從物權角度透視中國土地登記制度

王霞

【摘要】文章指出，中國當前的土地登記制度具有與上位法沖突、地方規章與部門規章沖突以及制度不完善等弊端。通過分析《土地登記辦法》和《物權法》中關于土地登記制度的有關規定，提出應從增設登記類型、細化登記原則、增強登記機關法律責任、擴大不予登記情形的范圍等方面完善土地登記制度。

【關鍵詞】物權法不動產土地登記

《物權法》第十條規定：“國家對不動產實行統一登記制度”，這是針對不動產物權登記制度的明確規定。為了適應《物權法》的相關規定，我國現行的《土地登記辦法》針對原先的《土地登記規則》作出了多方面重大修改。但筆者認為其仍然有需要完善之處，筆者將從物權法角度審視土地登記制度，并對如何進一步完善現有的土地登記制度作出分析并提出建議。

土地登記的性質及意義

土地登記的性質。在學理上，學者們對土地登記的屬性歷來具有爭論，因此厘清土地登記的性質是保障其順利實施的前提。

針對土地登記性質的爭論，主要有四種觀點。一是公法行為說。有學者認為，土地登記是一種具體行政行為，它是土地登記部門依其法定職權所實施的，它所體現的是國家權力對不動產物權行為的一種干預，以便于對當事人的合法權益進行保護，避免不動產物權的模糊所帶來的各種問題。二是證明行為說。即認為土地登記應當屬于證明行為。土地登記并不是對土地交易合同的批準和審查，因為土地登記機關并無此項權限，它只是審查土地的交易雙方是否具備法定的條件，同時，土地登記也要確認和公示土地的交易雙方履行合同的結果。三是私法行為說。有學者認為，土地登記是私法上的行為，這是毫無疑問的。之所以會有人將其與行政行為混淆，是因為國家行政機關參與了土地登記，但這仍然改變不了其屬于私法行為的本質。四是折衷說。即認為登記兼具公私法行為的性質。但登記機關的職權行為必須在當事人的意志范圍內作出，所以登記法應以私法屬性為基調。

筆者認為，作為行政機關的登記機關參與到土地登記之中，這使得我國的登記制度不僅具有平等主體之間的私權關系，還具有不平等主體之間的行政關系；不僅具有公法行為的性質，還具有私法行為的性質。如果從登記的不同階段來考察，土地登記行為實際上包括當事人申請和登記機關審查兩個環節。在當事人申請這個環節，登記是純粹的私法行為，但倘若到考察登記機關審查這個環節，就不難發現，登記機關與民法意義上的主體是不一樣的。登記機關代表國家，保障不動產交易的秩序，推動不動產交易的發展，同時為課稅提供信息，因此，登記審查行為具有濃厚的國家治理色彩。從我國的司法實踐上來看，由于土地登記機關是行政機關，如果在登記環節出現錯誤，給當事人的合法權益造成損害，則依據《行政訴訟法》的規定，當事人可以提起行政訴訟。

但是根據物權法的精神，土地登記則完全是平等主體之間的私法行為。主要有如下幾點理由：首先，從登記行為的過程來看，土地登記行為主要由登記請求和登記申請兩部分構成。土地登記請求權無疑屬于一種私權，而土地登記申請效力的發生則在于登記的意思表示。登記如果沒有申請人的意思表示，則其無法產生效力。因此，土地登記只是對事實進行確認，而不能額外地賦予任何土地權利。其次，土地登記重在公示物權變動的信息，登記簿冊可供任何人查閱，并據此而進行土地交易。同時，只要滿足法律規定的登記申請，登記機關都有義務進行登記。因此，如認定其屬于公法行為，則公法行為有侵害私法行為之正當理由，在理念上與私法自治相悖，在制度上也難以有效地保障交易安全。因此，土地登記制度建設中應當著重強調土地登記的私法屬性，著重關注其維護交易秩序和交易安全的功能，不應當再具有批準式的行政觀念，以有效維護當事人的合法權益。

土地登記的意義。土地登記是土地管理的核心環節，是加強政府對土地的有效管理，維護土地權利主體合法權益的一項重要法律制度。我國的土地登記制度從20世紀80年代末以來，歷經發展與完善，現在已經在我國的經濟社會發展中發揮著不可替代的作用。其對于保障當事人的合法權益，保障行政機關有效地實施土地管理，維護社會主義土地公有制，以及保護耕地等方面都具有不容忽視的作用。具體而言，土地登記制度具有三個方面的重要意義。

