試論海島開發(fā)利用與法制保障

夏淇波,翁里

摘 要：中國是一個海洋大國，有300萬平方公里的海域，有大小島嶼數(shù)以萬計。近年來，國家經(jīng)濟快速發(fā)展，自然資源日益緊缺，海島的重要性逐漸體現(xiàn)。如何科學開發(fā)利用海島日漸成為一個越來越受到重視的議題。2009年12月26日，我國《海島保護法》經(jīng)全國人大表決通過，并于2010年3月1日起施行。《海島保護法》是我國首次以立法的形式加強對海島的保護與管理，規(guī)范海島開發(fā)利用秩序。以浙江舟山群島的發(fā)展為例，通過比較各地海島開發(fā)利用的過程和經(jīng)驗，可以為我國海島相關配套法律制度的制定和具體操作提供可行性建議，以期有助于我國海島的科學合理開發(fā)利用，促進地方海島經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

關鍵詞：海島經(jīng)濟；開發(fā)利用；法制建設

中圖分類號：DF419.9文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.01.05

前言

中國擁有300萬平方公里的海域，海島總面積約80 000平方公里。在我國四個海域中，東海島嶼個數(shù)最多，約占全國海島總數(shù)的2/3，僅浙江沿海就有3 000多個，而且分布比較集中。大島、群島也較多，并沿近海分布。根據(jù)傳統(tǒng)的海防觀念，海岸線以外就是國防前沿，海島是海防前沿的堡壘，因此，長期以來，海島一直是軍事或者準軍事區(qū)域，主要任務是國防建設［1］。從20世紀80年代開始，隨著我國改革開放的不斷深入，沿海經(jīng)濟一日千里，而海島作為海洋開發(fā)建設的重要基地，也逐漸成為關注的焦點。經(jīng)濟的發(fā)展必然需要配套法律制度的支持。近年來，無論是國家還是地方都在不斷出臺與海島開發(fā)利用和保護相關的法律制度。以舟山群島為例，舟山群島是我國惟一一個以群島設市的地級行政區(qū)，由1 390個島嶼組成，占全國的1/5，素有“東海魚倉”和“中國漁都”之美稱，擁有漁業(yè)、港口、旅游三大優(yōu)勢，具有海島經(jīng)濟發(fā)展的典型特征。在2011年7月，國務院正式批復建立舟山新區(qū)（特區(qū)），這座島嶼城市在快速發(fā)展的同時，越來越顯現(xiàn)出對配套法律制度的強烈需求，以相應地支持其持續(xù)快速健康發(fā)展。

一、中國海島開發(fā)利用的現(xiàn)狀概述

（一）海島的法律概念

根據(jù)《海洋學術語 海洋地GB/T18190-2000》，海島是散布于海洋中、面積不小于500平方米的小塊陸地。海島的法學定義在國際上經(jīng)過多次修改，現(xiàn)在對它的定義通常引用1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第121條第1款的規(guī)定：“島嶼是四面環(huán)水，并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域。”

由此可知，海島之所以成為“海島”，必須滿足以下四個條件：由陸地形成；與海底自然相連；是自然形成的陸地，而非依賴人力構筑；在高潮時突出于水面;在低潮時仍四面環(huán)水。

（二）對海島的利用開發(fā)加速

對海島的利用古已有之，而政府對海島的開發(fā)利用多以軍事和戰(zhàn)略價值為主，少有以經(jīng)濟為目的的統(tǒng)一有序的開發(fā)管理。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和對海島潛在的巨大價值的認識不斷加深，海島作為開發(fā)海洋的遠涉基地和前進支點，得到國家越來越多的重視和投入。例如，經(jīng)國務院批準，舟山群島在1987年1月實行以市領導區(qū)、縣的新體制。

2003年6月，《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》出臺，更加速了海島尤其是無居民海島開發(fā)的速度和參與度。各地政府紛紛出臺地方法規(guī)，規(guī)范和促進本地區(qū)的海島利用與開發(fā)。例如，2006年8月，浙江省寧波市出臺了《寧波市海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》。

