以中心鎮發展為載體推進城鄉一體化

喬冰,楊明文

摘要：當前，影響城鄉進一步融合的深層次的體制性、政策性障礙還遠遠沒有徹底消除。中心鎮作為農村地區推進城鄉一體化的龍頭，必須加快體制創新步伐，盡快打破二元結構，率先實現區域內的城鄉一體化發展。

關鍵詞：城鄉一體化；中心鎮；縣域發展；落后地區

中圖分類號：F291.3 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）15-0142-02

中心鎮是城鄉聯系的紐帶，具有較強的綜合輻射能力，是一定區域內具有較強的社會經濟帶動作用的建制鎮，為帶動一定區域發展的增長極。要實現城鄉一體化，發展中心鎮是一個重要的載體和途徑。

一、發展中心鎮是推動城鄉一體化的載體

1.發展中心鎮能提高城鎮的集聚功能，促進城鄉一體化的發展。農村城鎮化是一個各種要素不斷向城鎮集聚的過程。工業集聚是要素向城鎮集聚的一個重要內容。工業集聚在很大程度上依賴于城鎮公共基礎設施的建設水平及其完備程度。20世紀80年代以來，中國農村工業在空間布局上呈現“村村點火、戶戶冒煙”的高度離散狀態。這與“遍地開花”的小城鎮發展模式密切相關。宏觀投資分散、微觀投入不足造成中心鎮基礎設施嚴重滯后，對農村工業缺乏吸引力。按建設部標準，城鎮建設達到“七通”要求，1平方公里大約需要1.6億元的成本。目前，中國鎮域人口平均3萬、鎮區人口5 216 人、平均年財政收入510 萬元的。這個投資規模對大多數非縣城鎮來說是難以達到的。另外，城鎮規模過小，基礎設施難以配套。配套則不經濟，無法維持正常運轉，不配套又影響生產、生活，破壞生態環境。發展中心鎮，既可避免以往小城鎮建設低水平條件下的重復和浪費現象，又能確保社會資金的集中使用，不斷提高中心鎮的基礎設施建設水平和集聚功能，促進農村工業的集中發展，促進城鄉一體化的發展。

2.發展中心鎮有利于實現農業剩余勞動力轉移，促進城鄉一體化的發展。發展中心鎮能夠促進城鎮第三產業的發展。城鎮第三產業的發展有賴于第二產業的集聚和人口的集中。第二產業的集聚帶來外部生產規模的擴大和社會分工的加強，促進各種要素市場的發育，并為生產性服務業的發展開拓出廣闊的空間。改革開放以來“離土不離鄉，進廠不進城”的農村工業化道路，嚴重束縛了農村第三產業的發展。據統計，從1978 —2010年的三十多年間，中國農村第二產業的產值比重由26.1%提高到73.6% ，上升了47.5個百分點。而同期第三產業的產值比重只由5.3 %提高到24.1 % ，僅上升了18.8 個百分點。從第三產業的就業比重來看，農村亦遠低于全國平均水平。分散布局的鄉鎮工業對第三產業無法形成有效的需求拉動，大大限制了小城鎮對農業剩余勞動力的吸納能力。積極發展中心鎮，通過其集聚功能的提高，鄉鎮企業的集中布局，可以帶動第三產業的相應發展，加快農村剩余勞動力向非農產業的轉移速度，推動城鄉一體化發展。

3.發展中心鎮有利于土地資源的集約利用，促進城鄉一體化發展。優先發展中心鎮，通過鄉鎮企業的集中布局可以節省大量的企業用地。據1992 年的調查，全國鄉鎮企業中，集中在縣城的僅占1 %，在建制鎮的占7 %，其余的92 %散布于各自然村，這種狀況至今仍無多大改變。鄉鎮企業的這種分散布局形態在很大程度上與其社區屬性下的農村土地無償或廉價使用有關。過低的土地使用價格，難以形成對土地資源集約利用，導致鄉鎮企業的平均用地規模遠大于城鎮企業標準。隨著鄉鎮企業的集中和人口集聚，中心鎮規模不斷擴大，城鎮建設用地的集約度隨之提高。積極發展中心鎮，將縣域城鎮發展的土地利用指標集中優先用于中心鎮的開發建設，可以有效解決土地資源的浪費問題。

4.發展中心鎮有利于農村工業污染治理，實現城鄉環境改善。分散布局的農村工業在推動農村產業結構調整、促進農村社會、經濟發展的同時，亦帶來了嚴重的環境污染問題。國家環保局資料顯示，鄉鎮企業已經成為中國環境污染的重要源頭。“最低經濟規模”決定了治污設施的不可分性，這使得點多面廣、布局分散的農村工業較之于城市工業的污染治理難度更大、成本更高。積極發展中心鎮，通過中心鎮公共基礎設施功能的完善，能夠大幅度降低治污設施的單位建設成本及運營成本，實現鄉鎮企業經濟效益和生態效益的雙贏。

二、中心鎮發展中需要解決的幾個問題

1.土地、資源、環境、能源等外部因素制約，使中心鎮粗放發展模式不可持續。中國人多地少的國情決定了必須要走集約發展的道路。而從實際情況看，由短缺經濟時代發展起來的中心鎮普遍缺乏外部約束環境和內部集中機制。形成了中心鎮的人均用地面積都大大高于大中城市，建設用地利用率不高，功能布局分散的現象。中心鎮達不到門檻規模，發揮不出應有的效益，存在著巨大的浪費。

