如何提升市場小面額人民幣整潔度

溫云煒

促進市場流通人民幣整潔度提高，維護人民幣信譽一直以來都是人民銀行人民幣收付管理的重要工作目標，人民幣整潔度不但關系到人民群眾的功身利益，更反映了一個國家的經濟發展水平。目前經濟發展所帶來的用現量快速增長，20元券及以下小面額人民幣流轉速度快，市場殘損券增加，銀行回籠難，至使小面額人民幣整潔度不高的情況也越顯突出。對此，為積極尋找提升市場小面額人民幣整潔度有效途徑，我行對形成的原因在調查的基礎上進行了分析。

一、原因調查分析

（一）從金融機構角度進行調查分析

殘損人民幣回收和全新小面額人民幣投放作為人民幣收付管理的一項內容是銀行業金融機構的一項日常性基礎工作，其管理水平及工作質量也直接關系流通中人民幣整潔度的提高。通過調查，不難看出其存在的問題：

1.金融機構重視不夠，未建立建全相應內控制度，影響了殘損人民幣回收。據調查，目前大多數基層金融機構未將殘損人民幣回收等人民幣收付工作納入內控管理，沒有制定具體的回收措施。嚴格的考核、獎懲制度，回收任務也未分解落實到基層各網點，各網點臨柜人員對兌換、回收殘損人民幣工作存在被動應付的現象，致使小面額殘損人民幣長期在市場流通。隨機抽取的數據顯示,2011年2、3、5、6月，殘損券回籠數占金融機構現金回籠比例分別是3%、2%、4%、5%，這說明金融機構的現金收入中,只有最多5%的比例是殘損幣。實際上，從日常生活中不難發現，市場上殘損人民幣仍然較多，特別是農貿集市、廣大農村，殘損人民幣占比較高。據對50戶個體工商戶調查,回收的20元券中每把殘損率為18%,5元～10元券中每把殘損率平均為20%,1元券及以下券別中每把殘損率為21%。

2.金融機構業務人員各項工作任務增大影響了殘損人民幣回籠的數量。一是業務量大。由于金融機構基層對外營業網點數量減少，現金收付量卻有增無減，人員和業務比例相對失衡，經常是收進的現金來不及挑剔又直接對外支付，造成不宜流通人民幣再次流回流通領域；二是整點難。由于一些小面額紙幣破損程度大，其中用塑料膠布粘貼的還必須揭開用紙張重新粘貼以便于銷毀，加之工作中損傷券與流通券要分開，耗時費力，影響工作進度。在調查中發現，各金融機構都有積壓數量未及時整點的小面額殘損人民幣。據對5個農村金融機構營業網點和3個城區金融機構營業網點調查，回收的20元～1角券中，每把殘損率平均為15.3%；三是考核指標多。存款任務、代理保險任務、代收各種費用、出納差錯率等考核指標都加重了業務人員的工作壓力。基于上述三個方面的原因，業務人員為減輕工作壓力和勞動量而想辦法盡量減少費時費力的整點與上繳殘幣的次數和數量，而為達到此目的，最好的辦法，一是盡可能地使用大額面值的券種；二是將殘幣的兌換工作直接推向人民銀行。這樣直接影響小面額人民幣投放，也導致了小面額殘損人民幣不能得到及時回籠。

3.金融機構社會管理職能逐漸減弱，影響了殘損人民幣回籠。由于金融機構的商業化，國家賦予金融機構人民幣管理職責逐漸減弱。各項管理考核指標都側重于經營效益，金融機構為追求效益都制定了一系列考核指標，兌殘、挑殘有關的內容卻幾乎沒有。在調查中，大多數金融機構業務人員認為人民幣管理職責屬于人民銀行的事情，與自身的經營關系不大。因此，許多業務人員對于前來兌換殘損人民幣的客戶不是積極主動，而是想辦法推托，認為是費時、費力不出成績的事情；對于配款箱中的人民幣，懶于按挑剔標準進行整點和區分；對收進的殘損人民幣想辦法再付出去，這樣省心省力；若客戶拒絕接受殘損人民幣，則以新票幣已付完為由讓客戶無奈接受；對于殘損幣的回籠和上繳，由于整點困難等原因，則盡量減少。凡此種種，都與其重經營效益、輕社會服務的觀念有關，導致殘損人民幣回籠減緩。

4.金融機構對保證流通中合理的現金供應責任意識不強、影響全新小面額人民幣投放。一是部分金融機構未根據合理需要原則為公眾辦理券別調劑業務。2008年至2011年度的對部分金融機構網點進行人民幣收付檢查中均存在臨柜錢款箱券別搭配不合理的情況，一般100元大面額券別充足，20元券以下小面額券別則配備數量較少，且完整新券更少。個別金融機構甚至以各種理由拒絕為公眾辦理券別調劑業務，特別是5元券以下小面額券別的調劑兌換；二是金融機構從降低自身的經營費用及押運風險的角度考慮，傾向保證總量而忽視券別搭配。在現金配送中一般愿意供應大票，造成營業網點小面額票幣投放難，造成小票供應不足；三是部分金融機構過分強調成本核算，對庫存現金限額實行嚴格的考核管理，有限的庫存現金將盡量減少殘損券的積壓，如遇到突發的集中提現，就難免不出現對外支付不宜流通人民幣的現象。

