農(nóng)村糾紛的人民調(diào)解機制完善策略

陳敏

【摘要】針對新時期的農(nóng)村糾紛，該文重點探討了糾紛解決機制中的人民調(diào)解制度，具體分析了新時期農(nóng)村糾紛的特點和人民調(diào)解在解決農(nóng)村糾紛中的優(yōu)越性，并從理論上和實踐上分析了當(dāng)前人民調(diào)解機制發(fā)展過程中存在的問題，結(jié)合農(nóng)村社會背景提出了完善人民調(diào)解機制的意見和建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村糾紛人民調(diào)解機制完善

隨著市場經(jīng)濟的日益繁榮，農(nóng)民的生活方式也不斷城市化。在此背景下，“鄉(xiāng)土社會”的糾紛也日趨多樣化、復(fù)雜化。面對新情況，傳統(tǒng)的調(diào)解機制顯得有些失靈。因此，在利益多元、矛盾多發(fā)的新形勢下，研究如何讓人民調(diào)解制度發(fā)揮其功能，并煥發(fā)新的活力，具有重要的現(xiàn)實意義。

人民調(diào)解—農(nóng)村糾紛解決機制

糾紛的解決有很多方式，從現(xiàn)有的制度來看，主要有訴訟糾紛解決機制和非訴訟糾紛解決機制。訴訟糾紛解決機制主要通過法院的審判解決糾紛，通常它也是解決糾紛的最后一道機制。非訴訟糾紛解決機制主要有仲裁、信訪和調(diào)解。其中，最具有群眾自治性質(zhì)的調(diào)解則是人民調(diào)解。

通俗來講，人民調(diào)解就是通過人民內(nèi)部的勸說來化解矛盾。隨著人民調(diào)解制度的規(guī)范和完善，人民調(diào)解在法律上也有了統(tǒng)一定義。根據(jù)新出臺的《人民調(diào)解法》第二條，人民調(diào)解是指人民調(diào)解委員會通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動。可以看出，人民調(diào)解的主要目的就是解決民間糾紛。人民調(diào)解是在我國傳統(tǒng)的民間調(diào)解基礎(chǔ)上發(fā)展而來的。從1980年1月公布的《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》到2011年1月1日施行的《中華人民共和國人民調(diào)解法》，我國已經(jīng)形成了一套較為完善的人民調(diào)解制度。最新的《人民調(diào)解法》在以往法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，對人民調(diào)解的性質(zhì)、基本原則、組織形式、運行程序、調(diào)解效力及各項權(quán)利義務(wù)等作了更詳細(xì)的規(guī)定。

人民調(diào)解制度作為一項民主化和專門化的糾紛解決機制，在解決農(nóng)村糾紛問題上有著獨特的優(yōu)越性：一是方便快捷。人民調(diào)解的運行機構(gòu)—人民調(diào)解委員會一般設(shè)在基層的村委會，相對訴訟而言，這更方便村民及時快捷地提出請求化解矛盾。二是成本低廉。《人民調(diào)解法》第四條規(guī)定：人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛，不收取任何費用。也正是這一規(guī)定，讓村民會優(yōu)先選擇成本低的人民調(diào)解制度解決糾紛。三是處理靈活。由于人民調(diào)解沒有過多硬性程序類規(guī)定，因此，調(diào)解員可以相對靈活地處理糾紛，在考慮法律法規(guī)時還可以考慮鄉(xiāng)理民情，在對糾紛雙方進(jìn)行法律教育時還可以進(jìn)行道德引導(dǎo)或人情溝通。四是群眾自治。人民調(diào)解制度是人民群眾化解內(nèi)部矛盾的一種方式，調(diào)解工作是在糾紛當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，調(diào)解員一般也為當(dāng)?shù)卮迕袼煜ぃ麄€調(diào)解過程都體現(xiàn)出了自治性。正是人民調(diào)解制度的這些優(yōu)勢使得它在農(nóng)村備受青睞。

