論科學發(fā)展觀指導下的社會組織建設(shè)

孟亞男 林順利

【摘要】科學發(fā)展觀是社會主義建設(shè)的先進理念，對改變國內(nèi)社會組織建設(shè)發(fā)育不足和發(fā)展緩慢的現(xiàn)狀具有重要的指導意義。社會組織建設(shè)想要取得持續(xù)發(fā)展，需在科學發(fā)展觀的指導下，建立一套完善的社會組織建設(shè)方案，進一步完善制度建設(shè)，優(yōu)化制度環(huán)境，轉(zhuǎn)變政府職能，強化社會組織管理和服務(wù)，積極探索和優(yōu)化民間組織的運作機制。

【關(guān)鍵詞】科學發(fā)展觀社會組織社會組織建設(shè)

當前國內(nèi)社會組織缺乏系統(tǒng)管理和培育措施，發(fā)育不足、發(fā)展緩慢。如何以科學發(fā)展觀為指導，積極探索一整套符合國情的社會組織發(fā)育、管理、評估、監(jiān)督等環(huán)節(jié)健全的工作機制，積極營造有利于市民社會培育的政策環(huán)境和社會環(huán)境，成為一個關(guān)乎社會管理和社會建設(shè)全局的大問題。

社會組織建設(shè)的內(nèi)涵和指導原則

社會組織建設(shè)的內(nèi)涵。科學發(fā)展觀，第一要務(wù)是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。對于社會組織建設(shè)而言，科學發(fā)展觀意味著如何將發(fā)展重心向社會建設(shè)轉(zhuǎn)移，如何在轉(zhuǎn)變政府職能的前提下將社會發(fā)展的“權(quán)、責、利”統(tǒng)籌兼顧地下放給“社會”，積極實現(xiàn)“社會”的組織化，全面增強社會的自治能力。黨的十七大報告指出，“要健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力……重視社會組織建設(shè)和管理。”這表明，社會組織建設(shè)的目標在于通過基層組織建設(shè)和分層次的組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，最大限度激發(fā)社會自我管理的潛能，以形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，因此，社會組織建設(shè)的內(nèi)涵實質(zhì)是一項增強社會“自治”的社會主義事業(yè)，是一個由政治民主走向社會和諧的過程，是政府政治體制改革的進一步深化。

社會組織建設(shè)的指導原則。第一，堅持黨的領(lǐng)導。黨的領(lǐng)導是確保社會主義發(fā)展方向的根本，也是保持社會主義事業(yè)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。黨的領(lǐng)導能夠保證社會組織建設(shè)的社會主義基本特征和基本方向，發(fā)揚民主集中的優(yōu)良傳統(tǒng)和實事求是的工作作風。第二，堅持政府主導。在當前民間社會自我治理能力不足的情況下，必須堅持“自上而下”的原則，由政府主導，兼顧發(fā)展和穩(wěn)定。同時，政府是權(quán)力下放的一方，最具有整合資源、創(chuàng)造良好政策和制度環(huán)境的能力。政府主導，才能確保工作有序進行，推動發(fā)展。第三，充分激發(fā)基層和民間的創(chuàng)造力。在堅持政府主導的前提下，充分激發(fā)基層和民間創(chuàng)造力是社會組織建設(shè)的關(guān)鍵。充分尊重民間組織既有形態(tài)和運作方式，積極引導培育，充分激發(fā)民間社會自我組織管理的熱情和創(chuàng)造性，推動民間社會組織的大力發(fā)展。這一原則既符合黨的“從群眾中來，到群眾中去”的工作原則，也是我們黨的常勝法寶。第四，堅持民主和公眾參與。社會組織建設(shè)要堅持組織管理的民主集中和公眾參與，堅持重大決策的民主化和公開化，堅持將民主集中作為一種組織管理方式滲透到組織成長過程中，大力推進民間組織管理的民主化和現(xiàn)代化。第五，堅持培育、指導和監(jiān)督相結(jié)合。社會組織建設(shè)，既存在著統(tǒng)一為民眾服務(wù)的目標，同時不可避免地存在著各種與社會利益和社會發(fā)展不和諧、不一致，乃至矛盾沖突的狀況，以及民間組織管理落后等問題。因此，要堅持培育和指導監(jiān)督相結(jié)合，將政府的服務(wù)和管理職能發(fā)揮充分。

