“垃圾堆上蓋大樓”的風險規避

郭豐利 黃昶生

【摘要】包圍城市的垃圾填埋場被急速擴張的城市建設再次利用，隱藏著巨大后患。美國一個建于化學廢棄物填埋場上的居民小區，因地下化學毒物滲出地面，造成嚴重的住戶群體性健康損傷，小區也被整體廢棄。該事件的處理過程中，美國政府的遲鈍反應、昂貴治理成本以及由此催生的針對性立法、打破常規的責任追究制等，值得研究與借鑒。

【關鍵詞】生活小區污染超級基金法土地二次利用

垃圾圍城已經是我國大中城市普遍存在的問題之一，垃圾填埋場在城市周圍密集分布。隨著城市的急劇擴張，過去的填埋場進入城市開發范圍，被有意無意地納入城市建設用地，實施二次開發利用，潛在的風險開始在各地初露。但就全國而言，并沒有跡象顯示對垃圾填埋場二次利用的后患有普遍警覺，迄今還沒有具體的防范措施出臺。災難性事件發生的可能性實在不可低估。20世紀60年代，美國紐約就曾發生過一起有毒化學廢料致一個居民小區整體廢棄搬遷的事件，被稱為“美國悲劇”,該事件值得研究，我們也應從中汲取教訓。

“美國悲劇”概況

污染事件的發生地位于美國紐約州西部的尼亞加拉市，靠近加拿大安大略省，是世界著名的尼亞加拉瀑布景區所在地。1978年的一場暴雨后，有人發現該地一個專為藍領工人和單身漢修建的居民小區，有黑色液體滲出地表，令人感到不安和疑惑，當時人們并沒有將其與該地段的特殊發展背景相聯系。該小區一名5歲小男孩從小就與醫院有“不解之緣”，患有肝病、癲癇、哮喘和免疫系統紊亂等多種疾病。這位孩子的母親偶然得知這里曾經是個垃圾場，開始懷疑兒子的病與垃圾場有關。后據調查，小區婦女流產率、泌尿系統疾病發病率均高出正常水平兩倍；1974年至1978年之間出生的孩子，56%有生育缺陷。由此，曝出一起震驚全美的污染悲劇。

經調查發現，該小區所在地曾有一條長約一公里的廢棄運河河道，自20世紀20年代起長達20年間一直被當地政府用作垃圾填埋場。后來，一家化學公司買下了這段廢河道，專門用于傾倒化學廢料。自1942年到1953年，該公司共傾倒各種化學工業廢棄物超過2萬噸，直到河床填滿，才用土封蓋起來。二戰后，美國經濟進入快速騰飛期，尼亞加拉市人口迅速膨脹，這片閑置的土地被一個教育機構看中，買下來建了一所小學，隨后又在學校周邊建起了一個工人住宅小區。當然，居民們并不知道他們的家就建造在一個化學廢料堆上。直到20世紀70年代，僅覆蓋著一層薄土的地下埋藏廢料逐漸滲出地面，社區開始彌漫有毒化學物質，居民健康在不知不覺間處于化學毒物的危害之中。不幸的是，在那位家庭主婦發現“地下垃圾場”之前，人們始終沒有把反常的健康問題與環境污染聯系起來。這顆“健康定時炸彈”終被引爆，經媒體傳播，震驚了美國社會。

由于事態嚴重，1980年5月21日，當時的美國總統卡特正式宣布：紐約州尼亞加拉市的問題生活小區進入聯邦緊急狀態，美國環保署宣布對小區居民實行疏散撤離，小區的學校被關閉。政府不得不花費數千萬美元將多達800多戶家庭遷出，并投入巨資對舊河床上的填埋物進行二次處理，實施無害化隔離工程。

