我國稅收征管亂象及其治理

陸秀團

【摘要】 自1994年稅制改革至今，我國在稅制改革和稅收征管方面取得了很大的成就，為國家經濟建設提供了強有力的財力支持和政策支持。但與此同時，制度性因素也造成了巨額的稅收流失，削弱財稅政策對宏觀經濟的調控職能進而阻礙經濟又好又快發展。文章將從稅收征管角度分析我國現階段稅收征管出現的問題、成因，進而提出相應的治理建議。

【關鍵詞】 稅收流失； 稅收征管亂象； 成因； 治理

一、我國稅收征管現狀

伴隨著我國經濟建設取得的偉大成就，稅收也取得了前所未有的成績。根據財政部公布的數據①，2011年我國稅收收入達到89 720.31億元，是1993年的20倍。一直以來，我國稅款征收采取的是“任務型”的征收體制，以“基數+增長率”的方式逐層下達征稅計劃。這種任務型的征稅體制為國家財政收入的實現提供了可靠保障。但是，國家審計署2004年發布的審計公告（2004年第4號）顯示，審計署對17個省（區、市）2002年至2003年9月的788戶財務制度比較健全、管理相對較好的重點稅源企業進行審計發現，2002年該788戶企業合計少繳稅款113.85億元，2003年1至9月合計少繳稅款118.94億元。2011年審計署發布的《國家稅務局系統稅收征管情況審計結果》（2011年第34號公告）顯示，受稅收計劃和地方政府干預的影響，地方人為調節稅收收入進度，提前或延緩征收稅款問題嚴重。2009年至2010年15個省區市有62家國稅局通過違規批準企業緩稅、少預征稅款、多退稅款等方式，少征稅款263億元，9個省區市有103家國稅局通過違規提前征收、多預征稅款等方式，跨年度提前征稅33.57億元；因涉稅審批和納稅審核不嚴、增值稅發票管理不嚴等征管問題造成稅款流失合計76.38億元。

綜上，“基數+增長率”的征稅體制導致稅務部門受稅收計劃和地方財政預算剛性等因素影響，人為調節稅收進度；企業會計核算和納稅申報不實，稅務部門征管不力導致稅收嚴重流失；地方政府干預稅收政策執行情況仍然存在等現行稅制體系的諸多亂象已嚴重阻礙了稅收法制化進程，完善稅收法規，健全稅收體制，真正實現“依法治稅”迫在眉睫。

二、造成稅收征管亂象的原因

（一）稅制結構不合理，稅負過重是中低收入者納稅主動性低的主要原因

在我國現行稅制體系中，直接稅和間接稅的配置極不均衡，雖然歷經多次稅制改革，但長期以來，我國實行的仍是以間接稅為主的稅制體系。根據財政部2012年2月14日公布的數據，我國2011年實現的稅收收入中，直接稅收入合計占稅收總額的比重為41.60%，而間接稅收入占稅收總額的58.40%；根據國際貨幣基金組織出版的《2008年政府財政統計年報》中的有關數據計算，2007年美國、法國、瑞典和澳大利亞4個發達國家的所得稅、財產稅收入合計占本國稅收總額的比重分別為78.4%、60.5%、64.3%、72.8%。相比之下，目前我國的間接稅收入占稅收總額的比重偏高，直接稅收入占得比重偏低。間接稅由于其本身所具有的稅負轉嫁特性，其稅負特別是增值稅、營業稅等的稅負將更多地由中低收入者承擔，造成其稅負偏重；同時，這也會導致一些企業稅前利潤偏低。在稅負過重的情況下，納稅人將會在較低的偷漏稅成本下冒險偷漏稅款，而在稅收征管能力還不足夠強勢的現階段，必然會造成稅收流失。同時，直接稅所占比重過低，也不利于稅收發揮其對宏觀經濟的調節作用。

（二）稅收征管手段欠完善，是我國稅收流失的主要原因

稅收征管包括稅源管理、征收和稅務稽查三個基本環節，而目前我國稅收征管的這三個環節仍處在相對落后的階段。

1.稅源管理手段相對落后，稅源信息可用性較差

稅源管理是整個稅收征管的基礎，是稅收得以實現和稅務稽查目標得以準確確定的保障。

目前，我國稅源管理信息化程度較低，大量的稅源信息主要依靠納稅人自行報送的資料獲取，其準確性、客觀性和真實性均難以保障。雖然我國正在投入財力推進稅務電子化進程，但目前而言對設備的使用更多的還處在以計算機代替手工的階段，稅務部門與海關、工商、銀行等其他信息相關部門之間的信息資源共享幾乎沒有實現。因此，在納稅人甘冒風險的情況下，稅務機關獲取的稅源信息往往是失真和無用的。

此外，由于稅務人員職業素質不高，業務操作不熟練，基層稅務機關不學習貫徹新的稅源管理制度仍然采用過去的老辦法，致使稅務管理方法簡單粗放，采集到虛假信息、無關信息或過時信息等很多質量很差的稅源信息，對開展稅務稽查工作極為不利。

