傾向于社區居家養老建設，在社區建立老年服務中心、照顧中心和家政服務中心，通過上門和日托等服務形式，為居家且需要幫助的老人提供日常生活方面的護理服務、生活照顧等，同時政策引導或激勵社區組織開辦銀色產業，如設立托老所、老人食堂等設施，為老人提供優質、低價和專業服務。醫療保健服務依托衛生服務站為老人提供醫療、康復、護理和健康教育于一體的便捷就近的基本醫療衛生服務，完善上門醫療服務功能，在社區內為老人形成一個老年疾病預防、醫療和康復的三重功能醫療網絡，實現健康老齡化。

參考文獻：

[1]劉子君.養老服務業發展的個案研究[J].經濟縱橫，2011，（5）.

[2]于戈，劉曉梅.論中國養老服務業發展研究[J].甘肅社會科學，2011，（5）.

[3]付誠，王一.中國養老服務面臨的問題與對策[J].經濟縱橫，2010，（12）.

[4]韓俊江，徐佳.吉林省居家養老服務的現狀和對策研究[J].社會保險，2011，（1）.

[5]曹鈞.天津市養老服務業發展的經濟財政對策研究[D].天津：天津大學，2010：8.

[6]王娜.沈陽市老齡產業發展研究[D].沈陽：沈陽大學，2008：1.

[7]章翠飛.發揮財政職能作用加快推進養老服務事業發展[J].社會民生，2011，（9）.

Fiscal Policy Analysis on Supporting The Development of Endowment Services

ZHAO Dong—xia，WANG Jin—yu

（LiaoningNormal University of Technology Management Academy，Dalian116029，China）

Abstract：As Liaoning Province has already entered into an ageing population of rapid development，how to support and promote the development of endowment services and paying attention to the quality of old people's life will become a major concern in our society.So with that，if we solve difficult problems of endowment sevices from fiscal policy supporting perspective，it will be beneficial to the healthy development of ageing population.

Key words：endowment services；fiscal policy；Liaoning

[責任編輯 吳高君]