美國政府對此次災難事件應對遲鈍

實際上，小區居民自入住之日起，已經籠罩在毒物侵害的陰影中，進入20世紀60年代，毒物滲透已相當嚴重，但未引起相關部門的警覺，直至事件爆發，當地政府仍然沒有給予應有的重視，1980年（事件爆發兩年后）才正式決定將小區整體遷出。事先未能對如此危險的社區建設規劃加以審查，事后面對問題的嚴重性又沒有及時采取行動，整個處理過程反應麻木、遲鈍。

校方惟利是圖，明知有風險，執意在垃圾場建校。據資料顯示，向媒體揭露真相的主婦曾向孩子就學的小學提出轉學，被拒絕。其原因竟是校方非常清楚本校建在化學垃圾場上，擔心一旦開了這個口子，可能引起轉、退學的連鎖反應。在選址建校時，作為土地出讓方的化學公司曾特別提醒校方：地下填埋著化學廢料，還專門在地上打出兩個探孔向其展示埋藏情況，校方竟置之不顧，執意要得到這塊地皮。仔細分析，除了城市急劇擴張帶來的兒童就學難所迫，關鍵是地價。誰也不會想到，這塊地皮竟是以“一美元”的價格從化學公司手中“買”到的。出讓方將這塊什么也干不成的垃圾場拱手相送時就有過擔心，為了撇清干系，特意在合同中列出免責條款，明確約定此后引起的一切問題，出讓方不負任何責任。校方不事聲張地拒絕家長的轉學申請，不僅僅是企圖掩蓋真相，更是在逃避自己的責任。事發后，學校被撤銷了，但好多孩子已經受到了侵害。

政府安全意識淡薄，處理遲鈍。接到小區居民反映后，紐約州政府雖然派官員做過調查，但遲遲沒有下文。其理由居然是“居民反常的發病率與地下廢料是否有關，缺乏明確的科學證明”。眾所周知，建立某種化學物質與特定疾病的因果關系，在科學上并非易事。小區的地下滲出液里，已經檢出有苯等十一種致癌或可能致癌的化學物質，但業主們的反應并沒有得到政府重視，政府遲遲不采取措施。直到1979年，美國環保署公布了一個實驗結果，證明白血球含量高可能導致白血病和血液中染色體的損傷，才引起國會的重視和美國聯邦政府的介入。如此明顯的災難性隱患，政府竟看不到危險性，其根本原因還是和經濟有關—遷居與填埋場之環境改造，工程浩大，需巨額資金，依靠政府日常預算力量有限。事后證明，僅搬遷小區居民美國政府就花費了4500萬美元；為防止地下埋填物的進一步滲漏，對原來的運河河道廢料場進行隔離加固，所需資金更龐大，迄今為止已花費數十億美元。政府遲遲不動作的真正原因就在于此。

此事件迫使美國政府開始認真對待固體廢物的處理，并針對全國的垃圾填埋場、固體廢物堆積點以及處理場地進行清理，同時國會立即開始考慮立法應對。

“超級基金法”的出臺

污染事件的一個直接的積極結果，就是美國《環境治理、補償與救濟綜合法》的出臺。①這是美國國會專門為治理與恢復有毒廢料、廢物的污染地、堆積地、填埋場制定的一部法規，旨在治理已存在的污染地，防止新污染地的形成。國會一經通過，總統即簽發推出，該法責成美國聯邦政府和各州政府、相關行政部門，首先對全國和各自轄區內固體廢物，特別是有毒廢物的填埋、貯存和處理場地逐個調查、統計、造冊，其次對所有污染點逐一進行二次無害化處理。為解決此項工程所需資金，國會專門建立一個專項基金，撥款16億美元，專款專用，被稱為“超級基金”，該法因此又被稱為“超級基金法”。