2.現行稅收征管模式的弊端日益顯現

我國目前推行的是“以納稅申報和優質服務為重點，以計算機為依托，集中征收，重點稽查”的征管模式。但在執行中，已顯現出嚴重缺陷：稅源管理的缺陷致使稅務機關無法準確獲取納稅人的基礎信息，加之現實操作中存在大量的現金交易活動和納稅人對稅收的抵抗作用，極易出現納稅申報質量不高，稅務機關對納稅人管理失控的現象。另外，我國稅務稽查技術較落后，操作不規范，稅務評估還停留在比較粗淺的層面上，缺乏應有的力度和深度。

（三）對稅收執法人員缺乏相關的法律約束

我國現行稅法賦予了稅收執法人員諸多權力，卻沒有對稅收執法人員違法征稅制定相關的法律規定對其進行約束，致使稅收執法人員權利濫用甚至權力尋租現象普遍存在，不僅違背依法治稅精神，惡化征納關系，造成國家稅收流失，還嚴重扭曲了稅收對宏觀經濟的調控職能。

三、稅收征管亂象治理建議

（一）簡化稅制，完善稅制結構，實現直接稅和間接稅合理化

繼續加大流轉稅改革力度，擴大增值稅稅基，適當縮小營業稅征收范圍，實現真正意義上的“消費型”增值稅，在保證促進經濟適度增長的同時適度降低貨物的稅率尤其是居民生活必需品的稅率，以降低間接稅在稅收總額中的比例。同時，進一步完善個人所得稅法，借鑒發達國家個人所得稅征管模式，打破現行個人所得稅分項征收格局，將個人在教育、履行家庭責任等必要負擔納入稅前扣除范圍，并實行與通貨膨脹率相掛鉤的稅率制度，減少中低收入人群的稅收負擔以提高其依法納稅的積極性，同時加強個人財產征稅力度，開征遺產稅和贈與稅，以真正實現個人按能力負擔稅款的立法精神；進一步簡化稅制以減少納稅人申報納稅負擔和稅收執法人員權力尋租空間。

（二）建立實施嚴密規范的稅收征管體制

1.建立科學嚴密的稅源管理體系

實行納稅人登記編碼制度，建立全國性的并與工商、銀行等系統通用的納稅人登記號碼和納稅人基礎信息，運用計算機網絡嚴密的納稅人監控系統；同時，稅務與財政、工商、審計、銀行和海關等部門建立信息交換平臺，及時獲取納稅人相關信息；降低經濟交易的現金結算額度或事項等逐項措施為稅款征收和稅務稽查提供有效的基礎數據。

2.建立規范并便于納稅人使用的稅款征收系統

建立嚴密的發票管理制度，除一般對納稅人向最后消費者銷貨不要求開具增值稅專用發票外，其他銷售活動則都必須開具增值稅專用發票，從而使各購銷單位之間可運用專用發票的各聯相互交叉核對，起到相互牽制、減少偷漏稅的作用；各稅種使用便于納稅人填報的電子化納稅申報表，盡可能做到納稅人只需掌握基本的稅法知識便能正確完成納稅申報工作。

3.推進我國稅務稽查信息化、規范化、法制化建設

首先，建設稅務稽查計算機系統選案機制，以提高稅務稽查工作效率并確保選案的公平性。其次，建立稅務稽查部門與工商、銀行、財政、行業協會、海關等部門和單位的信息交換和共享網絡，以保證稽查部門能及時獲取必需的信息資源。最后，建立稅務稽查的權力保障和約束機制。在現有法律保障外，應在《稅收征管法》中增設其他所有單位和個人拒絕協查或提供偽協查的法律責任，同時提高處罰款額以提高違法成本，確保納稅人信息獲取可以渠道暢通。

（三）完善雙向維權的稅收執法體系

一是按照“重在治內，以內促外”的依法治稅要求，以嚴格的法律制度規范稅收執法行為，扼制稅收執法人員濫用權力，取消“基數+增長率”的稅收硬計劃、征收及處罰硬指標的層層考核，代之以依法征收和依法處罰。

二是加強稅務行政救濟，維護納稅人合法權益。進一步完善稅務救濟制度，制定稅務行政賠償規則，以解決目前稅務賠償爭議無規則可循的問題。

三是建立稅務警察機構和法院（庭），健全稅收法制保障體系。建立專業的稅務警察機構和法院，對于處理稅務案件過程中的取證、調查、偵查、制止和打擊稅收犯罪活動，強化稅務執法剛性，維護稅收秩序起到積極的作用。同時，成立稅務審判機構，進一步提高稅務司法水平，有效保證按照法律規定的程序提高案件的查處效率，而且可以借助刑罰的威懾力量提高稅務機關在納稅人心目中的權威地位。

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