國有資本的財務監督與制約機制設計

【摘要】本文分析了傳統企業制度下我國國有企業財務監督與制約的方法及其缺陷，然后從外部和內部兩個方面提出了現代公司制下國有資本監督與制約機制的構成。

【關鍵詞】國有資本財務監督制約機制

在我國計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中，企業與政府的關系集中體現在政企是否分開以及如何分開，其核心是所有權與經營權能否分離及如何分離，如果所有權與經營權不分離，政府作為所有者直接經營國有企業，市場經濟體制將無法建立；如果所有權與經營權相分離，又如何保障國家所有者權益，防止經營者瀆職或濫用權力。

一、財務監督與制約的必要性

國有企業所有權與經營權的分離產生了企業的所有者和經營者之間的委托—代理問題。西方經濟學家的委托-代理理論認為:企業的所有者把企業看成是投資的工具，希望經理全心全意地為所有者服務，最大限度地實現企業價值或股東財富最大化；而作為企業經營者，則將經營管理企業視為一種職業、一種謀生手段，他們更多的是追求較高的報酬及精神上的自我實現。雖然在滿足自我目標的同時，經理會在一定程度上實現企業價值最大化，但更多的情況下，企業所有者與經營者兩者的目標并不能完全保持一致。由于經理人員管理企業日常經營活動，對企業十分了解，擁有充足的信息，當兩者產生利益沖突時，經理更容易隱瞞事實真相，欺騙所有者，以侵害所有者利益為代價來實現自身的價值。因此，作為企業的所有者，必須加強對經營者的監督與約束。

二、傳統方法及其缺陷

在傳統企業制度下，企業并無資本金這一概念，企業經營的重大事項，都要由政府主持決策，國家對企業債務承擔連帶責任。由于所有權與經營權不分，為使企業有市場活力，政府開始下放經營權，而所有權隨之也同時下放，為企業內部人控制問題提供了條件；一旦企業失控，政府又回收權力，經營權又跟著所有權同時回收，將企業管死，形成“一放就亂，一收就死”的局面。在向企業放權的同時，我國為防止企業失控，改善和加強對經營者的監督制約，進行了大量探索，采用了以下一些辦法，收到了一定成效，但還存在諸多缺陷，未達到有效的監督與制約的目標。

1.企業黨組織的保證與監督。企業黨組織對企業本應起到領導作用，或起到保證與監督作用，但是由于企業黨組織負責人與經理考慮問題的角度和利益關系往往一致，因此，企業黨組織的監督制約作用難以發揮。

2.職代會的民主監督。職代會在企業作為全體職工的代表，應對企業的領導層發揮民主監督作用，但由于職工在企業中的特殊地位，企業的職工對企業經營決策等核心業務往往不能深入參與，以致民主監督作用難以發揮。

3.對企業重大經營決策和投資項目的審批制度。國家可加強對企業重大經營決策和投資項目的審批，但由于嚴重的信息不對稱，國家難以了解企業的具體情況，企業蒙混過關并非難事。

4.財稅大檢查制度。財稅大檢查是對企業執行國家財經法律、法規和制度的一種全面檢查制度，但對查出的違反財經紀律的企業，往往“以罰代法”，對企業進行一定的罰款處理而結案。

5.企業主管部門對企業的監管。由于企業的主管部門和企業之間的關系太過密切，因此企業的主管部門對企業的監督往往流于形式，起不到實際的監督作用。

6.審計監察部門和黨的紀檢部門的監督由于企業內部人控制嚴密和信息渠道不暢由審計監察部門和黨的紀檢部門進行的監督往往落不到實處，監督同樣流于形式。

三、現代公司制下國有資本監督與制約機制設計

現階段，我國已初步建立起符合國家所有、分級管理、授權經營、分工監管原則的國有資本管理監督和營運體系，即政府監管—資本機構運營—國有控股、參股企業經營。國有資本監督與制約機制，包括兩個層面，一是外部監督與制約機制；二是內部監督與制約機制。

（一）外部監督與制約機制

國有資本的外部監督與制約機制，就是國有資本出資者通過市場體系或政府有關經濟管理部門對經營者進行監督與制約，以確保出資人的利益。考察國有資本的外部作用力，我認為主要有以下幾個方面。

1.產品市場的競爭。在市場經濟條件下，市場評判是監督與制約經理的主要依據。只有好的產品或服務，才能被顧客接受，才能有較高的價格和市場占有率;同樣，由于產品市場競爭，導致資源在全社會范圍內的流動，形成在不同企業、行業、產業乃至全社會范圍的平均成本水平和利潤水平。各個企業的出資者只需把這個企業的贏利水平與這個企業所在行業的平均利潤水平相比照，就可以判斷經營者是否稱職。

2.金融市場的競爭。我國大多數國有企業的資金依賴于銀行，使得銀行對企業的控制作用加強，如果企業不能按期償還銀行的債務，作為債權人的銀行就可以強迫他們放棄對企業的控制權，如我國對國有企業實行的“債轉股”就是很典型的做法。因此，對國有企業來說，債務約束可能比其他約束更為有效。