夏淇波，翁 里:試論海島開發(fā)利用與法制保障——以浙江省依法開發(fā)舟山群島為例

2011年4月12日，國家集中公布了第一批開發(fā)利用無居民海島名錄，涉及遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、海南等8個省區(qū)，共計176個無居民海島。其中，遼寧11個、山東5個、江蘇2個、浙江31個、福建50個、廣東60個、廣西11個、海南6個。2011年7月，國務院正式批復建立舟山新區(qū)（特區(qū)），地位等同于浦東新區(qū)，成為我國惟一一個以群島設市的地級行政區(qū)。2011年11月10日至12日，首屆中國海洋經(jīng)濟投資洽談會在寧波舉行，在會議期間，象山首次公開拍賣無居民海島，而衢州、麗水也推出若干“山海協(xié)作”項目。

（三）海島無序開發(fā)的惡果

1.海島生態(tài)遭到破壞

海島是一個完整而獨立的生態(tài)環(huán)境，由于海島面積狹小，海島的地域結構簡單，生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性指數(shù)小、穩(wěn)定性差。中國海島有94%系無居民海島，但對無居民海島的開發(fā)利用普遍缺少規(guī)劃，開發(fā)的盲目性、浪費性和破壞性很大。一些地方為了增加當?shù)刎斦杖耄S意將一些島嶼租賃出去，使一些原本為珍稀物種和候鳥遷徙地的無居民海島遭到破壞。有些投資商為了牟取暴利，肆意開山炸島、亂砍濫伐海島森林、亂采島礁生物，造成海島生態(tài)環(huán)境急劇惡化。另外，由于過去海島權屬性質(zhì)不清，一些單位和個人將無居民海島視為無主地，隨意占用、使用、買賣和出讓，海島資源流失嚴重。對海島上珍稀生物資源的濫捕濫采，以及有毒有害廢物的亂排，破壞了海洋生態(tài)系統(tǒng)和海島自然景觀。

譬如，海南省的大洲島又稱“燕窩島”，它是中國惟一純正的燕窩產(chǎn)地，島內(nèi)的金絲燕是中國惟一可以營造白色可食燕窩的珍稀鳥類。從明末清初起，萬州燕窩就作為貢品進貢給皇帝享用。從上世紀80年代開始，島內(nèi)的燕窩遭到掠奪式的采摘，筑燕窩的金絲燕數(shù)量急劇下降，可供采摘的燕窩數(shù)也隨之急速減少。2002年8月，僅采到2只燕窩，2003年起，封洞禁采燕窩至今。2009年的監(jiān)測表明，南羅洞1個點有個體活動與繁殖。按估算，目前大洲島金絲燕的種群數(shù)量僅為30-40只，已低于保護生物學中的最小可存活種群數(shù)(50只)。

2．海島不斷消亡

由于陸地環(huán)境保護的壓力使得陸上采砂成本大幅度上升，建筑砂礫來源被迫轉向海洋，海砂分選好、分布集中的特點適于大規(guī)模工業(yè)化開采，很多海島被用來開采石料。同時，海運費用低廉，可以降低使用成本。因此，近些年來，采砂使海島遭到破壞的現(xiàn)象尤為突出。其次，炸島炸礁、填海連島等嚴重改變海島地形地貌的事件時有發(fā)生，海島數(shù)量也在不斷減少。

對海島的無序開發(fā)和對經(jīng)濟利益的片面追求不但導致部分海島生態(tài)環(huán)境急劇惡化，甚至使島嶼本身不斷消亡。根據(jù)國家海洋局公布的數(shù)據(jù)，與上世紀90年代相比，浙江省海島消失了200多個，遼寧省海島消失了48個，河北省海島消失了60個，福建省海島消失了83個，海南省海島消失了51個。

相關數(shù)據(jù)根據(jù)公開資料整理，以1990年代為基準［2］。（管華/制圖）

2011年初，歷時6年的908專項（即“我國近海海洋綜合調(diào)查與評價”專項）海島海岸帶調(diào)查已全面完成，調(diào)查結果表明，在我國海島開發(fā)利用過程中，無序開發(fā)、海島消失等問題有逐年加劇的趨勢。有媒體披露了806個海島消失的駭人數(shù)字［2］。

