縣級政府地方稅收入構成分析

俞笑梅

摘要：地方稅是稅收體系的重要組成部分，在一定程度上反映了中央與地方的稅收分配關系。以浙江省德清縣為例，通過分析統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對地方稅收入與GDP、與財政收支、地方稅各稅種收入作出定量比較，從而對縣級政府地方稅收入構成獲取較明確的認識，總結其存在的矛盾和問題，如地方稅無主體稅種、稅種劃分不規(guī)范、地方稅系改革滯后、收入規(guī)模小等需要加以改進。

關鍵詞：地方稅；收入構成；縣級政府

中圖分類號：F810.42 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）15-0013-04

1994年中國分稅制的確立是財稅體制改革進程的一個重要轉折點，有力地確保了中央財政收入，并初步建立起了相對獨立的地方稅系。縣級稅收制度作為地方稅收制度的基本單元，對完善地方稅收制度體系有著較重要的作用，本文選取縣級政府為例，通過分析縣級政府地方稅規(guī)模、結構及省與縣財政分配模式，反映當前省以下地方稅體系現(xiàn)狀，對完善省以下地方政府地方稅體系建設提出具體的建議及對策，旨在對稅收實踐工作有所幫助。

中國官方關于地方稅的提法來源于國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，該文件在具體劃分稅種時，并沒有明確哪些稅種屬于地方稅，而是使用了“列入地方固定收入”的表述方式。可以理解為“列入地方固定收入”的稅種即為地方稅。本文將地方稅界定為根據(jù)一國稅收管理體制的規(guī)定，由中央或者地方立法，由地方負責征收并擁有一定管理權，收入完全歸屬地方政府的稅種。所界定的具體地方稅稅種有：營業(yè)稅、城市維護建設稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅、資源稅、印花稅、耕地占用稅、契稅（德清縣無煙葉稅收入，不予計入）。

德清縣位于浙江北部，總面積936平方公里，現(xiàn)轄9個鎮(zhèn)、兩個鄉(xiāng)、151個行政村，總人口43萬。近年來，德清經(jīng)濟社會持續(xù)健康快速發(fā)展，先后多次進入全國百強縣（市）行列，注重產(chǎn)業(yè)培育，逐步形成了以先進裝備制造、生物醫(yī)藥、裝飾建材等新興產(chǎn)業(yè)為主的3+X工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，全縣財政總收入從2006年的17.32億上升至2011年的44.23億，年均增長5個多億。下文將以2006—2011年間相關財稅數(shù)據(jù)為依據(jù)，從縣級層面反映當前地方稅體系概況。

一、地方稅與中央稅及共享稅收入規(guī)模比較

在中國目前現(xiàn)行的稅種中，從稅種數(shù)量上看，地方稅稅種占多數(shù)，但從收入上看，地方稅的收入只占全部稅收收入三成左右。表1列出了德清縣2006—2011年地方稅收收入及其他各稅的比重，從表中可以看出，2007—2010年期間地方稅收入占全部稅收收入總額比例逐年提高，最高達到29.28%，2011年由于增值稅增幅較快等原因，稍有所下降，總體上地方稅收入占比基本保持穩(wěn)定，在接近30%左右。

二、地方稅收入與GDP變動趨勢比較

通過分析德清縣2006—2011年地方稅收入與GDP增勢及地方稅收入占GDP的比重可得出如下結論：（1）地方稅收入占GDP比重不高，但保持連年小幅增長。2006—2011年地方稅收入占GDP的比重由最初的3.34%增長到4.62%，不考慮縣級與國家統(tǒng)計口徑一定程度上的差異，這一比重遠小于實行分稅制國家地方稅收入占GDP比重7%以上的國際慣例及OECD中聯(lián)邦制國家11.3%的平均水平。（2）地方稅收入增長幅度基本在23%左右，2008年由于構成地方稅的城鎮(zhèn)土地使用稅稅額大幅調整的影響，地方稅收入大幅增長。與同期GDP增幅相比，相配比程度不高，一定程度上說明地方稅收入對經(jīng)濟增長反應不敏感，受政策性等因素的影響較大。