社會組織建設(shè)的基本路徑。由社會組織建設(shè)的基本內(nèi)涵和原則可以清晰看到社會組織建設(shè)的基本路徑，即堅持黨和政府的領(lǐng)導，立足于國內(nèi)組織建設(shè)發(fā)展的實際國情，建立和完善社會組織服務(wù)和管理機制，合理整合資源，積極引導、監(jiān)督和規(guī)范現(xiàn)有的社會組織，同時加大力度激發(fā)社會組織建設(shè)的熱情和創(chuàng)造力，積極推動社會組織建設(shè)的發(fā)展。

社會組織建設(shè)的現(xiàn)狀與問題

社會整體組織化程度低。當前至少有兩個導致我國社會組織建設(shè)整體落后的因素：第一，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，忽視社會自我管理能力的培育和開發(fā)，導致除了行政管理組織外（包括基層黨團組織和村居委會），其他社會功能性組織嚴重不足的狀態(tài)；第二，在全能政府模式影響下，政府大包大攬的模式嚴重壓抑了社會組織的生成和發(fā)展，形成“大政府、小社會”的格局，這對社會組織建設(shè)影響深遠，直接導致了民間組織發(fā)育不足。這兩個因素共同造成了社會整體組織化程度低，功能單一落后的現(xiàn)狀，嚴重影響了社會管理功能和效率的發(fā)揮。

缺乏有效的服務(wù)和管理機制。我國長期以來對社會組織關(guān)注不足，忽視社會自治能力的開發(fā)和培育，因而缺乏有效的服務(wù)和管理民間組織的傳統(tǒng)，更沒有形成有效的服務(wù)和管理機制。十七大以來，黨和政府積極推動社會組織建設(shè)，對民間組織的管理先后出臺了一系列政策，放開了注冊和管理的一些限制，力圖營造民間組織成長的良好環(huán)境，這些措施在一定程度上彌補了服務(wù)和管理機制缺失的問題，但仍需在一定程度上繼續(xù)完善法律法規(guī)，強化監(jiān)督、評估和管理等環(huán)節(jié)的執(zhí)行，進一步優(yōu)化政府的服務(wù)和管理職能。

既有社會組織自我管理能力差。民間社會組織主要有三類，一類是政府發(fā)起的“準政府組織”，一類是曾經(jīng)由政府發(fā)起，在改革后剝離的社會組織，一類是民間自發(fā)形成的社會組織。第一類組織長期依賴于政府，自身缺乏獨立的經(jīng)驗和能力，一旦與政府分離，則缺乏自我管理的能力和組織準備。第二類組織同樣面臨這樣的問題和尷尬，在嘗試脫離政府之后，行政化運作的積習難以適應(yīng)社會和市場的需求，改革又面臨既得利益群體的阻撓，機構(gòu)臃腫，人浮于事，直接導致一些組織形同虛設(shè)，同時，基于我國對行業(yè)和部門一般不重復設(shè)置的組織原則，這些低效能的組織又妨礙了新組織的更新和替代。第三類組織是順應(yīng)市場和社會而出現(xiàn)的，但一般規(guī)模較小，資源整合能力差，尤其是融資成為瓶頸。同時，政府的服務(wù)和管理不足，同樣限制了這些組織的發(fā)展。

社會組織功能受限。社會組織化程度不足突出體現(xiàn)為社會組織數(shù)量少、規(guī)模小、參與度低，社會組織功能受限體現(xiàn)為既有社會組織不能按照組織既定目標發(fā)揮組織的應(yīng)有功能，功能缺失或者功能受限。比如現(xiàn)有的部分行業(yè)協(xié)會組織，名義上為行業(yè)內(nèi)部成員提供行業(yè)支持，約束行業(yè)成員行為，實際運作過程中卻不能對行業(yè)成員產(chǎn)生約束力，也不能提供應(yīng)有的行業(yè)支持，甚至向行業(yè)成員征收各種名目的費用。這些問題的產(chǎn)生，都是和社會組織發(fā)育不足密切相關(guān)。