“超級基金法”針對污染土地的處理，制定了一系列措施，其中至少有兩項打破了常規：一是該法規定，對固體廢物、有毒廢料貯存、加工、埋藏點負有無害化清理責任的人包括：有害廢物容器和加工、處理設備、設施的所有人和使用人；處理有害廢物時所用容器和設施的所有者和使用者；與有害廢物容器和處理設施的所有者、占有者，或者任何第三方，通過合同或其他安排參與廢物處理和運輸者；發生過泄漏或其他危害的有害廢物容器、設施、焚化設備等的接受者和曾經接受者。這項規定的創新在于，它打破了“有行為才有責任”的基本法律原則，把“所有人”列入了責任人行列，使土地的所有者、固體廢物貯存容器的所有者以及廠房、場地的所用者等，無論是否與有毒、固體廢物的加工、貯存、填埋有關，都要為清理污染土地承擔責任。就如同房東要對房客的行為負責，承租人在租來的廠房里加工化學產品，造成了污染，出租人也要承擔責任一樣，大大擴展了治理資金的補充來源。1985年，紐約的一個地產商買下一塊土地，地里原來堆放著一批有毒化學垃圾，裝廢料的容器一些已經開裂，有毒化學廢液泄漏出來，污染了土地，甚至滲入地下水層。于是紐約州依據“超級基金法”對開發商提起訴訟，向其征討治理費用。聯邦第二巡回法院在判決中這樣說明：“超級基金法”明確規定，有害廢物容器和設施的所有者和經營者，必須對清理和恢復被污染土地承擔義務，只有四種情況可以免責：不可抗力，戰爭，第三者行為或前三項之綜合。被告是堆放有害廢物容器的這塊土地的主人，也即法律規定的“所有者”，不具備免責條件，當然要依法承擔責任。②

二是為了使清污基金能夠源源不斷地得到補充，該法授權各級政府及環保行政機關，可以“不計時效”地向污染責任人追討污染土壤的治理費用，打破了“法不溯及既往”的原則。③1986年，在追索密歇根州馬斯克根鎮一塊污染土地的清理費用時，依據這項特別規定，當地政府一氣上溯到1957年，把近三十年內所有經營過這家化工廠的公司統統列為索賠對象，告上法庭。這座曾五次易手，有四家公司先后經營過的化工廠，雖然早已停產，連最后一家經營過的公司也已解散多年，依然被依法追究，四家公司，加上一個個人投資者，共五名被告，無一逃脫。④該法的頒布，為美國環保署和各級政府追究污染者責任，籌措、補充清理經費增添了一件利器。

美國紐約州尼亞加拉市小區污染事件警示

近年來，中國急速增長的固體工業垃圾日益增多，隨意拋棄、堆放、填埋固體廢物及化學廢料與金屬廢渣的現象也很普遍，惡性危害事件不斷出現：云南省陽宗海砷污染事件、湖南省瀏陽市鎘污染事件、陜西省鳳翔鉛污染事件、江西省紫金礦業鉻污染事件、云南省曲靖鉻污染事件、廣西省柳江鎘污染事件等。特大砷、汞、鉻、鎘等重金屬污染事件頻發，多地發現的兒童高血鉛現象，觸目驚心，預示著多年來積累的固體廢物、重金屬廢棄物污染環境的惡果已開始顯現。所以，美國紐約州尼亞加拉市小區污染整個事件的發生與處理過程，以及由此導致的立法措施等，對我們有實實在在的警示與借鑒意義。

第一，我們應當清楚認識到妥善處理有毒、有害垃圾、固體廢物，對已形成的填埋場進行精確定點、統計、登記，進而采取無害化處理⑤，已經到了必須認真對待的時候。由于我國國土多山地和高原地形，人口大多集中于東部地區，原本可利用的建設用地就非常緊張。在城市大舉擴張的背景下，垃圾場上建大樓的概率應比美國要高得多。對固體廢物填埋點實行登記制，建立檔案，是首先要落實的應對措施，以做到今人心中有數，后人有案可查，防止災難性事故發生。