三、地方稅收入占地方財政收入與財政支出的比重

地方稅收入額占地方財政收入的比重和占財政總支出的比重可以通過地方稅對地方政府實現(xiàn)職能的貢獻度來反映地方稅收入規(guī)模。從上頁表3可以看出，近幾年德清縣地方稅收入占地方財政收入的比重基本在55%左右，占地方財政支出的比例基本在50%以下。從這兩個比例上看，均高于OECD國家地方稅占地方財政收入和支出比重的平均數(shù)40%。而換個統(tǒng)計口徑來看，中國當前還存在大量如政府性基金收支等收支活動。以2011年為例，德清縣基金收入總計22.56億元，基金支出22.37億元，與一般預算收支基本相當，若將此計入，則地方稅收入占財政收入和支出的比重分別降至28.02%和26.59%，一定程度上說明政府難以僅依靠地方稅收入來滿足提供公共服務的要求。

四、地方稅收入結構分析

1.地方稅收入結構的靜態(tài)分析。以2010年為例，當年德清縣地方稅收入為104 142萬元，位于收入前列的稅種有：營業(yè)稅占首位，收入為47 527萬元，占全部收入的45.64%；其次是契稅，收入為15 818萬元，占15.19%；再次是城鎮(zhèn)土地使用稅，收入為11 874萬元，占11.4%；隨后是城市維護建設稅和房產(chǎn)稅，收入為7 809萬元和7 338萬元，占7.5%和7.05%。

由此可見，營業(yè)稅在縣級政府地方稅收收入中占絕對主導地位，其余稅種除了契稅和城鎮(zhèn)土地使用稅之外，占比均在10%以下。而營業(yè)稅又不是真正意義上的地方稅，地方稅體系缺少收入獨占的主體稅種，面臨當前營業(yè)稅改革，將對地方政府獲得穩(wěn)定稅收收入產(chǎn)生較大影響。

2.地方稅收入結構的動態(tài)分析。以營業(yè)稅、城市維護建設稅、財產(chǎn)四稅（包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅）、資源稅、印花稅、耕地占用稅、契稅在地方稅中的比重變化作動態(tài)分析。

2006—2011年六年間，營業(yè)稅和財產(chǎn)四稅變動幅度最大：營業(yè)稅在地方稅收入中的比重分別在2006年和2009年達到最高值和最低值，主要受2009年經(jīng)濟危機等影響；財產(chǎn)四稅在地方稅收入中的比重在2008年大幅增長后，在2009年達到峰值33.17%，后又有所回落，主要是2008年城鎮(zhèn)土地使用稅稅額大幅提高等影響，2009年土地增值稅、車船稅有明顯增收，主要是房地產(chǎn)成交量放大及小排量汽車車購稅減半政策促使新購車輛增加等影響，其他幾個稅種變動不大，一直維持在較低比例，在10%上下。

五、當前地方稅體系存在問題分析

1.地方稅體系無主體稅種。以德清縣為例，構成地方稅的十個稅種中，除營業(yè)稅的收入占比較高外，其余均為零星小額稅種，城市維護建設稅還作為一種附加稅存在，財產(chǎn)稅收入規(guī)模小，房產(chǎn)稅以歷史成本計價，改革相對滯后，土地使用稅收入雖在稅額大幅提高后增收明顯，但在實施過程中遇到較多阻力，在對稅負較大的納稅人的財政補助方面力度較大。以當前的征管水平來看，營業(yè)稅事實上發(fā)揮了主體稅種的作用，但嚴格來說營業(yè)稅是共享稅，同時作為在流轉環(huán)節(jié)征收的稅種，與增值稅并存，對增值稅抵扣制度的完整性帶來一定問題，重復征稅難以避免，營業(yè)稅的改革勢在必行。因此，可以說，現(xiàn)行地方稅無主體稅種可言，地方政府沒有長期、穩(wěn)定、可預期的主要稅源。

