關(guān)于實(shí)行績效預(yù)算的探討

武迎春

【摘 要】 預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的核心之一，隨著高校逐步走向市場，原有的高校預(yù)算管理模式暴露出一系列新的問題，特別是高校預(yù)算管理缺乏績效信息，這已不能適應(yīng)新形勢下高校的發(fā)展需要。績效預(yù)算是一種基于績效的預(yù)算管理模式，文章在分析什么是績效預(yù)算以及績效預(yù)算的編制模式的基礎(chǔ)上指出了績效預(yù)算在高校的實(shí)施途徑，以期為高校的預(yù)算管理改革提供有益的借鑒。

【關(guān)鍵詞】 績效預(yù)算； 探討； 高校預(yù)算管理

近年來，針對高校等公共部門預(yù)算中存在的問題，國家進(jìn)行了一系列的改革，先后進(jìn)行了部門預(yù)算改革、收支兩條線管理改革、政府收支科目分類改革、國庫集中收付改革、政府采購改革。但這些改革基本上都是為了實(shí)現(xiàn)對資源的控制，這種以投入控制為導(dǎo)向的改革措施對于克服過去高校資金管理混亂、資金使用不規(guī)范等問題起到了積極的作用。但隨著改革的逐步深入，人們發(fā)現(xiàn)僅僅關(guān)注資金的投入，強(qiáng)調(diào)高校資金使用的安全性和合規(guī)性，并不能保證高校資金使用取得好的效果，高校資金緊缺和資金浪費(fèi)并存的現(xiàn)象還普遍存在，因此現(xiàn)在人們越來越多地關(guān)注資金使用的有效性。對于高校來說就是投入資金后，通過使用這些資金，培養(yǎng)的畢業(yè)生是否滿足社會的需要，科研成果能否直接和間接地提高社會效益或?yàn)槟承┲卮笱芯刻峁┲С值鹊取?/p>

一、績效預(yù)算的概念

首先必須明確“績效預(yù)算”的一些相關(guān)問題，一段時(shí)間以來，筆者一直在考慮究竟什么是真正完整的績效預(yù)算？績效預(yù)算在我國高校是否可行？通過對這一問題的思考，在閱讀大量文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為：績效預(yù)算是一個不斷發(fā)展的概念，在不同時(shí)期，它所謂的“績效”含義是不斷變化的，只要預(yù)算中包含了“績效”因素，就可以將其視為“績效預(yù)算”。不難看出，在此績效預(yù)算的概念得到了有效地?cái)U(kuò)展，我們不妨把這種績效預(yù)算稱為廣義的績效預(yù)算，而以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算稱為狹義的績效預(yù)算，文中為了與廣義的績效預(yù)算相區(qū)別，稱狹義的績效預(yù)算為結(jié)果預(yù)算。基于這樣的認(rèn)識，績效預(yù)算完全可以在高校實(shí)行。

需要說明的是，“績效”因素可以按其發(fā)揮的功能從低到高分三個層次：控制資源層次、分配資源層次和資源使用是否有效性層次。最終的績效層次應(yīng)該是資源使用是否有效層次，它以公眾滿意度為最終績效目標(biāo)。

二、績效預(yù)算的編制模式

從世界各國預(yù)算編制的發(fā)展歷程看，績效預(yù)算主要有三種預(yù)算編制方式：

一是條目預(yù)算。這是一種早期的，以強(qiáng)化資源控制為目的的預(yù)算編制模式，它的主要特點(diǎn)是對每項(xiàng)支出都嚴(yán)格控制，強(qiáng)化對財(cái)經(jīng)紀(jì)律的遵守，即“打醬油的錢不能用來打醋”。在此階段預(yù)算執(zhí)行實(shí)行的是外部控制，績效評價(jià)主要關(guān)注資金的安全、合規(guī)和節(jié)約。

二是項(xiàng)目預(yù)算。它是一種與政策或者組織戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)相聯(lián)系的預(yù)算編制方式，其主要特點(diǎn)是首先確定戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，然后將該目標(biāo)分解為不同的分目標(biāo)，其中每個分目標(biāo)對應(yīng)一個項(xiàng)目，再將項(xiàng)目目標(biāo)轉(zhuǎn)化為各年度預(yù)算安排，最后把項(xiàng)目按輕重緩急進(jìn)行排序。這種預(yù)算編制方式，將組織的長期發(fā)展目標(biāo)和年度預(yù)算目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來，提高了預(yù)算管理的科學(xué)性。該階段預(yù)算執(zhí)行實(shí)行的是基于外部控制的內(nèi)部控制，績效評價(jià)主要關(guān)注資金的配置效率和資金使用的成本效益。

