緬甸的平衡術

2011年，經過民主“七步走”計劃，終于實現總統、議會的和平選舉后，緬甸也嘗試在國際舞臺上邁開腳步。

而剛贏得連任的奧巴馬，借東亞峰會之際，將大選后首訪選在亞洲三國，與其政府四年前提出的“重返亞洲”戰略相符。

11月19日，奧巴馬飛抵緬甸舊都、最大城市仰光。在這個正在發生變革的東南亞國家，他的行程只有6小時。這是歷史上美國在任總統第一次訪問緬甸。奧巴馬當天在仰光分別與緬甸總統吳登盛和全國民主聯盟領導人昂山素季舉行會晤，并在仰光大學發表演講。

“緬甸當前努力使外交政策多元化，與美國重返亞洲戰略一致。”新加坡南洋理工大學拉惹勒南國際問題研究院緬甸問題學者覺山韋對《中國新聞周刊》說。

歷史形成的平衡心態

緬甸的平衡外交心態，源于其自身獨特歷史。

作為經歷過被殖民的國家，緬甸在維護主權方面尤為重視。因此，緬甸政治精英把對任何國家的任何形式的依賴，都當成是對自身主權的潛在威脅。

“哪怕老朋友是一個全球核心的超級大國，緬甸也仍然會選擇外交政策多元化。任何威脅或者可預見的威脅都是不必要的。這就是緬甸政策制定者理解的緬甸立場：一定不能依賴于某個國家。”覺山韋說。

對此，暨南大學東南亞研究所教授王子昌也表達了同樣的觀點。他解釋，前兩年緬甸從俄羅斯買了大量的軍用飛機，就是等距離外交的表現。之前囿于西方的制裁，緬甸政府沒辦法做到真正的等距離外交，顯得和中國近。

無論是緬甸政府，還是反對派，在這一點上是有共識的。但以昂山素季為代表的反對派，其在發聲內容上，主要體現在民主訴求方面。他們多是從環境、人權、民主角度，對軍方及其支持者表示不滿。他們在外交方面不可能像軍方那樣具體斟酌。事實上，也很難找到反對派在這方面的明確言論。

“緬甸發展多元外交，很容易也很便捷。但這就產生了一種錯覺，好像緬甸正在離開中國的‘大本營’，而投入了美國的‘大本營’。但事實上，它只是試圖在中美印之間獲得平衡。”覺山韋對《中國新聞周刊》說。

修改外國投資法

11月2日，緬甸總統吳登盛簽署頒布了《緬甸聯邦共和國外國投資法》，以取代1988年頒布的《緬甸聯邦外國投資法》。

聯邦議會今年9月通過了最初版本的外國投資法案，但吳登盛總統沒有立即簽署，而是做了11點修改后送交議會重新審議。

覺山韋認為，剛剛通過的緬甸外國投資法，目的是要創造一種有利于投資者的環境。當然，這也會使得一直擔當主要投資方的中國，將要迎接來自各個地區的競爭。

2012年7月11日，美國本世紀第一個駐緬大使德里克·米切爾到任后的第一個令世界關注的活動就是讓美國38家大公司的70多名高管齊集緬甸。

在最終版本的新法案中，緬甸允許外資投資電力、石油和天然氣、礦業、制造業、飯店和旅游業、房地產、交通運輸、通信、建筑和其他服務業。農業、畜牧水產業被確定為限制領域，但可按照法規組成緬外合資企業進行投資。

新法案還規定了一些優惠政策，比如緬外合資企業從正式運營起可享受5年免稅待遇，比原有政策延長兩年。

但也有苛刻的地方。比如，新的投資法中，外資企業中的外資持股量，由不超過49%，經議會二次審議，最終改為不超過50%，但外資仍不能絕對控股。

新投資法使得包括臺資、港資，以及歐洲、印度等全球各國的投資者，都會公平競爭。香港是繼中國大陸之后的緬甸第二大投資方，投資高達60億美元。

目前，緬甸國內各個行業都有待大批公司來投資，但挑戰也有很多，比如簡陋的基礎設施、不可靠的電力供應、科技或服務技能缺乏、辦公地點不足等等。緬甸聯邦議會和總統吳登盛，在修訂新的投資法時，顯然沒有忘記國內就業和人才培養問題。

