略論行政程序立法中的幾個(gè)關(guān)鍵問題

張鵬宇

【摘要】行政程序立法應(yīng)著重關(guān)注行政程序法的目標(biāo)模式、基本原則、基本制度和調(diào)整范圍等問題，它們關(guān)系著行政程序立法體系的科學(xué)性和規(guī)范效果。行政程序立法中關(guān)鍵問題的破解須圍繞行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)、監(jiān)督，控制行政權(quán)及保障行政權(quán)合法有效地行使來展開。

【關(guān)鍵詞】行政程序立法目標(biāo)模式基本原則基本制度

行政程序是行政主體作出行政行為所應(yīng)遵循的步驟、順序、方式和時(shí)限的總和。它是為更好地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益而設(shè)置的規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的安全裝置和控制機(jī)制。

程序之于自由或權(quán)利保障意義重大。美國著名大法官法蘭克·福特曾言，“自由的歷史大致上是程序保障之歷史”。①揭示了程序之于自由或權(quán)利保障的重要意義。行政程序立法旨在推進(jìn)法治政府建設(shè)和保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。盡管我國目前施行的行政立法中也有涉及行政程序的規(guī)定，但不系統(tǒng)。鑒于行政行為的程序具有一定的共通性和規(guī)律性，且已有多個(gè)國家成功制定行政程序法典的先例，以及民眾對(duì)行政程序立法的呼聲日高，我國立法機(jī)關(guān)一直在醞釀行政程序立法，并一度將其寫入全國人大立法計(jì)劃。2010年3月，溫家寶在國務(wù)院第三次廉政工作會(huì)議的講話中指出，“行政立法、決策、執(zhí)法、監(jiān)督都要有規(guī)范的程序……各級(jí)政府及工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，必須樹立程序意識(shí)，嚴(yán)格按程序辦事”，足見行政程序立法的必要性和緊迫性。

行政程序法的目標(biāo)模式選擇

綜觀域外行政程序立法，其目標(biāo)模式主要有權(quán)利模式、效率模式和權(quán)利效率兼顧模式三種，即或以保障相對(duì)人權(quán)利為首要宗旨，或以追求行政效率為主要目標(biāo)，或是二者兼顧，它體現(xiàn)了行政程序立法的價(jià)值追求和立法取向。

無論是之前的《行政程序法》專家試擬稿，還是作為我國地方行政程序立法破冰之舉的2008年《湖南省行政程序規(guī)定》，在行政程序立法的目標(biāo)模式上都是采取“權(quán)利效率兼顧模式”，以體現(xiàn)行政程序的兩重功能。其實(shí)，兼顧模式并非是一個(gè)很好的選擇，兼顧到底以誰為重？因?yàn)椋瑢?duì)行政主體而言都不希望權(quán)力的行使受到束縛，《行政程序法》醞釀這么多年遲遲沒有出臺(tái)從某種程度上就說明了這一點(diǎn)，所以，兼顧模式有可能在實(shí)踐中流于形式，最終演化為以兼顧的名義重效率而輕權(quán)利。因而，行政程序法的目標(biāo)模式應(yīng)選擇權(quán)利模式，明確行政主體權(quán)利保護(hù)的程序義務(wù)和責(zé)任，強(qiáng)化行政主體的程序義務(wù)意識(shí)和行政相對(duì)人的權(quán)利意識(shí)，以規(guī)范行政主體的行政行為。而且，權(quán)利模式本身并不排斥行政效率，在注重權(quán)利保護(hù)的同時(shí)，行政主體和行政相對(duì)人的溝通更為順暢，行政行為的每一環(huán)節(jié)也會(huì)得到行政相對(duì)人的理解和配合，從而提高行政活動(dòng)的效率。

行政程序法的基本原則

行政程序法的基本原則是行政程序法典的精神內(nèi)核，對(duì)行政程序法的體系建構(gòu)和制度生成具有重要的統(tǒng)領(lǐng)作用。行政程序法基本原則由其目標(biāo)模式?jīng)Q定，它是目標(biāo)模式的轉(zhuǎn)換媒介和重要載體。行政程序法的基本原則貫穿于行政程序法典之中，“對(duì)具體原則、專門制度和規(guī)則具有統(tǒng)率作用，成為具體原則、制度和規(guī)則的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”。②

