廣西城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策選擇研究

劉剛

摘要：城市群是產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展的依托和增長核心。盡管廣西城市群建設(shè)取得了一定的成績，但仍然存在總體經(jīng)濟起步較晚，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不強，城市群間發(fā)展和城市群內(nèi)部發(fā)展差異較大，城市群協(xié)調(diào)機制有待進一步完善的問題。需要采取利用財政政策積極引導(dǎo)城市群發(fā)展定位，實現(xiàn)協(xié)同合作，配套針對性財稅政策，提高城市群城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和加強產(chǎn)業(yè)整合，實現(xiàn)城鎮(zhèn)群產(chǎn)業(yè)集群的系統(tǒng)財政政策以實現(xiàn)城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：廣西城市群；產(chǎn)業(yè)發(fā)展；財政政策

中圖分類號：F810文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）15-0007-03

城市群（Agglomeration）或城鎮(zhèn)群，是產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展的依托和增長核心，區(qū)域產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要載體。《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》實施后，城市群的建設(shè)成為廣西區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和北部灣經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的重要構(gòu)成部分，產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀各異的城市群應(yīng)當采取何種具有針對性的財政促進政策，是廣西城市群產(chǎn)業(yè)增長和產(chǎn)業(yè)集群不可避免的研究課題。

一、廣西城市群發(fā)展概況

《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》提出要建設(shè)四級城鎮(zhèn)建設(shè)空間以來，廣西人民政府圍繞“四群四帶”的建設(shè)思路，陸續(xù)印發(fā)了《關(guān)于加快推進我區(qū)城鎮(zhèn)化跨越發(fā)展的決定》及配套的《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于加快建設(shè)南寧柳州超大城市桂林特大城市的意見》等20個相關(guān)規(guī)劃文件。根據(jù)規(guī)劃，廣西區(qū)內(nèi)將逐步建成以南寧、北海、欽州和防城港為中心城市的北部灣城市群并發(fā)揮地方經(jīng)濟引領(lǐng)帶動作用；以梧州、貴港、玉林為中心城市囊括西江干流城鎮(zhèn)帶的桂東南城市群；以百色、河池、崇左為中心城市及右江走廊城鎮(zhèn)帶為主的桂西南城市群；以柳州、桂林、來賓、賀州為中心城市涵蓋桂賀旅游帶的桂北城市群。

二、廣西城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及問題

（一）城市群總體經(jīng)濟起步較晚，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不強

盡管《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》實施以后，北部灣城市群、桂東南城市群發(fā)展迅速，逐漸成為廣西區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的引擎，桂北城市群產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)扎實，產(chǎn)業(yè)聚集度不斷提高，桂西南城市群產(chǎn)業(yè)也在不斷發(fā)展，但是與周邊珠三角洲城市群、長株潭城市群和滇中城市群相比差距明顯，僅與黔中城市群相近。以長株潭城市群為例，2010年國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)達到12 560億元，是北部灣城市群的4倍。

（二）城市群間發(fā)展和城市群內(nèi)部發(fā)展差異較大

1.表1數(shù)據(jù)顯示，廣西四個城市群中，桂北城市群和北部灣城市群的生產(chǎn)總值較大，均達到3 000億元以上，人均產(chǎn)值接近2.5萬元，而桂東南城市群和桂西南城市群的生產(chǎn)總值不到2 000億元，人均產(chǎn)值略超1.5萬元，城市群的產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距明顯，主要原因是桂東南、桂西南城市群中心城市不突出，缺少如南寧、柳州和桂林等中心城市；產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，基本以航運、旅游、農(nóng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)承接為主，規(guī)模產(chǎn)業(yè)較少；產(chǎn)業(yè)特點比較明顯，支柱產(chǎn)業(yè)模式短時間內(nèi)難以培育規(guī)模產(chǎn)業(yè)。

2.城市群內(nèi)部發(fā)展不均衡，中心城市級效應(yīng)發(fā)揮較弱。從城市群內(nèi)部的城市產(chǎn)值貢獻來看，北部灣城市群中南寧的產(chǎn)值貢獻率達到了59.16%，桂北城市群中柳州、桂林的貢獻值分別達到了42.14%和35.36%，產(chǎn)值較大的城市群基本上依托中心城市產(chǎn)值帶動城市群產(chǎn)值。而桂東南、桂西南城市群沒有明顯的中心城市，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平相近。此外，中心城市級效應(yīng)不明顯，也反映在中心城市的產(chǎn)值上。