在這份僅僅幾頁的新法案中，專門有幾處就規定了外資企業在用工時，各個工種崗位對當地雇員的招聘比例。

來自中國福建到緬甸一家臺灣私企從事管理工作丁心（化名）女士，很快就看到了這份新法案的中文版。她看完后，覺得公司在管理政策上沒什么需要做調整的地方。

“我來緬甸仰光十年了。我接觸到的大陸企業，包括我工作的臺灣企業，一般的雇工模式是：管理層來自國內，生產層則從當地招聘?！倍⌒母嬖V《中國新聞周刊》。

丁心不擔心，因為這份法案倒數第三條是這樣規定的：“本法制定后，在未出臺實施細則及相關規章前，在不違背本法精神的情況下，可繼續執行原1988年《緬甸聯邦外國投資法》公布的細則及規章?！?/p>

不過，丁心或許忽略了這一條：“投資人對國民熟練工人及職員的使用，從項目開始之年起，第1年內國民職員占比至少25%，第2年內至少50%，第3年內至少75%。對于技術含量高的項目，委員會可適當放寬期限規定?！?/p>

這項由民選議會和民選總統審議通過的外國投資新法案，在類似的問題上還有許多細節規定。

民族沖突干擾國家進程

外交追求平衡，首先需要內政安定。

在議院中占多數席位的軍方政府，在緬甸國內實行自上而下的民主政策，并做出一系列具體措施：允許昂山素季等反對派參加競選，釋放政治犯，甚至取消新聞審查制度等。這使得美國、歐洲、澳大利亞等西方國家也迅速解除了對緬甸的制裁。國內外似乎形勢大好。

然而，國內多年來積下的民族問題，使得緬甸民主化道路并不能一帆風順。

緬甸人口有5000多萬，擁有100多個民族，其中68%為緬族。但是，緬甸官方目前并不承認印度人、孟加拉人、華人等為法定少數民族。89%的緬甸人信仰佛教，少數信仰其他多種宗教。

暨南大學東南亞研究所教授王子昌認為，這種跨界民族布局，本身就隱藏著文化、宗教的沖突，加上緬甸政府對國民分等級對待，沖突就難以避免。

今年5月和6月，緬甸若開邦一些鎮區，信奉佛教的若開族與信奉伊斯蘭教的羅興亞族，因一起強奸殺人案發生騷亂沖突，導致100多人傷亡，6萬多當地居民無家可歸。

騷亂也讓非政府救援組織“無國界醫生”在當地的救援項目暫停。10月份，事件再次發酵，導致89人死亡，救援仍無法展開。

“目前我們遇到的最大的挑戰，在于當地的種族分化情況激烈。對需要醫療援助的社會群體的不寬容，導致對無國界醫生工作人員的威脅。”無國界醫生香港辦事處新聞官魏寶珠向《中國新聞周刊》介紹。

此次沖突中的羅興亞人在緬甸被視屬于最低等的民族，其與當地佛教徒沖突由來已久。而禪邦、克欽族等內部的沖突雙方，更是積怨頗深，難以化解。

“政府沒把一些少數民族當做普通公民，而是分為一等、二等、三等公民，甚至各等級的身份證都不一樣。像羅興亞人，則根本沒有身份證。” 王子昌對《中國新聞周刊》說，“另外，緬甸北部、中部許多山區，由地方軍隊控制，軍政府是進不去的。古代緬甸的統治，就從來沒有到過山民那一層，一直到英國殖民才到達。但英國殖民者利用山地民族對抗主體緬族，更加深了民族矛盾?！?/p>

值得注意的是，中國和緬甸的石油天然氣管道的項目起點位于若開邦，而且中緬油氣管道的建設也是中國石油保障戰略非常重要的一環。

針對若開邦的沖突，中國外交部發言人洪磊表示說，“中國和緬甸是友好鄰邦，我們也希望緬甸能夠保持穩定?！?/p>

此次若開邦沖突發生后，吳登盛宣布當地進入緊急狀態?！皬目陀^上來看，軍隊戒嚴，原來控制不了的地方現在通過戒嚴狀態實現了控制。通過緊急狀態打壓反對派，反而在客觀上能更好維護當地基礎建設項目，包括經過那里的中緬輸油管道?！?王子昌對《中國新聞周刊》說。

奧巴馬訪問緬甸，并未就若開邦民族沖突提出明確關切。耐人尋味的是，美國對緬解禁的第一個投資項目就是鼓勵美國企業投資緬甸國營石油公司。