基于權(quán)利模式的選擇，行政程序法的基本原則應(yīng)當(dāng)包括行政公開、行政公正和行政效率原則。行政公正原則是對(duì)行政程序合理性的要求，即行政活動(dòng)在實(shí)體合法的同時(shí)，程序上應(yīng)富有理性，利于實(shí)現(xiàn)結(jié)果的公正，以使相對(duì)人合法權(quán)益得到有效保護(hù)；行政公開原則是對(duì)行政程序合理性的第二重保障，它是“指行政機(jī)關(guān)將行政權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)、過程和結(jié)果向公眾或者相對(duì)人公開,使公眾或者相對(duì)人知悉”。③行政公正、行政公開和行政效率三個(gè)原則作為一個(gè)有機(jī)的整體，控制著行政程序法典的框架設(shè)計(jì)和內(nèi)容充實(shí)，也為行政程序立法的不斷完善提供一個(gè)科學(xué)的導(dǎo)引。

行政程序法的基本制度

行政程序法的基本原則相對(duì)概括抽象，不具有實(shí)際的操作性和適用性，它還需要行政程序法的基本制度來具體支撐和實(shí)現(xiàn)。行政程序法基本制度的確立或設(shè)計(jì)，應(yīng)結(jié)合我國行政管理的實(shí)際，并充分體現(xiàn)行政程序法基本原則的內(nèi)涵和要求。具體說來，行政公正原則的基本制度應(yīng)包括：征求意見制度、表明身份制度、回避制度、調(diào)查制度、聽取陳述和申辯制度、職能分離制度、合議制度、責(zé)任制度等；行政公開原則的基本制度應(yīng)包括：公布制度、信息公開制度、說明理由制度、聽證制度、案卷制度等；行政效率原則的基本制度包括時(shí)限制度等。其中，聽證制度雖然在現(xiàn)行的行政立法中已有規(guī)定，如《行政處罰法》、《行政許可法》中關(guān)于處罰、許可聽證程序的規(guī)定，但從行政活動(dòng)的實(shí)踐來看，聽證制度并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用和功效，往往是走走過場、流于形式。這與我國尚未確立行政程序責(zé)任制度有關(guān)聯(lián)，一般認(rèn)為只有實(shí)體違法才叫違法，需要承擔(dān)責(zé)任，而程序違法則只需重新作出并糾正程序上的瑕疵即可，行政主體并不因此承擔(dān)違反程序的責(zé)任。所以，我國需要在行政程序立法中確立責(zé)任制度，促使程序規(guī)制權(quán)力功能的有效發(fā)揮。

行政程序法的調(diào)整范圍

既要規(guī)范外部行政行為，又要規(guī)范內(nèi)部行政行為。行政程序法調(diào)整和規(guī)范的主要是外部行政行為，因?yàn)橥獠啃姓鄬?duì)人范圍廣且權(quán)利易被侵害。內(nèi)部行政行為雖然不直接針對(duì)外部行政相對(duì)人作出，但卻對(duì)外部行政行為、行政效率以及內(nèi)部行政相對(duì)人的權(quán)益有著重要影響。無論是外部行政行為，還是內(nèi)部行政行為，一切行政活動(dòng)均應(yīng)遵循“無法律即無行政”的要求，不僅要實(shí)體合法，還要程序合法。

既要規(guī)范具體行政行為，又要規(guī)范抽象行政行為。首先，行政程序法要規(guī)范具體行政行為，因?yàn)榫唧w行政行為在行政管理實(shí)踐中大量存在且經(jīng)常發(fā)生，而且針對(duì)特定的人或組織作出，會(huì)直接地、實(shí)際地影響到行政相對(duì)人的權(quán)益。其次，抽象行政行為以行政規(guī)范性文件的形式表現(xiàn)出來，雖然沒有直接針對(duì)特定的人作出，但卻有一個(gè)潛在的可能受其影響的相對(duì)人群體，因而影響波及面比具體行政行為要廣泛的多，一旦出現(xiàn)問題時(shí)危害更大。所以，行政程序法對(duì)抽象行政行為的作出程序也應(yīng)予以規(guī)范?！读⒎ǚā?、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》雖然對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章的程序做出了較為詳細(xì)的規(guī)范，但規(guī)章以下抽象行政行為的作出程序卻缺少相應(yīng)立法的規(guī)范。對(duì)此，可以通過行政程序立法，統(tǒng)一規(guī)范抽象行政行為的作出程序，著重規(guī)范規(guī)章以下的抽象行政行為，從而為所有抽象行政行為的作出程序提供立法上的依據(jù)，以促使行政機(jī)關(guān)及其工作人員增強(qiáng)程序法治意識(shí)。

