論科學發展觀指導下的社會組織建設

孟亞男 林順利

【摘要】科學發展觀是社會主義建設的先進理念，對改變國內社會組織建設發育不足和發展緩慢的現狀具有重要的指導意義。社會組織建設想要取得持續發展，需在科學發展觀的指導下，建立一套完善的社會組織建設方案，進一步完善制度建設，優化制度環境，轉變政府職能，強化社會組織管理和服務，積極探索和優化民間組織的運作機制。

【關鍵詞】科學發展觀社會組織社會組織建設

當前國內社會組織缺乏系統管理和培育措施，發育不足、發展緩慢。如何以科學發展觀為指導，積極探索一整套符合國情的社會組織發育、管理、評估、監督等環節健全的工作機制，積極營造有利于市民社會培育的政策環境和社會環境，成為一個關乎社會管理和社會建設全局的大問題。

社會組織建設的內涵和指導原則

社會組織建設的內涵。科學發展觀，第一要務是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續發展，根本方法是統籌兼顧。對于社會組織建設而言，科學發展觀意味著如何將發展重心向社會建設轉移，如何在轉變政府職能的前提下將社會發展的“權、責、利”統籌兼顧地下放給“社會”，積極實現“社會”的組織化，全面增強社會的自治能力。黨的十七大報告指出，“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。最大限度激發社會創造活力……重視社會組織建設和管理。”這表明，社會組織建設的目標在于通過基層組織建設和分層次的組織網絡建設，最大限度激發社會自我管理的潛能，以形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，因此，社會組織建設的內涵實質是一項增強社會“自治”的社會主義事業，是一個由政治民主走向社會和諧的過程，是政府政治體制改革的進一步深化。

社會組織建設的指導原則。第一，堅持黨的領導。黨的領導是確保社會主義發展方向的根本，也是保持社會主義事業持續發展的關鍵。黨的領導能夠保證社會組織建設的社會主義基本特征和基本方向，發揚民主集中的優良傳統和實事求是的工作作風。第二，堅持政府主導。在當前民間社會自我治理能力不足的情況下，必須堅持“自上而下”的原則，由政府主導，兼顧發展和穩定。同時，政府是權力下放的一方，最具有整合資源、創造良好政策和制度環境的能力。政府主導，才能確保工作有序進行，推動發展。第三，充分激發基層和民間的創造力。在堅持政府主導的前提下，充分激發基層和民間創造力是社會組織建設的關鍵。充分尊重民間組織既有形態和運作方式，積極引導培育，充分激發民間社會自我組織管理的熱情和創造性，推動民間社會組織的大力發展。這一原則既符合黨的“從群眾中來，到群眾中去”的工作原則，也是我們黨的常勝法寶。第四，堅持民主和公眾參與。社會組織建設要堅持組織管理的民主集中和公眾參與，堅持重大決策的民主化和公開化，堅持將民主集中作為一種組織管理方式滲透到組織成長過程中，大力推進民間組織管理的民主化和現代化。第五，堅持培育、指導和監督相結合。社會組織建設，既存在著統一為民眾服務的目標，同時不可避免地存在著各種與社會利益和社會發展不和諧、不一致，乃至矛盾沖突的狀況，以及民間組織管理落后等問題。因此，要堅持培育和指導監督相結合，將政府的服務和管理職能發揮充分。

社會組織建設的基本路徑。由社會組織建設的基本內涵和原則可以清晰看到社會組織建設的基本路徑，即堅持黨和政府的領導，立足于國內組織建設發展的實際國情，建立和完善社會組織服務和管理機制，合理整合資源，積極引導、監督和規范現有的社會組織，同時加大力度激發社會組織建設的熱情和創造力，積極推動社會組織建設的發展。

社會組織建設的現狀與問題

社會整體組織化程度低。當前至少有兩個導致我國社會組織建設整體落后的因素：第一，以經濟建設為中心，忽視社會自我管理能力的培育和開發，導致除了行政管理組織外（包括基層黨團組織和村居委會），其他社會功能性組織嚴重不足的狀態；第二，在全能政府模式影響下，政府大包大攬的模式嚴重壓抑了社會組織的生成和發展，形成“大政府、小社會”的格局，這對社會組織建設影響深遠，直接導致了民間組織發育不足。這兩個因素共同造成了社會整體組織化程度低，功能單一落后的現狀，嚴重影響了社會管理功能和效率的發揮。