2.中心鎮對農村人口的城鎮化轉化能力與大、中城市相比先天劣勢。中心鎮的人口就業結構中，半工半農人口占有相當比例，按中小城市的規模，無法提供足夠的城鎮就業崗位來接納這些人完全進入城市。問題的核心是中心鎮的第三產業發展相當時期還處于落后狀態。

3.鎮與鎮之間的同層次競爭異常激烈。在同一區域內，往往存在多個中心鎮，彼此產業同構，地理位置相近，行政級別相當，規模亦相差不大，在政府主導的經濟發展模式下，導致相互之間的產業競爭異常激烈，結果使競爭內耗十分嚴重，經濟發展成果有相當部分被抵消，使每個鎮都長不大，但各鎮的公共服務設施各自配套，利用率難以提高，造成較大的浪費。

4.土地制度影響下，工業化的空間布局均質化、零散化。以村集體所有的土地制度，影響并決定了農村工業化以村為單位的分散布局，使中心鎮為工業服務的第三產業發展萎縮，工業化對三產的帶動能力受到極大限制，無法吸納更多的人口進入中心鎮，并且，由于工業布局的分散，各種為工業配套的基礎設施的投入與產出效益低下，例如對污水的治理設施投入，由于很不經濟，基本上不加處理直接排放，導致對環境的嚴重影響，最終影響到中心鎮的城鎮化效率低下。

5.缺乏基礎設施與公共服務設施建設投入資金與機制。中心鎮的發展壯大，向中小城市培育，需要有大量的資金投入城市基礎設施建設與公共服務設施建設。從目前來看，普遍缺乏這方面的投入，主要原因在于還沒有形成這方面投入產出的良性循環機制。財政資金如杯水車薪，遠不能滿足需要，而社會資金則因無利可圖，回避投入。

三、欠發達地區的中心鎮發展的建議

1.以規劃創新促進中心鎮發展。統籌城鄉規劃布局，是促進中心鎮發展，推進城鄉一體化的前提頭。編制好城鄉一體化發展規劃，科學整合城鄉資源，提高區域經濟的整體競爭力，是促進中心鎮發展的現實途徑。要完善村莊體系規劃，形成布局合理、功能優化、特色鮮明的城鄉發展體系。要編制好產業發展、土地利用、交通道路及其他基礎設施建設的專項規劃。要加強對新農村建設的規劃指導，調整和完善農村公共產品的投人和管理體制，積極引導社會資本投資于農村基礎設施和公共事業，加快布局合理、交通便捷、設施完善、環境優美的農村新社區建設，提高城鄉基礎設施的利用率。要正確把握經濟發展與生態環境保護的關系，充分考慮產業發展、人口集聚后的商貿、居住與生態用地的平衡和合理布局，實現經濟社會與生態環境的可持續發展。

2.以產業發展體制創新實現中心鎮發展。按照統籌產業發展思路，引導分散的農村工業向園區集中，大力發展資源主導型的支柱產業，形成區域化、規模化的特色產業基地。大力發展農村專業合作經濟組織和勞動密集型的特色產業。大力提高農民的組織化程度，積極培育和發展農村專業合作經濟組織和農業專業協會，做大做強農業龍頭企業，帶動產品基地建設，形成貿工農一體化的農業產業化經營格局。立足于本地的資源優勢，大力發展特色農產品的精深加工業，通過產業鏈的延伸，提高農產品的附加值，增強產品的市場拓展力，創造更多的就業崗位，增加農民收入。深化和完善農村土地制度改革，按照“依法、自愿、有償”的原則，推進土地流轉，進一步發展適度規模經營。積極探索農村集體非農建設用地及農民宅基地進人市場的有效方式和途徑，維護農民權益，優化城鄉土地資源的配置。

3.以就業體制創新實現中心鎮發展。打破城鄉分割的二元就業體制，以統一就業政策、統一勞動力市場、統一管理服務，促進農村勞動力的非農化轉移。建立城鄉統一的就業制度，取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制政策。充分發揮勞動力市場的主導作用，鼓勵發展合法的民辦職業中介組織，健全就業和社會保障服務組織，逐步建立與市、縣勞動力市場聯網的就業市場信息網絡。制定農村勞動力開發就業的規劃，加強對農村勞動力的職業培訓。大力整合農村的教育資源，積極發展農村職業技術教育和成人教育，建立農民職業培訓體系，把市場需求與農民就業需要相結合，提高農民生產技能和文化素質，增強農村勞動力的市場競爭就業能力。

4.以社會保障體制創新實現中心鎮發展。逐步在廣大農村地區建立和健全基本的社會保障體系，為最廣大的人民群眾謀利益。加快構建和完善與我市生產力發展水平相適應的農村社會保障體系，使農村居民也能分享經濟社會發展的成果。完善被征地農民和非農就業人員的養老保險。加大新型農村合作醫療的覆蓋面。建立由大病統籌、醫療救助和醫療服務三大體系組成的新型農村合作醫療制度，切實解決農民看病難的問題。保障弱勢群體的基本生活，以完善最低生活保障制度為突破口，探索建立同一行政區域內城鄉統籌的最低生活保障體制，逐步統一鎮域內城鄉最低生活保障標準和補助額度，加快農村五保戶和城鎮“三無”對象的集中供養進度，積極鼓勵社會資本投資建設養老院等社會福利事業，認真應對人口老齡化的挑戰。建立社會救助機制，切實做好賑災救濟和扶貧幫困工作，保障困難人員的基本生活。

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