二、我國海島管理制度與相關立法評析

（一）有關海島管理的全國性立法

我國最早的有關海島的立法散見于各種有關海洋權益的法律法規(guī)，如《中華人民共和國政府關于領海的聲明》、《領海及毗連區(qū)法》、《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》、《海洋環(huán)境保護法》、《海洋自然保護區(qū)管理辦法》等，隨著海島經(jīng)濟日益發(fā)展，以往的法律制度越來越難以適應海島的發(fā)展速度。2003年11月，《海島保護法》列入經(jīng)中央批準的《十屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，全國人大正式啟動海島立法工作。

隨著《海島保護法》立法的推進，2003年6月，國家海洋局、民政部、總參謀部聯(lián)合印發(fā)了《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》，為更好地落實該規(guī)定，國家海洋局于2003年編制了《無居民海島功能區(qū)劃》、《無居民海島保護與利用規(guī)劃》、《關于印發(fā)<無居民海島利用申請審批暫行辦法>等有關制度的通知》。

2010年3月1日，《海島保護法》正式生效，開啟了我國海島工作的新篇章。為確保全面貫徹實施《海島保護法》，使我國無居民海島得到科學合理的開發(fā)利用，將不利影響降低到最小，國家海洋局起草了《全國海島保護規(guī)劃》（已上報國務院待批），并聯(lián)合財政部出臺了一系列配套政策、制度和標準，初步構建起比較完善的管理體系。2011年4月20日，國家海洋局印發(fā)了《無居民海島使用申請審批試行辦法》，初步細化了無居民海島使用申請審批的程序。

2010年6月7日，財政部、國家海洋局聯(lián)合印發(fā)《無居民海島使用金征收使用管理辦法》，確定了無居民海島使用金最低價制度和評估制度，明確了無居民海島使用金征收、免繳、使用、監(jiān)督檢查與法律責任，為落實無居民海島有償使用制度提供了依據(jù)。為規(guī)范無居民海島開發(fā)利用的管理工作，印發(fā)了《關于無居民海島使用項目審理工作的意見》，明確了國家和省開展無居民海島開發(fā)利用審核工作的程序。為對無居民海島使用項目評審工作進行規(guī)范，印發(fā)了《關于無居民海島使用項目評審工作的若干意見》、《關于成立國家無居民海島使用項目第一屆專家評審委員會的通知》。同時，還印發(fā)了《關于印發(fā)<無居民海島開發(fā)利用具體方案編制辦法>的通知》、《關于印發(fā)無居民海島使用申請書等格式的通知》、《關于公布無居民海島使用論證資質(zhì)單位名單的通知》，來規(guī)范無居民海島申報材料的編寫工作等。

隨著無居民海島開發(fā)利用工作全面啟動，我國建立了無居民海島有償使用制度。2010年10 月，沿海各省啟動了第一批無居民海島名錄的制定工作。2011年4月12日，我國第一批開發(fā)利用無居民海島名錄正式對外公布，涉及遼寧、山東、海南等8省區(qū)，共計176個無居民海島，其中，廣東省最多（達60個）；海島最高使用年限為50年，出讓途徑為審批和招拍掛。

我國已初步建立海島名稱管理制度，完成了15個試點地區(qū)外業(yè)調(diào)查工作和5 301個海島地理實體現(xiàn)場調(diào)查工作［3］。在海島名稱管理方面，相繼出臺了《海島名稱管理辦法》和《海島界定與數(shù)量統(tǒng)計方法》。

（二）有關海島管理的地方性立法

2003年6月，國家海洋局、民政部、總參謀部聯(lián)合印發(fā)了《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》之后，各地開始加速對海島的開發(fā)利用。經(jīng)福建省第十屆人民代表大會常務委員會第十次會議批準，《廈門市無居民海島保護與利用管理辦法》自2004年11月1日起施行。經(jīng)浙江省第十屆人民代表大會常務委員會第十四次會議通過，《寧波市無居民海島管理條例》自2005年l月1日起施行。《青島市無居民海島管理條例》于2008年經(jīng)山東省第十一屆人民代表大會常務委員會第七次會議批準，由青島市人大常委會公布施行。