缺乏有效的服務和管理機制。我國長期以來對社會組織關注不足，忽視社會自治能力的開發和培育，因而缺乏有效的服務和管理民間組織的傳統，更沒有形成有效的服務和管理機制。十七大以來，黨和政府積極推動社會組織建設，對民間組織的管理先后出臺了一系列政策，放開了注冊和管理的一些限制，力圖營造民間組織成長的良好環境，這些措施在一定程度上彌補了服務和管理機制缺失的問題，但仍需在一定程度上繼續完善法律法規，強化監督、評估和管理等環節的執行，進一步優化政府的服務和管理職能。

既有社會組織自我管理能力差。民間社會組織主要有三類，一類是政府發起的“準政府組織”，一類是曾經由政府發起，在改革后剝離的社會組織，一類是民間自發形成的社會組織。第一類組織長期依賴于政府，自身缺乏獨立的經驗和能力，一旦與政府分離，則缺乏自我管理的能力和組織準備。第二類組織同樣面臨這樣的問題和尷尬，在嘗試脫離政府之后，行政化運作的積習難以適應社會和市場的需求，改革又面臨既得利益群體的阻撓，機構臃腫，人浮于事，直接導致一些組織形同虛設，同時，基于我國對行業和部門一般不重復設置的組織原則，這些低效能的組織又妨礙了新組織的更新和替代。第三類組織是順應市場和社會而出現的，但一般規模較小，資源整合能力差，尤其是融資成為瓶頸。同時，政府的服務和管理不足，同樣限制了這些組織的發展。

社會組織功能受限。社會組織化程度不足突出體現為社會組織數量少、規模小、參與度低，社會組織功能受限體現為既有社會組織不能按照組織既定目標發揮組織的應有功能，功能缺失或者功能受限。比如現有的部分行業協會組織，名義上為行業內部成員提供行業支持，約束行業成員行為，實際運作過程中卻不能對行業成員產生約束力，也不能提供應有的行業支持，甚至向行業成員征收各種名目的費用。這些問題的產生，都是和社會組織發育不足密切相關。

堅持科學發展觀指導，大力推進社會組織建設

推進社會自治，對社會“賦權”。“賦權”有兩個途徑：一個是“自上而下”的，政府主導的“放權”，如大力推進基層自治；一個是“自下而上”的“增能”，體現為增強社會自我治理的能力。“賦權”的過程是雙向的，但相當長的一段時間內，都會是政府主導推動，走一條先“自上而下”，然后“自下而上”實現雙向互動的過程。

建立一套完善的社會組織建設方案。凡事預則立，不預則廢。要重視社會組織建設，就必須從中央到地方提出一套相對完善，具有可持續發展理念的社會組織建設方案。包括社會組織建設的理念、目標、計劃、執行、監督、評估的諸多環節設置，還應當包括中央和地方的條塊分割管理，組織網絡化管理的設計等。方案應區分層次，從中央到地方任務分解，并區分服務和管理的層次設置。

進一步完善制度建設，優化制度環境。完善制度建設主要指的是進一步放開社會組織注冊條件，簡化社會組織管理的程序，提高服務和管理的效能，最大限度激發民間的創造力和組織意愿。目前來看，社會組織的控制還是相對嚴格，應該改變這種局面，通過有效引導和規范來規避民間組織可能帶來的社會治安隱患，同時大力推動和提高基層的組織化程度。

進一步轉變政府職能，強化社會組織管理和服務。社會組織建設的推動是和政府職能轉變以及政治體制改革的深化緊密聯系在一起的。在這一過程中，要變革以往政府對社會組織行政管理為主的執政方式，將工作重心轉向服務和管理并重、寓管理于服務上來。大力培育社會組織，需要政府強化服務職能，盡可能為社會組織，尤其是民間草根組織提供良好的制度環境，并協助這些組織實現良性運行。同時，力求在服務中實現規范、引導、監督職能，做好評估，真正做到“以評促建”。

積極探索和優化民間組織的運作機制。目前民間組織最大的問題在于運作機制不健全或者效能比較低。相當多的草根組織之所以生命周期短，關鍵在于不能有效融資，不能采取先進的社會組織管理模式來實現組織的良性運行和持續發展。以公益組織為例，基金的運作方式不能有效地和項目開發及組織合作結合，也缺乏持久穩定的基金生長路徑，往往導致一些民間基金會“曇花一現”，一些好的公益項目難以實施。此外，相關法律和條例的欠缺也限制了公益組織的發展，比如志愿者的權益界定問題。不過，伴隨著人們對社會組織建設的關注加深，一些相關法律條文逐漸出臺。但總的來說，探索和優化民間組織的運作機制，是一個關系著社會組織建設成敗的大問題，也是一個長期性任務。

（作者分別為中國人民大學社會與人口學院博士研究生；河北大學社會學系副教授）