5.人民幣收付自動化機具配置率較低。受經費限制，金融機構對現金收付等硬件設施配置和更新積極性不高，在營業網點一般只配備點鈔機、扎把機、捆鈔機等，難以滿足正常業務需要。大部分金融機構未配置人民幣自動清分等先進的現代化出納機具。人民幣收付業務基本上還處于手工或半手工操作階段，科技化、自動化應用程度還比較低。在當前金融機構普遍實行柜員制的情況下，柜員往往無暇認真挑剔殘損人民幣，對客戶要求兌換殘損人民幣也以種種借口推諉，造成金融機構對外支付的人民幣夾帶殘損券現象比較突出，不利于流通中人民幣整潔度的改善提高。

（二）從群眾角度進行調查分析

一是兌換意識不強。絕大多數人接觸到殘損人民幣，首先想到的并不是趕快到銀行去兌換，而是琢磨著如何趕快再花出去等，除非缺角掉塊沒有人接收外，能支付出去的盡量支付掉，二是防假需要。在對20戶個體經營戶調查，其中11戶不到銀行兌換的理由是防假需要，認為由于真假鈔紙質的不同，鈔票越舊越容易識假。這樣加大了殘損人民幣回籠難度。

（三）從人民銀行的角度進行調查分析

人民銀行對人民幣券別進行合理的調撥和投放是提高人民幣整潔度的前提，而人民幣收付業務監督管理是否到位確是提高人民幣整潔度的重要保證。雖然人民銀行近幾年強化了人民幣收付監管檢查，但殘損券增加，銀行回籠難，小面額人民幣整潔度不高的情況依然沒得到根本改觀，其原因主要在于：

1.法規制度缺陷，弱化人民銀行監管檢查成效，導致流通中小面額人民幣整潔度下降。一是不能有效促進金融機構內控建設。在幾年來的人民幣收付業務檢查中，我們都會發現金融機構內控制度有不健全不完整的情況，盡管各金融機構不同程度的建立了“出納基本制度”，但均未與人民銀行現有的制度接軌，據金融機構管理人員反映，在人民幣收付業務管理方面，需要建立哪些內控制度不太清楚。事實上，人民銀行對金融機構不建全不完整的情況，要求其怎樣建立健全的標準在何處依據不充分。

二是對問題的處理沒有有效的辦法，使監管作用弱化。此種情況支行表現得尤為明顯，比如在監督檢查中出現的“未建立內控制度、未進行券別調劑、錢捆未進行挑殘、數據報送失真或不報送等問題無法規范，即便有行政處罰的情況，也由于金額小，達不到目的，加之行政處罰程序繁雜，縣級支行又沒有權限，在這種情況下，人民銀行支行只能提出一些要求建議，而這些要求建議根本未觸及被監督單位的利益，因此問題得不到解決。

三是人民銀行對人民幣不同券別投放回籠調控機制缺失，主動調節的效果未能發揮。在現有法律制度框架內，市場和金融機構現金需求總量是一種剛性需求，人民銀行必須保證、滿足這種需求。一方面，小面額票幣投放到金融機構后，人行無法引導監督其金融機構調配；另一方面，金融機構出于自身利益的考慮，在不愿意辦理小券別現金存取的情況下，商場、企業和人民群眾零鈔需求經常得不到滿足，形成了積攢零鈔的習慣，致使市場中的零鈔多年“超期服役”，不能及時回籠，使其整潔度不斷下降。人民銀行對人民幣不同券別投放回籠調控機制的缺失，使人民銀行不能針對市場各種券別的需求和整潔度情況進行主動調節，導致小券別人民幣紙幣投不下去，回不上來。

2.人民銀行取得的數據或信息失真，導致券別結構調劑滯后，影響央行職能發揮。長期以來，基層銀行業金融機構向人民銀行多報送經濟金融運行發展的相關數據資料，其中現金投放總量與券別結構的分析及預測等貨幣供應資料報送不及時、不準確，影響了人民銀行的貨幣供應職能的有效發揮。在調查中，抽取了2011年度金融機構向人民銀行報送現金投放預測計劃及人民幣流通狀況監測數據，其內容及準確程度不高，準確率僅分別為60%和40%，且形式重于內容，不具有可操作性，導致其貨幣供應監測數據分析能力較弱，影響了人民銀行有效發揮貨幣供應職能。這個問題實際上還是人民銀行人民幣收付監管職責未得到有效發揮的表現，而未能實現監管目的的根本原因依然是法規制度的缺陷。

二、對策建議

針對這些問題，除了通過各種途徑對公眾進行宣傳，創建良好環境外，更主要的是通過法規的完善和因地制宜的制度建設來強化人民銀行的監督管理，并以此來督促金融機構履行人民幣管理職責。