第一，方便土地權利變動。土地所有權和使用權作為不動產的內容，在《物權法》多個章節或條款中均有提到，這就使土地登記具有了物權法意義。土地權利在法律性質上屬于排他支配權，也即權利人對于土地可以獨占性地控制、利用，并且排斥他人的干預。為了保障土地權利的排他性，法律要求土地權利在發生變動時，必須進行登記。因為只有進行登記，才可以使得此項變動被社會公眾所知曉，任何人都可以查閱登記簿冊，以便自己進行土地交易。否則，沒有土地登記制度，就不會有土地交易市場的正常秩序，也不會有土地交易所必須具有的安全。

第二，增強國家公信力。土地權利至關重要，因此只有國家才能憑借其信譽承擔土地登記的責任。同時，也只有讓國家承擔土地登記的責任，才能讓社會公眾所信任，并據此進行正常的交易，確保土地交易的安全與秩序。有鑒于此，無論當事人的土地權利實際是怎樣，只能以國家機關設立的登記簿冊上的登記為依據。即使登記的權利與實際的權利相悖，或者土地的出讓并不符合原權利人的真實意思表示，但為了維護正常的交易秩序，保障土地交易的安全，也只能以土地登記簿冊上的登記為依據。由此可知，以登記為準，也是土地登記公信力的一部分。其可以有效地保障善意取得人根據土地登記簿冊取得土地的合法權益，從而避免土地交易市場的混亂。

第三，確保國家對土地的管理。土地登記對于防止國有資產流失，確保社會主義的土地公有制以及維護土地市場的安全與秩序方面，都具有不可替代的重要作用。首先，土地登記是對房地產市場實施有效監管的關鍵措施。其次，土地登記是土地用途管制的重要組成部分，可以有效地保護耕地。再次，土地登記是土地管理的基石，是國家掌握土地動態變化的一個重要信息源，是國家收取土地租、稅、費的重要依據。

土地登記制度與《物權法》相悖之處

盡管《土地登記辦法》所規定的土地登記制度更加具體，也更加細化，但是細讀《土地登記辦法》對土地登記制度的各種規定，仍然有許多值得研究與思考的地方。

《土地登記辦法》立法主體欠妥。國土資源部在2007年根據《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》，發布了《土地登記辦法》。但《中華人民共和國物權法》第六條、第十條、第二百四十六條明確規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，應當依照法律規定登記”、“（不動產）統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定”、“法律、行政法規對不動產統一登記的范圍、登記機構和登記辦法作出規定前，地方性法規可以依照本法有關規定作出規定”。

由上述規定可知，根據《中華人民共和國物權法》的規定，能夠對不動產登記制度進行立法的主體只有如下幾個：全國人大及其常委會，國務院，省、自治區、直轄市、較大的市的人大及常委會，而國土資源部完全沒有權限制定不動產登記制度。同時，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》和《中華人民共和國城市房地產管理法》中對土地或房產登記的規定，也沒有部門規章就可以規范不動產登記的規定。因此，《土地登記辦法》立法主體是欠妥的。

《土地管理辦法》的部分內容與《物權法》相悖。根據《中華人民共和國物權法》，物權法定是一項基本的原則，也即物權的種類和內容必須由法律來規定。根據《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國礦產資源法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國漁業法》、《中華人民共和國海域使用管理法》等法律的規定，我國法律上存在的物權共有十一種，即：所有權、土地承包經營權、宅基地使用權、建設用地使用權、抵押權、地役權、留置權、質權、采礦權、探礦權、取水權。但《土地管理辦法》卻明顯違背了《中華人民共和國物權法》所規定的“物權法定”的原則，設立了“集體農用地使用權”和“國有農用地使用權”這兩個用益物權，這明顯是違背法律規定的。

《土地登記辦法》第二條第二款規定：前款規定的國有土地使用權，包括國有建設用地使用權和國有農用地使用權：集體土地使用權，包括集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權。根據該規定，“集體農用地使用權”并不包含“土地承包經營權”，依此進一步推斷可知，“國有農用地使用權”也沒有包含“土地承包經營權”。所謂的“集體農用地使用權”和“國有農用地使用權”根本不在上述我國目前法律所確立的11種物權之列，明顯違反了我國《物權法》所確立的物權法定原則。即便是有相同規范之意，但其表述的確是不符合立法嚴謹的要求。

物權法視野下完善土地登記制度的路徑選擇

我們可從以下幾個方面對土地登記制度加以完善：

提升土地登記制度的立法層次。《中華人民共和國立法法》第八十二條規定：“部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行”；第八十六條第一款第(三)項規定：“部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致時，由國務院裁決”。由此可知，作為部門規章，《土地登記辦法》在效力上與地方規章是等同的。但是許多地方卻都有自己的土地登記辦法，這就難免造成地方土地登記辦法與《土地登記辦法》的具體規定相沖突，即使根據《中華人民共和國立法法》第八十六條第一款第(三)項的規定，國務院有權裁決，也會有損法律的尊嚴與穩定。因此，可以通過提高土地登記制度的立法層次，使其效力高于地方規章。根據我國法律規定，下位法與上位法相沖突時，適用上位法，以此達到減少沖突矛盾的目的。提高登記效力不僅僅是法理的要求，更是建立客觀公正的不動產交易制度、保障不動產市場安全有序得到發展的要求。

