略論行政程序立法中的幾個關鍵問題

張鵬宇

【摘要】行政程序立法應著重關注行政程序法的目標模式、基本原則、基本制度和調整范圍等問題，它們關系著行政程序立法體系的科學性和規范效果。行政程序立法中關鍵問題的破解須圍繞行政相對人合法權益的保護、監督，控制行政權及保障行政權合法有效地行使來展開。

【關鍵詞】行政程序立法目標模式基本原則基本制度

行政程序是行政主體作出行政行為所應遵循的步驟、順序、方式和時限的總和。它是為更好地保護行政相對人的合法權益而設置的規范行政權力運行的安全裝置和控制機制。

程序之于自由或權利保障意義重大。美國著名大法官法蘭克·福特曾言，“自由的歷史大致上是程序保障之歷史”。①揭示了程序之于自由或權利保障的重要意義。行政程序立法旨在推進法治政府建設和保護行政相對人的合法權益。盡管我國目前施行的行政立法中也有涉及行政程序的規定，但不系統。鑒于行政行為的程序具有一定的共通性和規律性，且已有多個國家成功制定行政程序法典的先例，以及民眾對行政程序立法的呼聲日高，我國立法機關一直在醞釀行政程序立法，并一度將其寫入全國人大立法計劃。2010年3月，溫家寶在國務院第三次廉政工作會議的講話中指出，“行政立法、決策、執法、監督都要有規范的程序……各級政府及工作人員特別是領導干部，必須樹立程序意識，嚴格按程序辦事”，足見行政程序立法的必要性和緊迫性。

行政程序法的目標模式選擇

綜觀域外行政程序立法，其目標模式主要有權利模式、效率模式和權利效率兼顧模式三種，即或以保障相對人權利為首要宗旨，或以追求行政效率為主要目標，或是二者兼顧，它體現了行政程序立法的價值追求和立法取向。

無論是之前的《行政程序法》專家試擬稿，還是作為我國地方行政程序立法破冰之舉的2008年《湖南省行政程序規定》，在行政程序立法的目標模式上都是采取“權利效率兼顧模式”，以體現行政程序的兩重功能。其實，兼顧模式并非是一個很好的選擇，兼顧到底以誰為重？因為，對行政主體而言都不希望權力的行使受到束縛，《行政程序法》醞釀這么多年遲遲沒有出臺從某種程度上就說明了這一點，所以，兼顧模式有可能在實踐中流于形式，最終演化為以兼顧的名義重效率而輕權利。因而，行政程序法的目標模式應選擇權利模式，明確行政主體權利保護的程序義務和責任，強化行政主體的程序義務意識和行政相對人的權利意識，以規范行政主體的行政行為。而且，權利模式本身并不排斥行政效率，在注重權利保護的同時，行政主體和行政相對人的溝通更為順暢，行政行為的每一環節也會得到行政相對人的理解和配合，從而提高行政活動的效率。

行政程序法的基本原則

行政程序法的基本原則是行政程序法典的精神內核，對行政程序法的體系建構和制度生成具有重要的統領作用。行政程序法基本原則由其目標模式決定，它是目標模式的轉換媒介和重要載體。行政程序法的基本原則貫穿于行政程序法典之中，“對具體原則、專門制度和規則具有統率作用，成為具體原則、制度和規則的設計標準和評價標準”。②

基于權利模式的選擇，行政程序法的基本原則應當包括行政公開、行政公正和行政效率原則。行政公正原則是對行政程序合理性的要求，即行政活動在實體合法的同時，程序上應富有理性，利于實現結果的公正，以使相對人合法權益得到有效保護；行政公開原則是對行政程序合理性的第二重保障，它是“指行政機關將行政權力運行的依據、過程和結果向公眾或者相對人公開,使公眾或者相對人知悉”。③行政公正、行政公開和行政效率三個原則作為一個有機的整體，控制著行政程序法典的框架設計和內容充實，也為行政程序立法的不斷完善提供一個科學的導引。

行政程序法的基本制度

行政程序法的基本原則相對概括抽象，不具有實際的操作性和適用性，它還需要行政程序法的基本制度來具體支撐和實現。行政程序法基本制度的確立或設計，應結合我國行政管理的實際，并充分體現行政程序法基本原則的內涵和要求。具體說來，行政公正原則的基本制度應包括：征求意見制度、表明身份制度、回避制度、調查制度、聽取陳述和申辯制度、職能分離制度、合議制度、責任制度等；行政公開原則的基本制度應包括：公布制度、信息公開制度、說明理由制度、聽證制度、案卷制度等；行政效率原則的基本制度包括時限制度等。其中，聽證制度雖然在現行的行政立法中已有規定，如《行政處罰法》、《行政許可法》中關于處罰、許可聽證程序的規定，但從行政活動的實踐來看，聽證制度并未發揮其應有的作用和功效，往往是走走過場、流于形式。這與我國尚未確立行政程序責任制度有關聯，一般認為只有實體違法才叫違法，需要承擔責任，而程序違法則只需重新作出并糾正程序上的瑕疵即可，行政主體并不因此承擔違反程序的責任。所以，我國需要在行政程序立法中確立責任制度，促使程序規制權力功能的有效發揮。