表2中即使未將經(jīng)濟發(fā)達的珠三角的重點城市列入，僅以南方五省區(qū)的省府進行了對比，南寧地區(qū)生產(chǎn)產(chǎn)值也明顯較弱，2010年地區(qū)產(chǎn)值為1 800億元，僅為長沙的一半，與昆明、南昌仍相差30個百分點左右，即使使用2011年的產(chǎn)值2211.51億元相比較，也仍然落后于昆明、南昌，基本上與廣東二級城市惠州相近，中心城市級效應(yīng)不明顯。

3.城市群三次產(chǎn)業(yè)仍有待發(fā)展和優(yōu)化。廣西城市群間三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍有待進一步優(yōu)化和調(diào)整。2010年，全國三次產(chǎn)業(yè)比重為10.10∶46.75∶43.14，表1數(shù)據(jù)顯示，廣西四個主要城市群第一產(chǎn)業(yè)比容相較偏大，即使桂西南城市群以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為發(fā)展目標，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值存在偏大發(fā)展原因，其他三個城市群的第一產(chǎn)業(yè)也比全國平均值要高出5～8個百分點，第二、三產(chǎn)業(yè)仍然需要加快發(fā)展，特別是側(cè)重現(xiàn)代物流、金融服務(wù)和信息產(chǎn)業(yè)的北部灣城市群中，第三產(chǎn)業(yè)比例僅達到43.82，比全國平均值略高，與城市群的發(fā)展目標差距顯著。然而，表1數(shù)據(jù)表現(xiàn)突出的是桂北城市群，其第二產(chǎn)業(yè)的比重達到了53.32，高于全國的46.75，現(xiàn)代工業(yè)基礎(chǔ)相對扎實，城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景較好。

（三）城市群協(xié)調(diào)機制有待進一步完善

1.城市之間融合度亟待加強，城市群產(chǎn)業(yè)鏈條薄弱。城市群發(fā)展是城市群內(nèi)的各級城市之間的定位、城市功能、產(chǎn)業(yè)和發(fā)展資源的深度整合，使各城市要素之間相互補充、優(yōu)勢互補、共謀發(fā)展，從而實現(xiàn)多贏的局面。目前，廣西四個主要城市群之間、城市之間聯(lián)系緊密程度差異較大，城市群內(nèi)各自為政現(xiàn)象明顯，尤其是部分城市群內(nèi)的各城市發(fā)展的目標、發(fā)展路徑相似，容易產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、產(chǎn)業(yè)政策效用抵消和產(chǎn)業(yè)摩擦高于融合的現(xiàn)象發(fā)生，從而導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源的浪費，無形之間削弱了城市群繁榮和發(fā)展的集合基礎(chǔ)。

2.城市群及城市系統(tǒng)整合規(guī)劃有待加強。城市群作為一個城鎮(zhèn)群體性的集合，不但涉及核心城市的發(fā)展，還涉及城市群內(nèi)不同的層級的城鎮(zhèn)規(guī)劃和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。盡管相關(guān)配套規(guī)劃文件從城市群的一體化的整合做出了初步的規(guī)劃，設(shè)計了分層級城鎮(zhèn)建設(shè)思路，但不同層級的城鎮(zhèn)還沒有具體的整合規(guī)劃和科學(xué)定位，缺少錯位發(fā)展，城市群內(nèi)部城鎮(zhèn)發(fā)展角色不確定，不利于城鎮(zhèn)的發(fā)展。

3.部分城市地方保護主義依然存在，產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)機制尚未真正建立。由于當前四個城市群內(nèi)各城市的發(fā)展戰(zhàn)略不同，給城市之間的協(xié)調(diào)帶來很多掣肘因素，阻礙了區(qū)域產(chǎn)業(yè)資源的自由流動和有機融合。區(qū)域內(nèi)的土地、水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施處于相互分割的狀態(tài)，區(qū)域內(nèi)的城市建設(shè)和經(jīng)濟規(guī)劃缺乏相互間密切聯(lián)系，區(qū)域內(nèi)諸如文化、科技、教育等軟資源也處于割裂狀態(tài)，這些因素阻礙了城市群戰(zhàn)略平臺功能的發(fā)揮和城市群產(chǎn)業(yè)的聚集、可持續(xù)發(fā)展。

三、廣西城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策選擇

（一）利用財政政策積極引導(dǎo)城市群發(fā)展定位，實現(xiàn)協(xié)同合作

1.實施針對性財稅促進政策，引導(dǎo)城市品牌建設(shè)。根據(jù)廣西區(qū)政府關(guān)于優(yōu)化城市群的意見和城市群的“十二五”發(fā)展規(guī)劃，北部灣城市群的建設(shè)目標是成為區(qū)域性物流、商貿(mào)基地，加工制造基地和金融中心；桂東南城市群主要是水云樞紐、機械制造和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展基地；桂西南城市群則是重點建設(shè)資源富集工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和民族文化旅游產(chǎn)業(yè)；桂北城市群是大力發(fā)展制造產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)和綜合旅游。因此，在實施城鎮(zhèn)化的財稅政策時，需要區(qū)別城市群發(fā)展目標，實施具有針對性的城鎮(zhèn)化導(dǎo)向財稅政策。如北部灣城市群需要加大道路交通的財政投入、桂北城市重點規(guī)范和發(fā)揮工業(yè)稅收優(yōu)惠政策、桂東南城市群需要加大基礎(chǔ)能源建設(shè)，以滿足產(chǎn)業(yè)增長需求等等。