堅持科學發(fā)展觀指導，大力推進社會組織建設(shè)

推進社會自治，對社會“賦權(quán)”。“賦權(quán)”有兩個途徑：一個是“自上而下”的，政府主導的“放權(quán)”，如大力推進基層自治；一個是“自下而上”的“增能”，體現(xiàn)為增強社會自我治理的能力。“賦權(quán)”的過程是雙向的，但相當長的一段時間內(nèi)，都會是政府主導推動，走一條先“自上而下”，然后“自下而上”實現(xiàn)雙向互動的過程。

建立一套完善的社會組織建設(shè)方案。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。要重視社會組織建設(shè)，就必須從中央到地方提出一套相對完善，具有可持續(xù)發(fā)展理念的社會組織建設(shè)方案。包括社會組織建設(shè)的理念、目標、計劃、執(zhí)行、監(jiān)督、評估的諸多環(huán)節(jié)設(shè)置，還應(yīng)當包括中央和地方的條塊分割管理，組織網(wǎng)絡(luò)化管理的設(shè)計等。方案應(yīng)區(qū)分層次，從中央到地方任務(wù)分解，并區(qū)分服務(wù)和管理的層次設(shè)置。

進一步完善制度建設(shè)，優(yōu)化制度環(huán)境。完善制度建設(shè)主要指的是進一步放開社會組織注冊條件，簡化社會組織管理的程序，提高服務(wù)和管理的效能，最大限度激發(fā)民間的創(chuàng)造力和組織意愿。目前來看，社會組織的控制還是相對嚴格，應(yīng)該改變這種局面，通過有效引導和規(guī)范來規(guī)避民間組織可能帶來的社會治安隱患，同時大力推動和提高基層的組織化程度。

進一步轉(zhuǎn)變政府職能，強化社會組織管理和服務(wù)。社會組織建設(shè)的推動是和政府職能轉(zhuǎn)變以及政治體制改革的深化緊密聯(lián)系在一起的。在這一過程中，要變革以往政府對社會組織行政管理為主的執(zhí)政方式，將工作重心轉(zhuǎn)向服務(wù)和管理并重、寓管理于服務(wù)上來。大力培育社會組織，需要政府強化服務(wù)職能，盡可能為社會組織，尤其是民間草根組織提供良好的制度環(huán)境，并協(xié)助這些組織實現(xiàn)良性運行。同時，力求在服務(wù)中實現(xiàn)規(guī)范、引導、監(jiān)督職能，做好評估，真正做到“以評促建”。

積極探索和優(yōu)化民間組織的運作機制。目前民間組織最大的問題在于運作機制不健全或者效能比較低。相當多的草根組織之所以生命周期短，關(guān)鍵在于不能有效融資，不能采取先進的社會組織管理模式來實現(xiàn)組織的良性運行和持續(xù)發(fā)展。以公益組織為例，基金的運作方式不能有效地和項目開發(fā)及組織合作結(jié)合，也缺乏持久穩(wěn)定的基金生長路徑，往往導致一些民間基金會“曇花一現(xiàn)”，一些好的公益項目難以實施。此外，相關(guān)法律和條例的欠缺也限制了公益組織的發(fā)展，比如志愿者的權(quán)益界定問題。不過，伴隨著人們對社會組織建設(shè)的關(guān)注加深，一些相關(guān)法律條文逐漸出臺。但總的來說，探索和優(yōu)化民間組織的運作機制，是一個關(guān)系著社會組織建設(shè)成敗的大問題，也是一個長期性任務(wù)。

（作者分別為中國人民大學社會與人口學院博士研究生；河北大學社會學系副教授）