行政程序法的調整范圍

既要規范外部行政行為，又要規范內部行政行為。行政程序法調整和規范的主要是外部行政行為，因為外部行政相對人范圍廣且權利易被侵害。內部行政行為雖然不直接針對外部行政相對人作出，但卻對外部行政行為、行政效率以及內部行政相對人的權益有著重要影響。無論是外部行政行為，還是內部行政行為，一切行政活動均應遵循“無法律即無行政”的要求，不僅要實體合法，還要程序合法。

既要規范具體行政行為，又要規范抽象行政行為。首先，行政程序法要規范具體行政行為，因為具體行政行為在行政管理實踐中大量存在且經常發生，而且針對特定的人或組織作出，會直接地、實際地影響到行政相對人的權益。其次，抽象行政行為以行政規范性文件的形式表現出來，雖然沒有直接針對特定的人作出，但卻有一個潛在的可能受其影響的相對人群體，因而影響波及面比具體行政行為要廣泛的多，一旦出現問題時危害更大。所以，行政程序法對抽象行政行為的作出程序也應予以規范。《立法法》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》雖然對行政法規、規章的程序做出了較為詳細的規范，但規章以下抽象行政行為的作出程序卻缺少相應立法的規范。對此，可以通過行政程序立法，統一規范抽象行政行為的作出程序，著重規范規章以下的抽象行政行為，從而為所有抽象行政行為的作出程序提供立法上的依據，以促使行政機關及其工作人員增強程序法治意識。

既要規范權力性行政行為，又要規范非權力性行政行為。毫無疑問，行政程序法應規范權力性行政行為，以防止權力濫用所導致的相對人權益的侵害。此外，非權力性行政行為作為一種使相對人得到“尊重”且容易為其所接受的柔性管理行為，在現代民主化、市場化的條件下，越來越具有重要的地位和作用。行政機關往往無需因指導行為承擔法律責任，在實施非權力行為時隨意性較強，很容易造成對行政相對人權益的侵害。所以，行政程序法也應對非權力性行政行為作出規范。鑒于非權力行為的特殊性，可在行政程序法中設專章予以規范。

既要規范國家公權力行為，又要規范社會公權力行為。社會公權力行為是基于社會共同體成員授權，而由基層群眾自治組織、行業組織、工青婦等社會團體、事業單位等社會組織依據其內部的章程、規約對其內部成員實施的管理行為。社會公權力行為有可能侵害到社會公權力相對人的合法權益，由此引發的爭議不在我國行政訴訟受案范圍之內，所以必須為社會公權力相對人提供一種必要的權利救濟機制。因此，可將社會公權力行為視為準行政行為，納入行政程序法予以規范，為社會公權力主體設置一定的程序義務，同時賦予社會公權力相對人相應的程序性權利，使社會公權力相對人的合法權益得以充分保障。

既要規范行政行為，又要規范行政救濟行為。鑒于對行政相對人合法權益有效保障的需要，且行政救濟行為是行政行為的后續行為，行政救濟行為程序的規范性和結果的公正性將直接關系到行政行為本身，所以，行政程序法也可將行政救濟行為納入其中予以規范，但只需作原則性規定，具體規范可由單行法規定。原因有三：其一，我國已就行政復議、行政訴訟、行政賠償制定了單行法，沒有必要把這些法律規范的內容重復納入行政程序法，使其內容過于龐大；其二，現行行政救濟法的規定存在不合理、不完善之處，不利于行政相對人合法權益的保護，需要通過行政程序法的原則規定，來促使行政救濟法的修訂完善；其三，行政程序法對行政救濟行為作出原則性規定，有利于行政救濟制度的統一，避免單行法之間的相互矛盾和沖突。

總之，行政程序法作為一種權利救濟和權力規制機制，它注重事中的救濟，即行政行為作出過程中的救濟，它使行政相對人的合法權益在可能受到侵害之前獲取救濟，將行政權力的失范扼制于萌芽之中。所以，必須加快我國行政程序立法的進程，并且在醞釀和制定行政程序法的過程中，應對行政程序法的目標模式、基本原則、基本制度和調整范圍等關鍵問題給予充分關注，并以科學的立法構思、精巧的制度設計來強化行政程序立法的科學性和現實針對性。只有這樣，和諧有序的社會關系才能得以建立和維系，我國的行政法治建設才會按照既定的目標穩步向前推進。

（作者單位：許昌學院）

注釋

①羅傳賢：《行政程序法基礎理論》，臺北：五南圖書出版社，2000年，第9頁。

②胡肖華，歐愛民，張坤士：《行政法學若干理論問題研究》，長沙：湖南大學出版社，2000年，第142頁。

③應松年：“中國行政程序立法展望”，《中國法學》，2010年第2期。