隨著《海島保護法》的出臺，沿海省、自治區(qū)、直轄市海洋主管部門積極推動省級海島保護政策法規(guī)制定工作，如福建省出臺了《福建省無居民海島使用金征收使用管理辦法》，浙江省、福建省成立了無居民海島使用項目審核委員會，為進一步深入貫徹實施《海島保護法》提供堅強的制度保障。2010年10 月，沿海各省啟動了第一批無居民海島名錄的制定工作。

三、開發(fā)海島的法律制度改革設想

（一）開發(fā)海島面臨的法制挑戰(zhàn)

1．中央立法與地方立法沖突

《海島保護法》于2010年3月1日正式生效，而在其正式生效之前，各地出臺了大量有關海島開發(fā)管理的法規(guī)。由于各地情況不同、法規(guī)不一，在新的國家法律出臺之后，必然會造成地方與國家在有關海島方面的立法沖突。例如，自2005年l月1日起施行的《寧波市無居民海島管理條例》第12條對無居民海島的使用權的時間根據(jù)其用途做出了不同的規(guī)定，即旅游、娛樂項目的無居民海島使用權最高期限為40年，其他項目為50年。《海島保護法》對海島使用的期限未做出明確規(guī)定，但根據(jù)《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》，無居民海島利用期限最長不得超過50年。國家立法與各地的地方立法之間必然需要進一步磨合和適應。

2．配套法律制度不夠完善

根據(jù)《海島保護法》的規(guī)定，我國開發(fā)利用無居民海島最高使用年限為50年，其出讓有兩種途徑：一是審批，一是招拍掛。海島開發(fā)的主導用途涉及旅游娛樂、交通運輸、工業(yè)、倉儲、漁業(yè)、農(nóng)林牧業(yè)、可再生能源、城鄉(xiāng)建設、公關服務等多個領域。但這只是海島保護和開發(fā)的原則性法律規(guī)定，并沒有具體的操作辦法。2011年4月20日，國家海洋局印發(fā)了《無居民海島使用申請審批試行辦法》，初步細化了無居民海島使用申請審批的程序，但該辦法中的申請規(guī)定也多是原則性或者授權性的規(guī)定，沒有具體統(tǒng)一的程序。另外，《全國海島保護規(guī)劃》盡管已上報國務院，但至今尚未出臺。可以預見，具體法律制度的不足勢必造成執(zhí)行上的困難。

3．海島管轄權屬不明

2010年頒布的《海島保護法》創(chuàng)建了無居民海島集中統(tǒng)一管理制度。《海島保護法》第5條規(guī)定:“國務院海洋主管部門和國務院其他有關部門依照法律和國務院規(guī)定的職責分工，負責全國有居民海島及其周邊海域生態(tài)保護工作。沿海縣級以上地方人民政府海洋主管部門和其他有關部門按照各自的職責，負責本行政區(qū)域內(nèi)有居民海島及其周邊海域生態(tài)保護工作。國務院海洋主管部門負責全國無居民海島保護和開發(fā)利用的管理工作。沿海縣級以上地方人民政府海洋主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)無居民海島保護和開發(fā)利用管理的有關工作。”

《海島保護法》明確提出：海島管理劃分為有居民海島和無居民海島的管理。對有居民海島的管理，基本按照原有法律體系的規(guī)定執(zhí)行。無居民海島屬于國家所有，國務院代表國家行使無居民海島的所有權，對于無居民海島的保護和開發(fā)利用，明確規(guī)定由海洋部門實行統(tǒng)一管理。然而，代國務院行使所有權的主體究竟是海洋部門還是國土資源部門，在實踐中存在很多爭議。