（一）督促金融機構增強服務意識，規范收付行為

一是各金融機構要強化內部管理，完善履行人民幣管理職責的內控管理制度，建立切實有效的獎懲辦法，充分調動一線柜臺出納人員的積極性，做好人民幣收付服務工作。

二是各金融機構要提高服務意識，認真履行法定職責，根據合理需要的原則為公眾辦理人民幣券別調劑業務，無償為公眾兌換殘缺、污損的人民幣。

三是各金融機構要重視回籠人民幣的整點工作，準確掌握和認真執行《不宜流通人民幣挑剔標準》，把不符合流通的人民幣挑剔出來不再流入市場。金融機構員工要端正服務態度，積極開展殘損人民幣兌換工作，加快殘損幣回收進度，提高人民幣整潔度，保證人民幣順暢流通。要嚴格按照“五好錢捆”要求，切實提高交存人民銀行發行庫錢捆質量。

四是加大現金出納機具的配備力度，提高人民幣收付業務科技化、自動化水平，減輕一線柜員勞動強度，改進人民幣收付業務質量與效率。

（二）強化監督檢查管理，維護流通秩序

人民銀行監管人員要從“服務型監管”向“監管型服務”思想轉變，要在現有制度法規下切實履行好管理人民幣流通的職責，要加大對金融機構執行人民幣管理法規情況的檢查力度，督促金融機構在挑剔、兌換殘損人民幣和收繳假幣工作中嚴格執行相關法規制度，發現違反人民幣管理法規的行為，應依法進行處理。現階段應重點加強對金融機構辦理人民幣券別調劑、兌殘、兌零業務的監督管理，通過各種手段積極引導金融機構加大小面額現金的投放力度，要求金融機構切實做好柜面殘損人民幣挑剔和兌換工作。人民銀行發行庫對金融機構交存的人民幣錢捆要嚴格質量把關。

（三）在目前法律法規框架下，因地制宜做好具有可操作的制度建設

省級中心支行可根據本省實際制定一序列有利于小額人民幣券別調劑、兌換、殘券回收的制度，如：

1.建立“殘缺污損人民幣集中兌換周”制度。為加強對殘缺污損人民幣兌換工作的管理，維護殘缺污損人民幣持有人的合法權益，提高流通中人民幣的整潔度，保證市場流通中人民幣券別的合理性，每年利用人民幣反假宣傳月的契機，集中開展“殘缺污損人民幣兌換周”活動。

2.建立“商業銀行人民幣特約服務單位”制度。商業銀行可選擇部分現金流量大、券別要求全、公眾需求旺、難以自行解決難題的開戶單位做為人民幣特約服務單位，金融機構通過這種方式解決小面額貨幣需求多、回籠難問題，依托這些特約單位促進人民幣流通結構的改善和票幣質量的提高。

“人民幣特約服務單位”的建立，可由金融機構與服務單位通過簽約的方式實現，加強銀行與開戶單位的溝通與理解，在法規、制度的框駕下，通過簽約向特約單位做出人民幣服務承諾，特約單位也可提出具體要求，并與銀行一道共同努力，積極回籠貨款。

3.建立人民幣服務單位回訪制度。回訪制度應包括兩個層面的內容：

（1）人民銀行對人民幣監測點。即各金融機構的回訪。通過定期回訪人民幣監測點，監測各商業銀行現金流向，建立健全流通人民幣的券別結構測算和完善不宜流通人民幣的退出，提高人民幣券別需求預測水平和供應質量。

（2）人民銀行與各金融機構共同對特約服務單位的回訪。這種方式能夠有效而主動的開展流通中人民幣管理的市場調研，通過深入特約服務單位回訪，摸清人民幣流通的市場規律，研究新形勢下總量需求與結構需求以及季節性變化特征，有針對性地適時投放貨幣，保證券別結構的合理供給，使現金流通與市場需求保持動態的協調一致。

4.建立“惠農支付點”小額人民幣券別兌換、殘券回收制度。可利用當前建立的遍布我省鄉村的“惠農支付點”對業務進行延伸，充分利用這些網點對殘損券較集中的鄉村進行回收。

（四）完善法律法規，依法加強監管

一是通過法規的建立改變目前現金結算成本低于銀行卡和轉賬結算的現狀，降低現金結算的比重。

二是本著責、權、利相適應的原則，在法律法規中增加有利于提高金融機構在授權范圍內開展人民幣管理工作積極性的條款，鼓勵金融機構主動開展人民幣管理工作。提高金融機構工作人員開展相關業務的積極性。

三是簡化人民銀行行政執法程序。特別要明確縣級支行的行政執法，賦予基層央行一定權力，并有利于實施有效監管，對金融機構不合理投放小幣種、不兌換零幣等不作為行為加大懲罰力度。同時在依照法律法規對金融機構對外支付殘損幣和拒絕兌換殘損幣的行為實施處罰時，可以采取簡易行政處罰程序，以增強執法的實際效果。