我國高速公路管理存在的問題及改進建議

王銳 胡望舒

[摘要] 高速公路是現代綜合交通運輸網絡的重要組成部分，其發展程度是一個國家或地區社會經濟發展水平的重要標志。本文在闡述高速公路收費的理論依據后，重點探討我國高速公路收費中存在的主要問題，并提出完善我國高速公路收費的政策建議。

[關鍵詞] 高速公路；收費；主要問題；政策建議

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 24. 016

[中圖分類號]F542[文獻標識碼]A[文章編號]1673 - 0194（2012）24- 0027- 03

1高速公路收費的理論依據

從財政學的公共產品理論來看，社會產品可分為私人產品和公共產品兩大類。私人產品是指由私人部門提供的，用于滿足私人個別需要的產品；公共產品是指由公共部門提供的，用于滿足社會公共需要的產品。區別社會產品究竟是私人產品還是公共產品有兩大標準：非排他性和非競爭性。非排他性是指在其產品的消費中，很難將其他消費者排斥在該產品的消費利益之外；非競爭性是指消費者消費某產品時，并不影響其他消費者從該產品中獲得利益，消費者之間不存在利益上的沖突。

根據非排他性和非競爭性程度差異，公共產品又可細分為純公共產品和準公共產品。純公共產品是兼有非排他性和非競爭性的公共產品，而準公共產品則是兩種性質只占其一。對于高速公路而言，雖然在一定意義上具有消費的非排他性，但卻不具備取得方式的非競爭性。所以，它是一種具有自然壟斷屬性的準公共產品，因此，也相應具有有償使用的特點。高速公路的經濟學屬性決定其實行收費制度的合理性。

1.1 使用者的公平合理性分析

我國的公路網主要由不收費的一般性公路和收費的高速公路組成。一般性公路具有非競爭性和非排他性，可視為純公共產品，由政府利用納稅人繳納的稅款（車輛購置稅或燃油稅）修建，而高速公路造價昂貴，需要由政府出面組織資金，讓具有獨立法人地位的公司負責經營，由地方政府派出代表或委托相關部門進行監管。

如果高速公路跟一般性公路一樣，由政府用納稅人繳納的稅款修建，不收取任何另外的費用，顯然高速公路成為公眾的首選。因為他既不用付費，又可以獲得節約燃油和時間，提高其舒適程度等效用的增加。但與不修建高速公路時比，由政府投資修建高速公路，其高昂的造價使政府不可避免地要增加稅收，而稅收是具有強制性的，即使不利用到高速公路出行，也承擔了稅款，造成了稅收負擔的橫向不公平。

1.2 資源配置的社會效率分析

若高速公路不收費，則其變成政府無償供給的純公共產品，那樣，社會公眾就有了非常強烈的愿望和動機增加高速公路的使用次數，由此帶來高速公路擁擠，高速公路變成了“低速公路”，出行時間不但沒有縮短，反而變得更長，由此帶來的出行機會成本也開始增大。因此，要兼顧效率和公平，使公路資源配置達到最優狀態，就需要實行高速公路收費制度，通過收費制度形成的價格信號，來優化社會資源配置。

2我國高速公路收費存在的問題

我國高速公路的發展過程中，收費制度發揮了重要的作用，它從根本上解決了修建高速公路的資金籌集問題，有力地推動了高速公路的迅猛發展，但也存在諸多問題亟需解決。

2.1 政府對高速公路收費管理的目標認識存在偏差，無法兼顧效率和公平

遍及全國的高速公路運輸網絡承載了溝通南北、人員物資輸送的社會發展重任，已成為國民經濟正常運轉的基本保障。不夠合理和完善的收費制度的條件下，“貸款修路，收費還貸”政策必然使債務負擔轉嫁到使用者身上，使得高速公路收費水平過高，超出社會發展水平和居民承受能力；同時，過高的收費標準無疑會嚴重打擊運輸業發展積極性，加大經濟運行的成本，最終影響一個地區乃至整個國家的經濟健康運行。

高速公路已被我們定性為一種具有自然壟斷屬性的準公共產品，它首先是一種公共產品而非私人產品，所以即便高速公路為了清償其在修建時所欠下的債務而采取收費經營的方式，它的主要目的仍然是滿足社會公共需要，提供道路運輸方面的公益服務，而不是看其能獲得多少經濟效益，甚至當做地方政府的“搖錢樹”。因此要把其公益性擺在其商品性和經營性的前面，在制定收費標準時要充分考慮到地區經濟的發展水平和居民的承受能力，這是使收費標準合理化的重要前提。具體收費費率的確定，僅考慮及時償付貸款等債務負擔，是過于狹隘且不合理的，需要相關部門根據實際情況，把高速公路對地區經濟發展的保障作用考慮進來，做到效率和公平兼顧，公益性和經營性兼顧。