另外，海洋部門與環(huán)境保護部門之間也存在權屬分配不合理的問題。2008年7月10日，國務院批準印發(fā)了《國家海洋局主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》，明確規(guī)定國家海洋局“承擔海島生態(tài)保護和無居民海島合法使用的責任。組織制定海島保護與開發(fā)規(guī)劃、政策并監(jiān)督實施，組織實施無居民海島的使用管理，發(fā)布海島對外開放和保護名錄。”海洋部門執(zhí)法時往往遇到這樣一個難題：來自岸上對海洋的污染都是由環(huán)保局管理，這就限制了海洋部門的管理權限。而且，海洋部門雖然有審批權，但對污染企業(yè)卻沒有執(zhí)法權。在這方面，環(huán)保部門擁有較多的權力，負責檢測、評估和審批。但環(huán)保部門收取的“排污費”卻很少用于海島保護［4］。

4．海島建設中長期規(guī)劃滯后

從海島規(guī)劃的類型上看，我國海島規(guī)劃的類型在立法上表現(xiàn)為單一化，在理論上缺乏對海島規(guī)劃類型及其效力的探討，由此導致海島規(guī)劃的效力在實踐中較為模糊。雖然我國法律指出海島規(guī)劃的分類保護原則，但對分類標準未做明確表述。我國《海島保護法》規(guī)定了海島規(guī)劃的編制主體和審批程序，即三級規(guī)劃、分級審批，但缺乏對規(guī)劃程序控制的規(guī)定。對規(guī)劃期限、規(guī)劃變更的程序也未做出規(guī)定［5］。

海島管理體系不完善，海陸管理權分離，致使海洋功能區(qū)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等行業(yè)區(qū)劃和規(guī)劃缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，容易出現(xiàn)區(qū)劃規(guī)劃之間的不一致甚至矛盾的狀況，也導致了海陸之間的用海矛盾和行業(yè)之間的用海矛盾。

5．海島基礎性工作薄弱

迄今為止，我國只在上世紀90年代初啟動了一次海島綜合資源調(diào)查項目，調(diào)查工作在1994年完成，2003年調(diào)查成果出版。這是我國至今為止完成的惟一的一次海島全面調(diào)查，而且還只涉及面積500平方米以上的海島，調(diào)查數(shù)據(jù)沿用至今，致使海島的相關資料不足，現(xiàn)有數(shù)據(jù)陳舊。最新的908專項主要是圍繞海岸帶的調(diào)查，并不完全針對海島資源。

（二）舟山群島新區(qū)海島經(jīng)濟發(fā)展及法制建設經(jīng)驗

1.舟山海島經(jīng)濟發(fā)展的軌跡和成就

舟山作為全國惟一一個以群島設市的地級行政區(qū)，其對海洋經(jīng)濟發(fā)展和對海島的開發(fā)利用具有典型性。舟山的海洋經(jīng)濟從傳統(tǒng)的海島經(jīng)濟起步，長期以來，漁業(yè)在舟山國民經(jīng)濟所占比重較高。1987年1月，經(jīng)國務院批準，舟山撤地建市，1987年4月，舟山港正式對外開放。進入20世紀90年代，舟山開始改革漁業(yè)經(jīng)營體制。“十五”規(guī)劃中提出建設海洋經(jīng)濟大市，隨著對海島經(jīng)濟認識的不斷加深，產(chǎn)業(yè)結構也在不斷調(diào)整，2003年以后確立海洋經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略而快速發(fā)展。2008年，海洋經(jīng)濟相關行業(yè)從業(yè)人數(shù)為30.9萬人，占全社會從業(yè)人數(shù)的48.9%，而海洋經(jīng)濟增加值占GDP的比重則達到了66.4%。2008年，海洋經(jīng)濟的勞動生產(chǎn)率為10.5萬元/人，而同期全社會勞動生產(chǎn)率為7.8萬元/人［6］。

在無居民海島開發(fā)利用方面，舟山也走在全國前列。中國第一位私人島主——“蓮花洋人”，即誕生在舟山。杭州藝術家朱仁民現(xiàn)在以中國第一島主的身份而聞名全國。1996年，他花9萬塊錢取得了浙江舟山群島一處荒島40年的使用權，他給該島命名“蓮花島”，自號“蓮花洋人”。10多年以后，朱仁民在“蓮花島”把自己當初的夢想變成了現(xiàn)實：他在島上雕塑了500個羅漢，建造了一座藝術館，鋪就了一個紀念廣場，將這里變成了一個舉世無雙的藝術品基地。