既要規(guī)范權(quán)力性行政行為，又要規(guī)范非權(quán)力性行政行為。毫無疑問，行政程序法應(yīng)規(guī)范權(quán)力性行政行為，以防止權(quán)力濫用所導(dǎo)致的相對(duì)人權(quán)益的侵害。此外，非權(quán)力性行政行為作為一種使相對(duì)人得到“尊重”且容易為其所接受的柔性管理行為，在現(xiàn)代民主化、市場化的條件下，越來越具有重要的地位和作用。行政機(jī)關(guān)往往無需因指導(dǎo)行為承擔(dān)法律責(zé)任，在實(shí)施非權(quán)力行為時(shí)隨意性較強(qiáng)，很容易造成對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的侵害。所以，行政程序法也應(yīng)對(duì)非權(quán)力性行政行為作出規(guī)范。鑒于非權(quán)力行為的特殊性，可在行政程序法中設(shè)專章予以規(guī)范。

既要規(guī)范國家公權(quán)力行為，又要規(guī)范社會(huì)公權(quán)力行為。社會(huì)公權(quán)力行為是基于社會(huì)共同體成員授權(quán)，而由基層群眾自治組織、行業(yè)組織、工青婦等社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位等社會(huì)組織依據(jù)其內(nèi)部的章程、規(guī)約對(duì)其內(nèi)部成員實(shí)施的管理行為。社會(huì)公權(quán)力行為有可能侵害到社會(huì)公權(quán)力相對(duì)人的合法權(quán)益，由此引發(fā)的爭議不在我國行政訴訟受案范圍之內(nèi)，所以必須為社會(huì)公權(quán)力相對(duì)人提供一種必要的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。因此，可將社會(huì)公權(quán)力行為視為準(zhǔn)行政行為，納入行政程序法予以規(guī)范，為社會(huì)公權(quán)力主體設(shè)置一定的程序義務(wù)，同時(shí)賦予社會(huì)公權(quán)力相對(duì)人相應(yīng)的程序性權(quán)利，使社會(huì)公權(quán)力相對(duì)人的合法權(quán)益得以充分保障。

既要規(guī)范行政行為，又要規(guī)范行政救濟(jì)行為。鑒于對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益有效保障的需要，且行政救濟(jì)行為是行政行為的后續(xù)行為，行政救濟(jì)行為程序的規(guī)范性和結(jié)果的公正性將直接關(guān)系到行政行為本身，所以，行政程序法也可將行政救濟(jì)行為納入其中予以規(guī)范，但只需作原則性規(guī)定，具體規(guī)范可由單行法規(guī)定。原因有三：其一，我國已就行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償制定了單行法，沒有必要把這些法律規(guī)范的內(nèi)容重復(fù)納入行政程序法，使其內(nèi)容過于龐大；其二，現(xiàn)行行政救濟(jì)法的規(guī)定存在不合理、不完善之處，不利于行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)，需要通過行政程序法的原則規(guī)定，來促使行政救濟(jì)法的修訂完善；其三，行政程序法對(duì)行政救濟(jì)行為作出原則性規(guī)定，有利于行政救濟(jì)制度的統(tǒng)一，避免單行法之間的相互矛盾和沖突。

總之，行政程序法作為一種權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力規(guī)制機(jī)制，它注重事中的救濟(jì)，即行政行為作出過程中的救濟(jì)，它使行政相對(duì)人的合法權(quán)益在可能受到侵害之前獲取救濟(jì)，將行政權(quán)力的失范扼制于萌芽之中。所以，必須加快我國行政程序立法的進(jìn)程，并且在醞釀和制定行政程序法的過程中，應(yīng)對(duì)行政程序法的目標(biāo)模式、基本原則、基本制度和調(diào)整范圍等關(guān)鍵問題給予充分關(guān)注，并以科學(xué)的立法構(gòu)思、精巧的制度設(shè)計(jì)來強(qiáng)化行政程序立法的科學(xué)性和現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。只有這樣，和諧有序的社會(huì)關(guān)系才能得以建立和維系，我國的行政法治建設(shè)才會(huì)按照既定的目標(biāo)穩(wěn)步向前推進(jìn)。

（作者單位：許昌學(xué)院）

注釋

①羅傳賢：《行政程序法基礎(chǔ)理論》，臺(tái)北：五南圖書出版社，2000年，第9頁。

②胡肖華，歐愛民，張坤士：《行政法學(xué)若干理論問題研究》，長沙：湖南大學(xué)出版社，2000年，第142頁。

③應(yīng)松年：“中國行政程序立法展望”，《中國法學(xué)》，2010年第2期。