2.2 現行的收費標準過于混亂，尚未建立一個科學合理的收費體系

目前，我國高速公路收費并沒有一個統一的標準，制定標準時一般要考慮以下幾方面：工程的投資規模和結構；專業部門對交通量的預測；政府規定的收費年限；市場利率的變化趨勢，地區經濟的發展水平；道路使用者的受益程度及承受能力等等。但我國高速公路不同地區的平均造價相差懸殊：低的地區每公里公路造價不足千萬，高的地區則超過億元；由于東西部經濟發展嚴重失衡，高速公路的通行狀況差距也非常明顯；高速公路的投資組成差異很大，政府投資，銀行貸款，企業投資在各條高速公路中所占的比例不盡相同，有的甚至還通過國外資本市場進行了融資，有的在建時或建成后做了經營權轉讓。經營模式各異，導致了目前的收費費率制定方法產生了很多問題：

在經濟發展相對落后的西部地區，由于地勢環境惡劣，高速公路的平均里程造價往往要高于東部發達地區，導致其收費水平也水漲船高，但當地的居民對收費的承受能力卻很低，致使高速公路車流量小，使用效率低，即便采用高收費費率，高速公路的運營也難以維持財務收支平衡。

在經濟相對發達的東部地區，雖然高速公路運輸網絡已逐漸完善，供不同車輛出行的路徑選擇也很豐富，但現行的收費費率卻無法有效發揮價格的杠桿作用，不能有效調節車流在公路網中的流量均衡，造成了部分道路交通壓力超出其正常負荷，部分道路卻幾乎無車通過的尷尬現象。這是因為，對收費敏感率較高的車輛，通常會選擇免費道路出行。由于收費費率不合理導致的車流量損失，以及收費的高速公路與免費的普通公路流量失衡已經成為交通部門當下亟待解決的重大問題。

2.3 收費標準偏高，價格缺乏彈性

以小轎車為例，我國的高速公路收費標準最低的0.20元/公里左右，最高的1.00元/公里左右，一般的為0.40～0.60元/公里，這個標準同其他國家比是相當高的。在美國，90%以上的高速公路是免費通行的；在歐洲，其收費標準也是很低的。例如，意大利為折合成人民幣0.42元/公里；法國為折合成人民幣0.50元/公里，鑒于這些國家的較高的消費物價水平，我國的高速公路收費標準至少要比他們高出了10多倍。高昂的車輛通行費使交通運輸業不堪重負，發展受到極大阻礙，同時還造成物價上漲和通貨膨脹，使宏觀經濟的穩定性遭到一定程度的破壞。此外，當前制定的收費標準往往被長年累月地使用，缺乏必要的調整和完善機制，導致高速公路的收費價格彈性不足，無法達到有效調節運輸業的供求平衡，優化資源資源配置和公共服務的目的。

2.4 收費管理和服務的水平亟待提高，價格調控方式有待完善

隨著我國國民經濟日新月異的飛速發展，我國的高速公路已基本達到了遍布全國的網絡化水準，但與日漸完備的“硬件”相比，其“軟件”——管理和服務仍處于比較初級和落后的階段：收費設施參差不齊，收費制式和使用的收費設備種類繁雜，車輛類別劃分方式不盡相同，收費標準因路段而異。不但使車輛駕駛人員感到煩亂，很難適應。而且由于網絡化服務體系遠未形成，難以進行大范圍的聯網管理，推行方便快捷的“一卡通”服務機制；服務人員素質普遍偏低，缺乏專業的服務意識。服務標準沒有統一規范化，使得用戶在負擔變重的同時，卻享受不到高效、快捷、安全、經濟的優質服務，嚴重損害了他們的使用積極性，阻礙了高速公路效益的充分發揮。