3.資本市場的競爭。資本市場的競爭，在這里指的是股票市場的競爭，其實質是對公司控制權的爭奪。股東借助股票市場信息，將本公司和同類公司進行比較，對公司的經營業績進行評價。根據評價結果，如果一個公司業績不佳，其股東可能選擇“用腳投票”，使公司股價下跌；而且，如果一個公司股價跌破其正常值，就很容易被其他公司兼并購買。因此，為避免被解雇的危險，在職經理必須為保住職位而努力工作。

4.經理市場的競爭。經理市場的競爭，使經理人員得以在不同企業或同一企業的不同崗位上自由流動，并且由市場決定經理人員的價格—薪酬水平。經理的任命不是由行政委派而是由他們的能力和經營業績來決定。市場競爭的選擇淘汰機制，迫使經理努力工作，追求對出資人有利的經營和管理，以提高企業獲利水平和價值。

5.政府宏觀經濟管理等部門的監督，包括人大、政府、監察、審計和司法部門，也包括新聞輿論、社會團體、社會中介機構和公民對企業的監督與制約。這是促使企業遵守國家財經法律法規、合法經營、關注環境保護和可持續發展的重要保障，一也是提高國有資本質量的重要保障。

6.稽查特派員制度。稽查特派員制度是國務院對關系國民經濟發展全局的重點大型國有企業采取的一項監督管理制度。根據《國務院稽查特派員條例》的規定，稽查特派員不參與、不干預企業生產經營活動，其主要職責是對企業的經營狀況實施財務監督，通過財務監督和檢查國有企業經營成果，對企業領導人執行黨的方針政策、國家法律法規的情況和經營業績作出考核，國務院根據稽查結論，通過人事部對企業主要領導人進行獎懲任免。企業依法享有法律、法規所賦予的充分的自主權。稽查特派員制度是在保證企業自主經營前提下政府對企業所實施的外部監督，進一步促進了政企分開，強化了監督的公正性和嚴肅性，為國有企業股份制改造中對經營者的選拔和實施激勵與約束提供了依據，這項制度已于1998年正式執行。

（二）內部監督與制約機制

國有資本的內部監督約束機制是指國有資本出資者為保障投資收益，通過股東大會、董事會、監事會以及財務總監委派、會計委派等對經營者行為進行監督與制約的一種機制。這種機制表現為來自企業的內部作用力。我認為國有資本內部作用力主要來自以下幾個方面。

1.股東大會。按照《公司法》規定，在公司的正常經營狀況下，股東是公司的最終所有者，對公司資產擁有最終控制權和剩余索取權，即股權。股東大會是公司的最高權力機構，股東通過股東大會行使自己的權力，維護自己的法定權益。股東大會擁有批準和監督的權力，并行使相應的職能。但由于股東大會行使權力的成本很高，因此，股東對經理的有效監督是通過股東大會與董事會之間的信任托管關系，委托董事會這一內部治理機制來實現的。

2.董事會。董事會是由股東選舉產生的，并作為股東的代表行使對經理的監督和控制，并批準有關企業的重大決策，是公司法人治理結構的核心。由于董事會通常由執行董事(一般為經理)和非執行董事(一般為外部董事)組成的，執行董事不可能自己監督好自己，非執行董事特別是其中的獨立董事就成了董事會內部分工藍督機制的重要一環。所謂獨立董事，是指公司制企業中獨立于公司股東且不在公司內任職的董事。其特點是：其一，獨立董事不擁有企業股份，不代表特定群體的利益，較少受內部董事的影響，公正性強，可以確保董事會集體決策，防止合謀行為，保護中小股東的利益：其二，獨立董事不在企業任職，能夠對經理層進行更有效的制衡并客觀評價經理層的業績；其三，獨立董事大多為財務、市場、法律方面的專家，有決策所需要的各種知識，可以解決董事會決策的妥當性問題。

3.監事會。我國的監事會在公司黨委領導之下，其成員主要是公司的雇員，是無法監督經理的，而且，監事會成員多是一種榮譽安排，缺少監督的專業知識，監督形式采取的是議事方式，因此，監事會對國有企業的監督制約作用很小。

4.會計委派制。會計委派制是由上級主管部門或投資者向所屬單位或投資企業派出會計人員，通過對企業具體經營活動及其結果進行核算和監督，來防止會計信啟、失真和國有資本流失的一種監督方式。實施會計委派制，有四方面是必須注意的：第一，只能由國有資本所有者的代表部門或授權機構委派；第二，要依照現行法定程序委派，即在《公司法》、《國有企業財產監督管理條例》、《會計法》、《總會計師條例》等有關法規、條例限定的范圍內委派；第三，被委派的會計人員要有明確的職責和權限；第四，要針對不同類型的企業，采取不同的會計委派做法。

參考文獻

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作者簡介：張志強，本科，濟南中信醫藥有限公司財務部副經理，會計師。