三是結(jié)果預(yù)算。它是在20世紀(jì)90年代新公共管理改革興起時(shí)產(chǎn)生的一種主要強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出與結(jié)果的一種預(yù)算編制模式，它強(qiáng)調(diào)在預(yù)算中使用基于產(chǎn)出和結(jié)果的績效信息。首先，結(jié)果是分配預(yù)算的重要依據(jù)，因此，績效必須能夠被量化和報(bào)告；其次，改變公共部門內(nèi)部的責(zé)任關(guān)系，賦予部門更多的自主權(quán)，部門對項(xiàng)目的結(jié)果負(fù)責(zé)；最后，改變對部門的激勵約束機(jī)制，績效結(jié)果與責(zé)任相聯(lián)系，獎優(yōu)懲劣。在該階段績效評價(jià)主要強(qiáng)調(diào)資源使用的有效性。

由此看出預(yù)算編制的模式與績效評價(jià)發(fā)揮的功能是息息相關(guān)的，它們都是由高校管理者制定的管理目標(biāo)所決定。結(jié)果預(yù)算在現(xiàn)階段是一種理想的預(yù)算編制模式，那么現(xiàn)階段能否采用這種預(yù)算編制模式呢？戴夢德（2003），認(rèn)為預(yù)算改革不能實(shí)施跳躍式的發(fā)展，要按照績效預(yù)算的發(fā)展規(guī)律首先編制條目預(yù)算，解決對預(yù)算資金的控制問題；然后再編制項(xiàng)目預(yù)算，解決對預(yù)算資金的分配問題；此后在績效管理的大環(huán)境下發(fā)展以預(yù)算資金的有效性為目的的結(jié)果預(yù)算。對此，世界經(jīng)貿(mào)組織各成員國基本已達(dá)成了共識。

三、高校實(shí)施績效預(yù)算的途徑

筆者認(rèn)為雖然績效預(yù)算的三種預(yù)算編制模式是按先后順序逐步發(fā)展的，但它們之間并沒有清晰的界限，完全可以以一種預(yù)算編制模式為重點(diǎn)，同時(shí)兼顧另外一種或者兩種模式，然后再逐步過渡為更高階段的預(yù)算編制模式，比如在以條目預(yù)算為主導(dǎo)的高校，可以在管理水平和部門預(yù)算編制水平較高的部門先試行項(xiàng)目預(yù)算或者結(jié)果預(yù)算。因此在清楚認(rèn)識我們所處階段的前期下，逐步完善投入導(dǎo)向型的預(yù)算改革，同時(shí)應(yīng)積極推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算和結(jié)果預(yù)算。

從上面的分析我們不難看出，在現(xiàn)階段制度的制約下，高校的基本支出預(yù)算是典型的條目預(yù)算，績效評價(jià)的重點(diǎn)應(yīng)該放在對資源的節(jié)約和控制方面，而這可以通過建立科學(xué)合理的定額標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)；項(xiàng)目支出預(yù)算可以采用以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算的編制模式，然后再逐步過渡，最終使整個部門預(yù)算發(fā)展到以公眾滿意度為最終績效考核目標(biāo)的績效預(yù)算。值得注意的是，在現(xiàn)階段，高校的基本支出預(yù)算是與人員編制的數(shù)量直接相關(guān)的，這就要求人員編制應(yīng)該保持在合理的范圍內(nèi)。

總而言之，在現(xiàn)階段高校應(yīng)在保證人員編制合理的基礎(chǔ)上，先達(dá)到“基本支出標(biāo)準(zhǔn)化，項(xiàng)目支出績效化”的預(yù)算編制目標(biāo)，然后逐步將基本支出的核定落實(shí)到具體的項(xiàng)目中，從而逐步過渡到部門支出績效化，最終達(dá)到部門預(yù)算績效化。通過這樣的發(fā)展途徑達(dá)到逐步提高高校資金使用效益的目標(biāo)。

四、結(jié)語

高校應(yīng)該根據(jù)自身發(fā)展水平和績效預(yù)算的發(fā)展規(guī)律適時(shí)引入相應(yīng)層次的績效信息，實(shí)行相應(yīng)層次的績效預(yù)算。主要做法是通過試點(diǎn)逐漸積累經(jīng)驗(yàn)，然后由點(diǎn)及面逐步展開以推進(jìn)更高層次的績效預(yù)算的實(shí)行，切不可操之過急、一擁而上，盲目進(jìn)行預(yù)算改革，從而切實(shí)提高高校的資金管理水平，為社會提供更加滿意的公共產(chǎn)品。

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