具體制度上的完善。一是增設土地登記的種類。《土地登記辦法》將土地登記分為五類：土地總登記、初始登記、變更登記、注銷登記、其他登記。其中，其他登記又包括：更正登記、異議登記、預告登記和查封登記。為了體現《物權法》對權利保護的法理精神，在完善《土地登記辦法》時，可以將土地登記類型增設一項“他項權利登記”；而將“變更登記”具體細化為兩類：轉移變更登記和其他變更登記。

二是細化土地登記的原則。所有的土地權利都應當依申請登記，其根據是《土地登記辦法》第六條規定：“土地登記應當依照申請進行，但法律、法規和本辦法另有規定的除外。”這種規定很好地體現了土地登記的私法屬性，體現了意思自治的原則，也即只有當事人依法提出申請，登記機關才能對符合法律規定的申請進行登記，登記機關不得依職權主動進行登記。然而，如果所有的土地權利都必須依申請才能登記，在實踐中也會遇到許多問題。筆者認為，在完善土地登記制度時，應當確立依申請登記與依職權登記相結合的登記制度，針對不同的土地權利分別對待，這樣才能使得土地登記制度在具體的實踐中更好地發揮作用。

三是進一步完善對于共有土地權利的登記。根據《土地登記辦法》的相關規定：“兩個以上土地使用者共同使用一宗土地的，應當分別申請登記”、“兩個以上土地使用者共同使用一宗土地的，應當分別填寫土地登記審批表”、“兩個以上土地使用者共同使用一宗土地的，應當分別填寫土地證書”。這就是說對于共同擁有的土地權利，確立的是單獨申請原則。上述規定，對于土地使用權的共有關系極有可能造成混亂，也極有可能損害他人合法的財產。筆者認為，如果同一宗土地的某一共同層面使用權為多個使用者共同使用，則也是屬于使用權共有，并不是有多個使用權，而只是多個人擁有一個使用權。因此，在此種情形下，應當確立共同申請原則，即應當共有人共同申請。但是，如果是同一宗土地，既在地上設立了使用權，又在地下設立了使用權，則此種情形下已不再是只有一個使用權，而應當由不同的使用權人分別申請，登記機關的審批也應當分別審批，同時頒發不同的土地權利證書。因此，對于是單獨申請原則還是共同申請原則，應當根據土地權利是否具有可分的性質區別對待。

四是擴大不予登記情形的范圍。《土地登記辦法》第十八條第一款規定了不予登記的情形：土地權屬有爭議的；土地違法違規行為尚未處理或者正在處理的；未依法足額繳納土地有償使用費和其他稅費的；申請登記的土地權利超過規定期限的；其他依法不予登記的。筆者認為，只有如上幾種不予登記的情形是不夠的，還應當增設“暫緩登記情形”。《土地登記辦法》第十八條第（三）項規定：在暫緩登記情形，可以要求權利人交足稅費，并給予寬限日期。因此，土地登記機關對于這種可以補充挽救的情形，可以給予申請人一定的寬限日期，這樣，既能夠及時督促申請人履行自己的義務，同時又能體現對權利的保護與重視，踐行“以人為本”的理念。

五是明確登記錯誤的法律責任。《中華人民共和國物權法》第二十一條規定：當事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應當承擔賠償責任。因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償。然而，《土地登記辦法》卻并未明確規定登記錯誤的法律責任。因此，筆者認為，《土地登記辦法》應當明確規定，如果登記機關因登記錯誤給當事人造成損害，當事人有權利提起行政訴訟，申請國家賠償。同時也應當規定，在由登記機關作出賠償之后，可以追究有關人員的責任。

結語

土地登記制度對于保護土地權利人的合法權益、規范土地登記行為意義重大。隨著我國經濟的發展，特別是近幾年房地產等與土地制度相關產業的發展，出現了許多侵犯土地權利的案例，土地權益保護制度亟待解決。借由《物權法》完善充實我國民法體系的契機，通過對土地登記制度立法層次的提高和土地登記具體制度的完善，可以起到保護土地權利，增強國家公信力的立法目的。完善我國土地管理法律制度，可以使“國之本、民之根”的土地資源在法制的環境下為我國經濟社會的發展提供最佳的服務。

（作者單位：河南信陽市委黨校法學教研部）