《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》早已規定工業固體廢物申報登記制度，要求產生工業固體廢物的單位必須按規定，向所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門提供工業固體廢物的種類、產生量、流向、貯存、處置等有關資料。這項制度應當進一步完善，全國統一標準與形式對固體廢物最終填埋點實行單獨登記，不僅保證每個垃圾填埋場有檔案，還要做到記錄完整、資料齊備，定點精確詳細并永續保存，信息公開；不僅住房建設、交通、氣象、水利等相關部門實行信息共享，還要向公眾開放，接受群眾監督，以防止類似紐約州小區污染事件發生。同時，加強固體廢物的循環利用，最終處理必須達到無害化；永久埋藏點應按危害程度分生活垃圾和危險廢物，重點保證后者的安全無污染；保證有毒化學廢料的埋藏點可以永久化隔離。為此，要將目前實行的《危險廢物填埋污染控制標準》，按永久無害化標準提高，對已經填埋封存的埋藏點組織全國性清查，尤其對已經進入二次開發利用范圍的垃圾填埋場要重點檢查，堅決防止在未加處理的“垃圾堆上蓋大樓”的現象出現。

第二，處理污染土壤的資金籌集可以設立基金。美國建立超級基金時，一次性撥款16億美元，結果這筆錢遠遠不夠。每年列入美國環保署優先處理的污染點都在一千個以上，平均每個點的無毒化清理需花費兩千五百萬美元，耗時數年。由于耗財費時，美國國會不得不在五年后修訂基金法，追加基金達到85億⑥，仍然所差甚遠。這是一項實實在在為后代消災的行動，做比不做好，早做比遲做好，這也是對一個有責任的現代政府的必然要求。

第三，美國的這個悲劇小區住戶大多是中下層人士，污染事件出現在這里并非偶然，如同中國的經濟適用房、公租房、保障房小區。為低收入人群建設的小區，恰恰最可能出現為節約成本而選用“劣地”的現象。這就要求政府在用地分配政策上傾斜，甚至要把較好的地段用于保障房建設，不能客觀造成“用地歧視”。顯然，這涉及各級政府的財政收入，需要政府讓利。政府不能只圖獲取最大土地利益，而置低收入群體的利益于不顧。

第四，政府應對危機時必須承擔起責任。對紐約州小區污染事件的處理，雖然有官僚掣肘現象，但美國各級政府機構隨后采取的措施，包括美國總統親臨視察小區，對小區先后宣布實施國家級緊急狀態和紐約州緊急狀態，國家出資遷居、安置居民，國會專門立法等一系列措施，不無可圈點之處。面對災難，延誤固然可怕，更可怕的是不負責任。危難之際，政府應當是民眾的靠山，也是采取一切挽救措施的主導力量，這也是現代政府職能的應有之義。

第五，政府應傾聽民眾和媒體的呼聲，決策公開，政策透明。隨著民眾環境意識的提高，老百姓自發的環境維權行為逐漸增多，政府應當采取歡迎態度。凡重大開發計劃、重大項目實施等，均應盡量公開信息，提前征求各方意見，讓民眾廣泛參與意見，這既體現政府對民眾知情權的尊重，也是現代政府執政的必然要求，能最大限度地避免環境悲劇發生，有效消除不安定因素，有利于構建社會主義和諧社會。

（作者分別為青島濱海學院講師，中國石油大學（華東）副教授）

注釋

①［美］湯姆·蒂坦伯格，琳恩·劉易斯：《環境與自然資源經濟學》，王曉霞、楊鸝、石磊、安樹民等譯，北京：中國人民大學出版社，2011年，第447頁。

②珀西瓦爾、米勒等合著：《案例舉要：環境法》，北京：中信出版社，2003年，第14頁。

③查爾斯·D·科爾斯塔德：《環境經濟學》，傅晉華、彭超譯，北京：中國人民大學出版社，2011年，第139～140頁。

④同②，第73頁。

⑤國家環境保護總局著：《排污收費制度》，北京，中國環境科學出版社，2003年，第9頁。

⑥Callan, Thomas, 《Environmental Economics & Management》（第4版），北京：清華大學出版社，2007年，第336頁。