2.加強城市群建設(shè)預(yù)算管理，對重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實施統(tǒng)一規(guī)劃。推進城市群之間的基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，需要從預(yù)算體系上將城市群重大基礎(chǔ)建設(shè)實施統(tǒng)一的規(guī)劃，從城市群共同發(fā)展的大局出發(fā)，謀求城市群之間、城市群內(nèi)部的區(qū)域全面合作，推動城市群規(guī)劃、建設(shè)、管理、政策及法規(guī)等協(xié)調(diào)配合。可以考慮建立城市群重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獨立項目預(yù)算、城市群基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)聯(lián)系會議制度和城市建設(shè)部門聯(lián)動機制等，強化其在一體化中的協(xié)調(diào)功能，謀劃和落實重大基礎(chǔ)設(shè)施項目。同時努力實現(xiàn)城市群產(chǎn)業(yè)政策一體化，逐步建立統(tǒng)一統(tǒng)籌、多層協(xié)調(diào)具有、多城市核心發(fā)展的財政、稅收、產(chǎn)業(yè)政策體系。

3.以合理財政政策實施為手段，引導(dǎo)科學(xué)產(chǎn)業(yè)分工與布局。各城市群應(yīng)根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢，盡早建立旨在尋找機遇共同點和利益交叉點的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上和政府投融資框架協(xié)議，加強城市群產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)集群的協(xié)調(diào)與銜接，努力形成城市群內(nèi)部大城市上游產(chǎn)業(yè)、中等城市銜接產(chǎn)業(yè)、小型城市配套產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，形成科學(xué)合理、富有競爭力的區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系。

（二）配套針對性財稅政策，提高城市群城鎮(zhèn)化發(fā)展水平

1.實施具有針對性的城鎮(zhèn)建設(shè)財稅政策。一是大力支持重點、中心城市項目建設(shè)，特別是南寧、柳州、桂林等大城市和城市群交通網(wǎng)絡(luò)、重大產(chǎn)業(yè)建設(shè)項目，可以設(shè)立專項建設(shè)資金和專門財稅支持政策，并列入自治區(qū)級財政重點工程，安排一定財政資金給予支持。二是放寬實際財政分成比例，通過提高市級財政預(yù)算中城市建設(shè)資金使用比例，引導(dǎo)一般城市加大城市建設(shè)力度，保障城市化建設(shè)進程。三是運用現(xiàn)代城鎮(zhèn)經(jīng)營模式，發(fā)展縣域城市建設(shè)。實踐發(fā)現(xiàn)，縣域城市建設(shè)在城市建設(shè)投融資中，相對于大中城市具有投資規(guī)模相對較小、投資周期相對較短、投資收益穩(wěn)定和建設(shè)效果明顯的特點，因此，縣域城鎮(zhèn)建設(shè)可以充分利用國務(wù)院《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》和自治區(qū)人民政府《關(guān)于進一步促進民營經(jīng)濟發(fā)展的若干措施》的相關(guān)政策，合理運用政府購買、委托經(jīng)營、特許經(jīng)營等手段，在縣域城市建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、園林綠化、水利、民政等項目中積極引入民營經(jīng)濟，多渠道。

2.科學(xué)合理運用層級和城市財政間轉(zhuǎn)移支付手段，統(tǒng)籌加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。首先是進一步改善和完善自治區(qū)級轉(zhuǎn)移支付制度，逐步建立面向中小城市的轉(zhuǎn)移支付長效機制，提高南寧、柳州、桂林等相對大城市的經(jīng)濟輻射和引導(dǎo)作用，同時加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，使自治區(qū)級轉(zhuǎn)移資金能夠構(gòu)成地方穩(wěn)定的財政收入，保證地方政府加大城市建設(shè)保障和改善民生支出，促進基本公共服務(wù)均等化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。其次是建立地方財政激勵性轉(zhuǎn)移支付資金，重點向城鎮(zhèn)建設(shè)傾斜，對城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的各項資源指標和環(huán)境指標進行考核鼓勵，增強可持續(xù)發(fā)展能力，有效地節(jié)約能源資源保護生態(tài)環(huán)境，完善產(chǎn)業(yè)集群激勵性轉(zhuǎn)移支付制度，用于支持集中度高、關(guān)聯(lián)性強、特色明顯、市場優(yōu)勢明顯的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，使財政轉(zhuǎn)移支付成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)因素。最后是利用一定的轉(zhuǎn)移支付手段，引導(dǎo)、市場運作、多方參與的農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資體系，如完善財政優(yōu)惠貸款、提供貸款擔保和確定政府采購產(chǎn)品范圍等政策措施，充分發(fā)揮金融資本工具的作用，通過發(fā)展信用擔保、典當、創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資、小額貸款等多元化投資機制，加快發(fā)展和利用資本市場，引導(dǎo)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系與金融、資本融合發(fā)展，解決城鎮(zhèn)進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資難的問題。