2．建設舟山群島新區(qū)的法律障礙

盡管舟山群島的發(fā)展速度很快，但是在相應的法律制度建設方面也逐漸凸顯出許多問題，制約著其進一步的發(fā)展，反映出配套法律制度建設對于海島經(jīng)濟發(fā)展的重要作用。

（1）現(xiàn)有規(guī)范性文件法律位階低。舟山作為一個地級市，無地方立法權，先行先試權只能以指定規(guī)范性文件或權力機關的決定、決議等方式來實現(xiàn)，法律位階低，使得地方政策法規(guī)難以穩(wěn)定持續(xù)。

（2）現(xiàn)有法律難以支持地方特色經(jīng)濟發(fā)展。雖然國家有關海島的立法正在加速進行，但有關海洋綜合開發(fā)管理方面的法律仍顯不足，存在諸多不完善、可操作性不強等問題，甚至還有許多立法空白。同時，國家立法多以原則性立法為主，而舟山自身又無相應的體現(xiàn)地方特色的法規(guī)細則，無法為舟山在海洋經(jīng)濟大開發(fā)中可能面對的各種復雜情況提供堅強的法律支持。

（3）缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的管理制度。國家有關海洋、海島的管理部門眾多，存在職能交叉、多頭管理甚至無人管理的情況。地方海洋管理職能部門——海洋漁業(yè)局的級別和權限較低，不具有協(xié)調(diào)統(tǒng)一海洋開發(fā)的職能。

（三）依法開發(fā)建設海島的舉措

1．加快構建完善的立法體系

隨著《海島保護法》及一系列配套法律制度如《無居民海島開發(fā)利用具體方案編制辦法》、《無居民海島使用金征收使用管理辦法》、《無居民海島使用權登記辦法》、《海島界定與數(shù)量統(tǒng)計方法》、《無居民海島使用申請審批試行辦法》等的頒布，我國已初步構建起海島開發(fā)利用的管理體系。但在其具體操作和地方特色立法方面還有待完善，如加快完善海島工作的監(jiān)督管理制度，管理規(guī)劃制度；細化海島開發(fā)利用登記制度，開發(fā)許可制度；構建海島使用權變更制度，海島環(huán)境影響評估制度，等等。

2．因地制宜，分配立法權限

發(fā)展海島經(jīng)濟首先是要找準定位，因地制宜。發(fā)展海島經(jīng)濟可以采取4 種模式：一是開發(fā)區(qū)的模式。所謂開發(fā)區(qū)模式，就是以工業(yè)為主的模式，以海產(chǎn)品、養(yǎng)殖、加工業(yè)為主，如遼寧長海縣的獐子島。二是保稅區(qū)模式。以物流為主導，將貨代、船代、會展等方面進行綜合配套。保稅區(qū)模式一定要有港口，沒有港口就不起作用，而且后面要有區(qū)域作為支撐，這樣才能實現(xiàn)港區(qū)結合。另外，保稅區(qū)還應該實行統(tǒng)一規(guī)劃，屬地管理。三是生態(tài)區(qū)模式。例如，上海崇明島就提出建設示范生態(tài)區(qū)，建設了很大的濕地公園、森林公園，給上海人民提供了一個休閑、享受大自然的環(huán)境。四是旅游區(qū)模式。例如，廈門的旅游業(yè)帶動了一整片的商業(yè)區(qū)和配套服務設施。