人民調(diào)解機制的發(fā)展困境

認(rèn)識困境。對于人民調(diào)解制度，大家在認(rèn)識上還存有一些困惑。一是人民調(diào)解制度的司法化與民間化的爭議。對人民調(diào)解的定位，現(xiàn)在有不同認(rèn)識。有觀點認(rèn)為人民調(diào)解制定具有準(zhǔn)司法性質(zhì)，認(rèn)為“人民調(diào)解是一種司法輔助制度，屬于國家司法制度體系的范疇，是一種具有中國特色的司法制度”①。持這種觀點的學(xué)者建議人民法院應(yīng)加強對人民調(diào)解活動的指導(dǎo)，在調(diào)解過程中加入一些類似訴訟程序規(guī)定，以強化其規(guī)范運行。另外，地方政府也應(yīng)給予人民調(diào)解更多的行政性傾斜。但也有觀點認(rèn)為人民調(diào)解制度不具有準(zhǔn)司法性，而是具有民間性和自治性，并且認(rèn)為人民調(diào)解制度不應(yīng)該有過多的行政色彩，也不能將這種民間性的活動加入過多的職權(quán)主義。尤其在農(nóng)村，更應(yīng)該以民主自治為重，在解決村民糾紛過程中不能加入過多司法色彩或程序性規(guī)定。

二是國家法與傳統(tǒng)觀念的沖突。在具體的糾紛解決過程中，不難發(fā)現(xiàn)，有這樣一些困惑，即解決糾紛是選擇法律依據(jù)還是選擇地方習(xí)俗慣例。比如，在遺產(chǎn)繼承問題上，就存在這樣的難題。按照法律規(guī)定，子女都享有繼承權(quán)，且繼承權(quán)男女平等。但是，在絕大部分農(nóng)村地區(qū)，他們還是遵循傳統(tǒng)思維，認(rèn)定女子不享有繼承權(quán)，尤其是外嫁女。這樣的難題還延伸到家族糾紛、鄰里矛盾和土地臨界等方面。在廣大農(nóng)村，村民沿襲著數(shù)千年流傳下來的經(jīng)驗性知識，他們對于生活規(guī)則都有著一套固有的認(rèn)識，這種認(rèn)識成為他們斷定是非的內(nèi)在信念。另外，村民對于部分法律還存有抵觸情緒，他們認(rèn)為法不是為民制定的，這些認(rèn)識也嚴(yán)重影響了人民調(diào)解制度的推行。

實踐困境。在實際運行人民調(diào)解制度的過程中，也會遇到一些難題。一是調(diào)解的受案范圍不明確。《人民調(diào)解法》規(guī)定人民調(diào)解委員會的工作是調(diào)解民間糾紛，何為民間糾紛，《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》中第二十條、二十二條作了有關(guān)規(guī)定：人民調(diào)解委員會調(diào)解的民間糾紛，包括發(fā)生在公民與公民之間、公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭議的各種糾紛。同時規(guī)定不得受理的糾紛的兩種類型：專屬管轄型糾紛和已經(jīng)通過司法行政程序解決了的糾紛。顯然僅有這兩方面的規(guī)定，還是很難把握受案范圍。民間糾紛這詞源于已有的習(xí)慣用語，在作為法律名詞使用后又沒有給予確切的法律釋義，導(dǎo)致在實際操作中，很難把握人民調(diào)解的受案界限。哪些案件應(yīng)該受理，哪些案件不應(yīng)該受理，多是根據(jù)已有的理解和曾經(jīng)的實踐經(jīng)驗來處理。

二是調(diào)解人員配備不足。我國《人民調(diào)解法》第十四條規(guī)定了擔(dān)任人民調(diào)解員的條件，但實際上廣大農(nóng)村的人民調(diào)解員并沒有也很難按照規(guī)定的條件配備。有些村落的人民調(diào)解員是由村里德高望重的老前輩擔(dān)任，他們熟知鄉(xiāng)土民情，但可能并沒有多少文化，也可能不懂法律。而有些地方，配備的調(diào)解員又過于年輕化，他們有很好的法律知識，但缺少農(nóng)村生活經(jīng)驗，因此他們處理糾紛時更多以法律為依據(jù)，欠缺了對鄉(xiāng)里民情的考慮，調(diào)解結(jié)果難以服眾。

三是調(diào)解技巧不高。“作為實現(xiàn)調(diào)解功能和價值的手段或者途徑，調(diào)解技巧在調(diào)解活動中具有非常重要的作用和意義。”②要促使糾紛當(dāng)事人在自愿基礎(chǔ)上作出讓步，相互諒解，化解矛盾，調(diào)解員就要做到靈活應(yīng)對不同的糾紛當(dāng)事人。但是，在實踐中有部分調(diào)解員在調(diào)解過程中沒有注重調(diào)解策略，也沒有靈活地運用調(diào)解技巧，導(dǎo)致調(diào)解失敗甚至有時候還激化矛盾。