（三）加強產(chǎn)業(yè)整合，實現(xiàn)城鎮(zhèn)群產(chǎn)業(yè)集群

1.科學(xué)規(guī)劃和引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群，增強集群驅(qū)動力。通過財政介入手段和干預(yù)控制產(chǎn)業(yè)集群的外部負效應(yīng)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資源的有效配置；通過政府購買、政府生產(chǎn)的方式提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品來優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展所需的基本環(huán)境；利用財政扶持的手段，建立一個行之有效的市場運行和調(diào)節(jié)體系，在規(guī)范產(chǎn)業(yè)行為的基礎(chǔ)上，建立社會生產(chǎn)信用，保護企業(yè)合法的生產(chǎn)權(quán)力、消除市場準入障礙，為經(jīng)濟主體創(chuàng)造自由選擇、公平競爭和安全有效的生產(chǎn)環(huán)境；通過財稅手段引導(dǎo)和科學(xué)規(guī)劃促進產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，帶動地方經(jīng)濟的健康發(fā)展。

2.轉(zhuǎn)變角色定位，促成產(chǎn)業(yè)鏈形成。首先需要重新思考在產(chǎn)業(yè)集群過程中的角色的定位，從城市群經(jīng)濟整體來系統(tǒng)思考經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，充分挖掘特定區(qū)域競爭優(yōu)勢，而不僅局限于考慮一些個別產(chǎn)業(yè)和狹小地理空間的利益。圍繞打造城市群建設(shè)定位做文章，加快發(fā)展與大型企業(yè)集團相配套的產(chǎn)業(yè)集群，推動中小企業(yè)與大企業(yè)協(xié)作。其次是合理運用財政手段，集中資助對本地區(qū)競爭力有重要影響的產(chǎn)業(yè)，特別是以地方經(jīng)濟特色為主導(dǎo)，發(fā)展壯大特色經(jīng)濟。充分發(fā)揮財政資金的特殊引領(lǐng)作用，按照市場經(jīng)濟和現(xiàn)代科學(xué)管理的客觀要求，把主要精力放在財政資金運用上，把挖掘產(chǎn)業(yè)鏈作為財政政策的財政協(xié)調(diào)的重點，可以利用財政政策扶持、財政貼息的方式，對特色產(chǎn)業(yè)上下游企業(yè)給予扶持，引導(dǎo)社會資金加入重點建設(shè)項目中，以較少的財政資金牽引、銜接大量的民間財力。

3.發(fā)揮稅收激勵作用，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。2008年起實施的企業(yè)所得稅法規(guī)定，符合條件的小型微利企業(yè)，減按20％的稅率征收企業(yè)所得稅。國家需要重點扶持的高新技術(shù)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。地方財政部門可以有效的運用國家財政稅收政策引導(dǎo)提高企業(yè)技術(shù)，擴大規(guī)模，推動產(chǎn)業(yè)升級，拓寬資源利用。面對中小企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，立足科學(xué)采用新政策引導(dǎo)，避免企業(yè)因集中發(fā)展而在資源利用上發(fā)生的競爭激烈，人口壓力大，環(huán)境污染等問題，從而促進企業(yè)的分工合作相對均衡，全力打造鏈條式、集聚型工業(yè)格局。

4.大力發(fā)展中小企業(yè)，拓展市場規(guī)模。在北部灣經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃和《若干意見》等政策中，國家多次提出，要大力發(fā)展中小企業(yè)，增強民營化驅(qū)動能力，如加強中小企業(yè)科技孵化平臺和技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，促進設(shè)立中小企業(yè)信用擔保和再擔保機構(gòu)等。能否改變和糾正財政資金重點扶持大企業(yè)，對中小企業(yè)扶持支持不足的行為，賦予中小企業(yè)同等的地位，在財政資金上給予其支持和鼓勵，幫助中小企業(yè)妥善解決融資困難、融資渠道單一等系列問題，將決定未來廣西區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的趨勢。

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