3完善我國高速公路收費的政策建議

3.1 完善高速公路收費管理政策，優化經濟成本補償機制

遵循“免費公路為主，收費公路為輔”的指導思想，合理規劃和控制高速公路的規模；采取宏觀調控補貼的方式，把高速公路收益率高的地區的一部分收費收入補貼給高速公路收益率低的地區，一方面減少了前者貪污腐敗等現象的產生，另一方面也緩解了后者入不敷出，收不抵支的運營壓力，在某種程度上實現了收費資金的優化配置；政府要加大對西部偏遠地區的財政扶持力度，大力發展公路基礎設施建設，在加快高速公路網絡化進程的同時，也促進了地方經濟的發展和外界的聯系。

遵循法治化原則，依照相關公路法律法規，加大政府部門對收費高速公路的發展政策、發展模式、發展規模的管理力度，嚴格控制轉讓高速公路經營權的行為，督促收費公路經營管理者在回收修建和運營成本的同時，更多地承擔服務大眾的社會責任。

3.2 改進收費費率的制定方法，建立科學的公路收費價格體系

就目前看來，建立一個全國統一的收費標準既是不現實的，也不可能有效地解決高速公路收費機制所帶來的內部經營管理和外部公共服務的問題，應當充分考慮到高速公路收費經營的決定變量和基本目標，通過對投資者、經營者、使用者三類人群的劃分，針對不同地區，不同的經濟發展程度，不同的投資結構，不同的經營管理方式來建立一個盡可能科學合理規范的價格體系。

在經濟水平落后，車流量較低的西部地區，當地政府應制定相關政策，強制性地壓低收費標準，避免高速公路“無車通過”的尷尬現象，保證高速公路公共服務功能的實現，如果有高速公路出現償債無力或經營困難的問題，政府部門要給予一定數量的補貼，確保其正常運營；在經濟發達，車流量較高的東部地區，易出現高速公路擁堵的現象，此時需要適當調高收費標準，充分發揮價格杠桿的調節作用；相鄰的地區之間在制定各自的高速公路收費標準時要相互參考，避免差距過大，避免出現“車滿為患”和“門可羅雀”并存的窘境。對于豪華汽車，由于其車主對收費費率敏感度較低，可考慮適當增加其通行費，既增加收費收入，又抑制奢侈品的過度消費；對于農用車輛或運載乘客的長途汽車，由于其車主大多對收費費率敏感度較高，可考慮給予部分通行費優惠待遇，以免損害農民的福利或將較高的費用轉嫁給乘客來承擔，有損社會公眾的利益。

3.3 降低高速公路建設和運營成本，定期調節收費標準

高速公路作為關系國計民生的重要公益性基礎設施，政府對其投入應該是無償的，對于國家批準的高速公路建設項目，在征地拆遷、砂石材料、水電供應、勞動用工、各類稅收等方面應盡量給予優惠政策，以降低建設成本；取消高速公路的額外負擔，譬如交警和路政執法等國家公務人員的辦公用房、住房、車輛、裝備、人員薪金，辦案經費等，最大程度地減少經營費用。這樣就可以大大地降低收費標準，縮短收費年限。

建立完善的監督管理機制，根據不同時期的運營狀況和經濟發展情況，定期調節收費標準，使其更加靈活，有效發揮價格杠桿作用；嚴格控制投資者的收益，防止暴利。意大利政府規定，高速公路的運營公司，其收益率不得超過8%，超過8%的部分必須上繳給國家；制定嚴密的防范措施，減少高速公路違規收費，超期收費的現象；對已收回全部投資成本并獲得的足夠合法收益的高速公路，應收回經營權歸國家所有。

4提高收費管理水平和服務質量，使收費管理方式規范化

在地方政府的轉移支付支持下，完善收費硬件設施，逐步推廣電子不停車收費的先進技術，淘汰人工收費、半自動收費等落后低效的方式，全面實行“一卡通”的跨省市聯網收費。加強智能交通引導、信息發布、協同控制等的應用，讓用戶在支付不菲的通行費的同時，享受到優質的高速公路收費服務。發生大范圍擁堵、春運高峰、公路維修、重大交通事故、雨雪冰雹等惡劣天氣等嚴重影響車輛通行的狀況，應主動實施免單放行，保證交通的暢通無阻，提高車輛的通行效率；對于客運公司和貨運公司，可向其提供月票或年票等優惠手段，既能減輕用戶的費用負擔，又能盡快回籠資金，以填補修建時留下的貸款漏洞。

主要參考文獻

[1]蔡利，李海東.高速公路收費的理論依據及政策評價[J].中國物價，2006（10）.

[2]劉奕，高詠玲.完善我國高速公路收費管理的對策研究[J].價格理論與實踐，2009（5）.