2.稅種劃分不規(guī)范。以行政手段劃分地方稅稅種，缺乏統(tǒng)一標準，表現(xiàn)為：既按稅種劃分，又按企業(yè)類型劃分；營業(yè)稅按稅種劃分為地方固定收入，但又將鐵道部門、各銀行總行、保險總公司排除在外；所得稅分享改革后，除少數(shù)特殊行業(yè)的企業(yè)外，絕大部分企業(yè)所得稅實行中央與地方按比例分配，少數(shù)特殊行業(yè)被排除在外，而這些被排除在外的企業(yè)往往是“納稅大戶”，這樣多方面的交叉重疊劃分方法違背了規(guī)范分稅制的要求，導致難以界定中央稅與地方稅的內涵與外延，在實際工作中，增加了國家稅務局與地方稅務局的征管難度，增大了征管成本。

3.地方稅稅制改革落后。分稅制改革已近二十年，陸續(xù)出臺的改革措施大多涉及中央稅及共享稅，地方稅制的改革推進緩慢。如城市維護建設稅、房產(chǎn)稅，其征稅范圍、計稅依據(jù)及稅率、稅額已經(jīng)與當前社會發(fā)展及所需財政投入不相適應。

4.地方稅收入規(guī)模存在的問題。以德清縣為例，通過考察其地方稅收入占全部稅收收入的比例，占全縣GDP的比例及占財政收入和財政支出的比例來看，不難得出地方稅收入規(guī)模偏小的結論。就縣級政府來說，地方稅收入還面臨與省市級政府的分成，浙江省是實行省直管縣財政管理方式的，實行分稅制后，規(guī)定市、地、縣的地方財政收入基數(shù)，按1993年地方?jīng)Q算總收入扣除固定比例分成收入、專項收入、中央和省上劃收入后的數(shù)字核定。從1994年起，市、地、縣財政收入比基數(shù)增長部分，省與市、地、縣按“二·八”比例分成，對少數(shù)貧困縣和海島縣作適當照顧。1995年以后又先后出臺了具有浙江特色的“兩保兩掛”、“兩保一掛”等政策，實行省補助和獎勵與其地方財政收入增長、增收額掛鉤等辦法，對促進地方維持財政收支平衡，充分激發(fā)地方積極性發(fā)揮了重要作用。2003年以后，市、縣地方財政收入超過2002年收入基數(shù)的增量部分，省與市、縣實行“二·八”分成，即省得20%，市、縣得80%，同時全省電力企業(yè)繳納的增值稅、企業(yè)所得稅等地方分享部分、全省儲蓄存款利息所得稅地方分享部分、全省銀行及保險、證券等非銀行金融企業(yè)繳納的營業(yè)稅和企業(yè)所得稅等地方分享部分、跨地區(qū)經(jīng)營、集中繳納所得稅等地方分成部分劃歸省級收入。自2008年起，再次將基數(shù)調整為2007年決算數(shù)。這一系列政策極大地調動了市縣政府發(fā)展經(jīng)濟、培植財源的積極性，有效改善了欠發(fā)達地區(qū)財政狀況，但是我們可以發(fā)現(xiàn)，在省級政府與省以下地方政府之間事實上是不存在分稅制的，更多的是一種收入劃分方式，這說明財權與事權之間的對應關系不明顯，地方稅收入滿足地方政府財政支出的程度并不高，不利于地方政府職能的實現(xiàn)。

針對上述地方稅體系存在的問題，需要通過科學設置稅種，調整稅制結構，如確立和培育主體稅種、改革和調整現(xiàn)有稅種、開設新稅種；推進“費改稅”、完善轉移支付制度、加強稅收征管等配套改革來完善，本文不一一贅述。

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[責任編輯 劉嬌嬌]