人民調(diào)解機制的完善

結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村的實際情況，人民調(diào)解機制可從以下幾點逐步完善：

明確人民調(diào)解的定位。從最新的《人民調(diào)解法》中我們可以看出，在人民調(diào)解定位問題上，經(jīng)過司法化與民間化兩種觀點的博弈，最后還是堅持了人民調(diào)解的自治性，將人民調(diào)解認(rèn)定為是以村（居）委會設(shè)立的人民調(diào)解委員會為主體解決民間糾紛的活動。筆者認(rèn)為，這種定位是合理的。人民調(diào)解本身是從傳統(tǒng)的民間調(diào)解發(fā)展而來，保持其傳統(tǒng)特色，有利于發(fā)揮它在定紛止?fàn)帯⒕S穩(wěn)和宣傳法制等方面的作用。人民調(diào)解法第四條、第五條的立法本意更多的是想強調(diào)政府對人民調(diào)解的責(zé)任，強調(diào)法院工作與人民調(diào)解工作的溝通銜接。政府應(yīng)對人民調(diào)解工作給予更多的指導(dǎo)和支持。法院在這方面也應(yīng)加大對調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和銜接。

加強法律宣傳，為調(diào)解工作鋪墊法治氛圍。很多傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)今的法律規(guī)定存在部分偏差，這種現(xiàn)象在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村尤其普遍。面對這種情況，當(dāng)前必須加大農(nóng)村地區(qū)的法律宣傳，提高村民的法律意識。努力為調(diào)解工作鋪墊好法治氛圍。在民事法律法規(guī)方面，引導(dǎo)村民樹立法律上的權(quán)利義務(wù)觀念，引導(dǎo)他們對一般民事糾紛形成正確認(rèn)識。在刑事、行政法律法規(guī)方面，注重宣傳法的強制性、懲罰性等特點，樹立司法權(quán)威，凸顯國家法律的震懾力。

吸收新型糾紛，擴大調(diào)解受案范圍。現(xiàn)今的農(nóng)村糾紛類型多樣且復(fù)雜，一些新型糾紛不斷出現(xiàn)，如土地承包經(jīng)營糾紛，集體經(jīng)濟模式產(chǎn)生的村民內(nèi)部糾紛，新醫(yī)改下的農(nóng)村醫(yī)療糾紛等。面對這種情況，可以進(jìn)一步明確調(diào)解受案的具體類型，將農(nóng)村地區(qū)的新型糾紛納入人民調(diào)解的適用范圍。農(nóng)村地區(qū)的法人糾紛、商事糾紛、勞資勞務(wù)糾紛和輕微的刑事自訴案件都可以嘗試納入調(diào)解受案范圍。從司法實踐來看，司法機關(guān)也是希望這類糾紛能夠先行調(diào)解。

合理配置人民調(diào)解員，提高調(diào)解隊伍整體素質(zhì)。人民調(diào)解員必須根據(jù)新形勢的需要進(jìn)行合理配備。要做好人民調(diào)解工作，人民調(diào)解員首先就要獲得群眾信任，要達(dá)到這一要求，人民調(diào)解員隊伍中就要配備德高望重的當(dāng)?shù)厝恕Ａ硗猓嗣裾{(diào)解工作也離不開對法律法規(guī)的大量運用，因此，人民調(diào)解員還必須要掌握扎實的法律知識，并能實際運用。考慮到這兩點，在配備人民調(diào)解員時，就要注意合理搭配，從整體上提高人民調(diào)解員隊伍素質(zhì)水平。

注重調(diào)解技巧，真正化解矛盾。面對糾紛當(dāng)事人，人民調(diào)解員應(yīng)注意與當(dāng)事人的情感溝通，把握不同的當(dāng)事人所持的不同態(tài)度和情緒，運用語言技巧，灌注情感色彩，打消當(dāng)事人的抵觸情緒，在談事說理上，要注意說理充分，用語恰當(dāng)，說理的同時注意情理法結(jié)合。總之，在調(diào)解過程中，調(diào)解員一定要根據(jù)不同案件，采用不同的調(diào)解策略，靈活運用調(diào)解技巧，真正化解矛盾，努力實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

（作者單位：西南交通大學(xué)政治學(xué)院）

注釋

①熊先覺：《中國司法制度新論》，北京：中國法制出版社，2001年，第214頁。

②李剛主編：《人民調(diào)解概論》，北京：中國檢察出版社，2004年，第295頁。