因地制宜發(fā)展海島經(jīng)濟必然需要具有地方特色的配套法律制度的支持。可以考慮分配給地方一定的有關海島開發(fā)利用的立法權限，由省人大或者國務院進行審批或者備案，以便地方政府圍繞《海島保護法》，因地制宜，制定具有地方特色的海島開發(fā)利用和保護的地方法規(guī)，既有利于實踐操作，又有利于促進地方特色經(jīng)濟的發(fā)展。以舟山群島為例，《海島保護法》剛出臺不久，舟山又剛被國務院批復成為新區(qū)，加快構建、完善舟山群島新區(qū)地方性法規(guī)已成為一個不得不面對的當務之急。舟山群島新區(qū)需要盡快修改現(xiàn)有不適應舟山群島新區(qū)發(fā)展的地方性法規(guī)政策，厘清省級地方性法規(guī)和上位法之間的級別效力關系，制定具有舟山群島新區(qū)自身特色的海島資源開發(fā)與保護、海域采砂、海洋垃圾廢物排放標準、灘涂圍墾等一系列地方法規(guī)。

3．平衡海島開發(fā)利用和生態(tài)保護之間的關系

海島是一個完整而獨立的生態(tài)環(huán)境，由于海島面積狹小,海島的地域結構簡單,生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱,生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性指數(shù)小,穩(wěn)定性差。開發(fā)建設海島必須要有生態(tài)經(jīng)濟觀點，不能一味地追求經(jīng)濟發(fā)展速度，應該注重節(jié)約資源、保護環(huán)境，注意再生資源永續(xù)利用所允許的開發(fā)限度。在海島開發(fā)利用和生態(tài)保護之間尋求平衡時，應將天平傾斜向海島生態(tài)的保護。

關于海島開發(fā)利用和生態(tài)保護之間的關系，西方很多國家的經(jīng)驗值得借鑒。以澳大利亞為例，其海岸線是絕對不允許填充的，并采用架橋、航渡以及空運的形式來過島。如果企業(yè)在島上的建筑會對周圍的海洋生物發(fā)生破壞，那么將會受到來自政府5倍的罰金，也就是說，違規(guī)修建一棟1億元成本的樓房，就會支付高達5億元的高額罰金。

結 語

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和對海島價值的認識不斷加深，各地海島經(jīng)濟發(fā)展逐漸提速，產(chǎn)業(yè)結構也在不斷調(diào)整，傳統(tǒng)上以第一產(chǎn)業(yè)為主的海島經(jīng)濟走向了以第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)為主的模式，但在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時也付出了相應的代價。由于缺乏立法規(guī)范和合理規(guī)劃，對海島的破壞和影響嚴重，掠奪式的開發(fā)也阻礙了海島地區(qū)的進一步發(fā)展。

綜上所述，筆者認為，無論是對海島的合理科學開發(fā)，還是對海島的保護，或者是完善海洋立法，都要求配套法律制度的加快建立。目前，《海島保護法》、《無居民海島使用金征收使用管理辦法》、《無居民海島使用申請審批試行辦法》等法律法規(guī)都是原則性或者授權性的立法，難以適應各地不同的情況，在具體操作方面，也還有待進一步細化。可以預見，我國有關海島的法制建設工作依然任道而重遠，而法制的不斷完善必將促進各地海島經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

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On the Development and Utilization of Islands and the Legal Protection:

Taking the Development of Zhoushan Islands as an Example

XIA Qi瞓o, WENG Li

（Zhejiang University Guanghua Law School, Ningbo 310008, China）Abstract:

China is a large maritime country with 300 million square kilometers of sea area and there are tens of thousands of small islands. In recent years, the importance of the islands is standing out gradually with the countrys rapid economic development and natural resources becoming more and more short. The issue of scientifically developing and utilizing the islands is getting more and more attention. On December 26, 2009, Chinas “Island Protection Act” was enacted by the National Peoples Congress and the Act came into force on March 1, 2010. It is the first time that the country has, in the form of legislation, strengthened the protection and management of the islands, and regulated the order of utilizing the islands. The paper taking the development of Zhoushan Islands of Zhejiang as an example, by comparing the progress and experience of developing and utilizing islands in different areas, provides some feasibile recommendations to support the specific operating and the improvement of the legal system. The authors hope to contribute to the scientific and rational utilization of our slands, and promote the further development of the local island economy.

Key Words:island economy;development and utilization; legal system

本文責任編輯：邵 海